2018 QCCA 1567, 2018 QCCA 1567

Procureure générale du Québec c. Leclerc 2018 QCCA 1567 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-10-003330-177 , 200-10-003331-175 (200-36-002235-158) (CM 13-05819-2) (CM 14-02840-4) (CM 14-02841-6) (CM 14-03284-5) (CM 14-03286-9) (CM 14-03288-4) (CM 14-03292-1) (CM 14-03511-7) (CM 14-03795-9) (CM 14-04437-1) (CM 14-04441-9) (CM 14-04445-8) (CM 14-04597-0) (CM 14-05241-6) DATE : 26 septembre 2018 CORAM : LES HONORABLES DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. N° : 200-10-003330-177 PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC APPELANTE – mise en cause c.

ALBERTINE LECLERC INTIMÉE – appelante et VILLE DE LÉVIS MISE EN CAUSE – intimée et PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA MIS EN CAUSE – mis en cause N° : 200-10-003331-175 VILLE DE LÉVIS APPELANTE – intimée c. ALBERTINE LECLERC INTIMÉE – appelante et PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC et PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] Les appelantes se pourvoient contre un jugement rendu le 21 décembre 2016 par la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Louis Dionne), lequel accueille en

partie l’appel d’une décision rendue le 10 septembre 2015 par la Cour municipale de Lévis (l’honorable Julie Vachon) et déclare constitutionnellement inapplicables à l’encontre de l’intimée Albertine Leclerc l’article 15 du Règlement RV-2011-11-23 sur le zonage et le lotissement et l’article 12 du Règlement RV-2011-11-28 sur les permis et certificats . [ 2 ] Pour les motifs de la juge Gagné, auxquels souscrivent les juges Bélanger et Hogue, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE en

partie les appels; [ 4 ] INFIRME en

partie le jugement de la Cour supérieure; [ 5 ] MODIFIE le paragraphe [168] du jugement de la Cour supérieure de la façon suivante :

[168] ACCUEILLE l’appel des condamnations reliées aux infractions d’usage non autorisé (dossiers 14-02840-4, 14-02841-6, 14- 03284-5, 14-03288-4, 14-03292-1, 14-03511-7, 14-03795-9, 14-04437-1, 14-04441-9, 14-04445-8, 14-04597-0 et 14-05241-6), partant, ACQUITTE l’intimée de ces infractions; [ 6 ] RÉTABLIT le verdict de culpabilité prononcé par la Cour municipale de Lévis sur le constat d’infraction de construction sans permis (dossier 13-05819-2); [ 7 ] DÉCLARE inapplicable constitutionnellement à l’intimée l’article 15 du Règlement RV-2011-11-23 sur le zonage et le lotissement ; [ 8 ] REJETTE la demande de déclaration d’inapplicabilité constitutionnelle de l’article 12 du Règlement RV-2011-11-28 sur les permis et les certificats ; [ 9 ] LE TOUT , sans frais de justice vu le sort mitigé des pourvois.

DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. M e Patricia Blair LAVOIE, ROUSSEAU (JUSTICE-QUÉBEC) Pour la Procureure générale du Québec M e Alain Dubé et M e Philippe D’Amour DUBÉ DION, AVOCATS Pour l’intimée Albertine Leclerc M e Steve Cadrin DUFRESNE HÉBERT COMEAU INC. Pour la Ville de Lévis M e Linda Mercier MINISTÈRE DE LA JUSTICE CANADA Pour le Procureur général du Canada Date d’audience : 23 avril 2018 MOTIFS DE LA JUGE GAGNÉ [ 10 ] Une Ville a-t-elle son mot à dire sur les activités d’un aérodrome privé situé sur son territoire?

Peut-elle, par l’effet de règlements municipaux dont la validité constitutionnelle n’est pas contestée, interdire l’exploitation d’un centre de parachutisme en zone agricole? Cette activité va-t-elle au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique, déclenchant ainsi l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences? [ 11 ] Voilà, pour l’essentiel, le litige dont la Cour est saisie. I. Aperçu [ 12 ] Madame Albertine Leclerc est propriétaire de trois lots [1] situés sur le territoire de la Ville de Lévis (« Ville »).

Ces lots se trouvent dans une zone où seuls sont autorisés des usages agricoles. Elle y exploite depuis plusieurs années un aérodrome privé dont les installations comprennent une piste de décollage et d’atterrissage, un stationnement et un hangar (dôme) destiné à l’entreposage et à l’entretien des avions. [ 13 ] En 2012, madame Leclerc loue deux de ses lots à une société aux fins de l’exploitation d’un centre de parachutisme.

Celle-ci entreprend l’année suivante la construction d’un second dôme pour abriter ses installations et, accessoirement, entreposer des avions pendant l’hiver. [ 14 ] En 2013 et 2014, la Ville délivre plusieurs constats d’infraction à madame Leclerc.

Elle lui reproche, entre autres choses, l’exercice d’un usage non autorisé, soit « le parachutisme ou le centre de formation en parachutisme », ainsi que la construction du second dôme sans avoir obtenu au préalable le permis de construction requis pour ce type d’ouvrage, le tout en contravention de la réglementation municipale en matière de zonage et de permis [2] . [ 15 ] En défense, madame Leclerc invoque la doctrine de l’exclusivité des compétences. Elle soutient que la réglementation en cause

ne s’applique pas à un aérodrome, lequel relève de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. La juge de la Cour municipale de Lévis rejette ce moyen, estimant que le parachutisme ne fait pas

partie du cœur de cette compétence [3] . En appel, la Cour supérieure accueille l’appel en

partie et déclare l’article 15 du Règlement sur le zonage et l’article 12 du Règlement sur les permis inapplicables constitutionnellement à madame Leclerc [4] . [ 16 ] La procureure générale du Québec (« PGQ ») et la Ville se pourvoient. Elles ne mettent pas en cause l’emplacement de l’aérodrome, ni l’utilisation de la piste de décollage et d’atterrissage, ni l’utilisation des dômes à des fins d’entreposage d’avions.

Elles plaident, en substance, que la doctrine de l’exclusivité des compétences ne peut s’appliquer à l’objet du litige vu l’absence de précédent et que, de toute façon, le parachutisme, bien qu’il relève de la compétence fédérale en matière d’aéronautique, ne relève pas du cœur de cette compétence qui seul est protégé.

De façon subsidiaire, elles font valoir que le Règlement sur le zonage et le Règlement sur les permis n’entravent pas l’exercice de la compétence fédérale de façon à entraîner l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences. [ 17 ] Pour sa part, le procureur général du Canada (« PGC ») accepte « comme prémisse que, dans la mesure où elles prétendent réglementer l’aménagement du territoire, ces dispositions auraient été validement promulguées en vertu des compétences attribuées aux provinces » [5] .

Il soutient toutefois qu’elles constituent une entrave inacceptable au contenu essentiel de la compétence fédérale en matière d’aéronautique et, partant, qu’elles sont inapplicables en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Quant à madame Leclerc, elle s’en remet aux arguments du PGC. [ 18 ] Comme le juge de la Cour supérieure, j’estime que le parachutisme est une activité aéronautique qui ne peut être dissociée « de la navigation aérienne prise comme un tout » [6] . Ainsi, la formation et la pratique de cette activité font

partie du « contenu minimum, essentiel et irréductible » de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Le Règlement sur le zonage , dans la mesure où il interdit le parachutisme, entrave de façon importante les activités de l’aérodrome et, par le fait même, le cœur de la compétence fédérale. Il est donc inapplicable à madame Leclerc selon la doctrine de l’exclusivité des compétences. Il en va autrement du Règlement sur les permis , car le fait de devoir respecter des normes de construction pour un bâtiment n’entrave pas nécessairement les activités de l’aérodrome ou le cœur de la compétence fédérale. [ 19 ] Aussi suis-je d’avis d’accueillir en

partie les appels, d’infirmer en

partie le jugement de la Cour supérieure et de rétablir le verdict de culpabilité prononcé par la Cour municipale de Lévis sur le constat d’infraction de construction sans permis. II. Contexte [ 20 ] En première instance, madame Leclerc faisait face à 72 constats d’infraction, non seulement pour des infractions d’usage non autorisé et de construction sans permis, mais aussi pour des infractions d’installations prohibées d’enseignes sur support mobile et d’accumulation de terre non nivelée (nuisance). Elle invoquait aussi d’autres moyens, notamment une défense de droits acquis.

Ces moyens ont tous été rejetés et ne font pas l’objet de l’appel. Les seules questions qui subsistent concernent l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences comme moyen de défense aux constats d’infraction d’usage non autorisé et de construction sans permis. [ 21 ] Il est donc inutile de résumer tous les faits mis en preuve en première instance. La juge de la Cour municipale de Lévis en donne une description complète dans ses motifs et les parties ne les contestent pas.

Je me contenterai d’un bref exposé des faits pertinents au débat constitutionnel. [ 22 ] Madame Leclerc est propriétaire des lots en cause qu’elle a hérités de son époux, monsieur Wilfrid Bernier, décédé le 23 septembre 2009. Ce dernier y exploitait un aérodrome privé depuis le début des années 1970. En 2008, l’année de construction du hangar, la Ville lui a délivré le permis requis par le Règlement sur les permis . [ 23 ] Le 17 avril 2012, madame Leclerc loue deux de ses lots [7] à 9249-2552 Québec inc.

Le bail permet à cette société ainsi qu’à ParaQuébec, une société liée, d’offrir au public des activités de parachutisme et de formation en parachutisme et d’utiliser la piste de décollage et d’atterrissage à cet effet [8] .

Il y est en outre stipulé que la locataire pourra agrandir la piste, ériger un second dôme, drainer et niveler les lieux et aménager toute aire de repos ainsi qu’un bassin servant à effectuer des figures de style en parachute (« swoop pond »). [ 24 ] En prévision de la saison de parachutisme 2012, ParaQuébec fait des démarches auprès de la Ville en vue de construire un dôme dans lequel les activités du centre de formation en parachutisme seront centralisées. Le 6 juillet 2012, la Ville lui répond que le centre de formation se trouve dans la zone A2940 où seuls sont autorisés des usages agricoles.

Pour ce qui est du dôme, elle lui signale que les documents descriptifs fournis montrent que le bâtiment projeté ne respecte pas la réglementation applicable et lui rappelle que les plans et devis doivent aussi être conformes à la

Loi sur les architectes [9] . Elle l’invite par ailleurs à lui démontrer le bien-fondé de toute prétention voulant qu’elle bénéficie de droits dérogatoires à la réglementation municipale. Enfin, le terrain de l’aérodrome étant situé en zone agricole au sens de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [10] , la Ville dirige ParaQuébec vers la Commission de protection du territoire agricole en ce qui concerne la légalité de ses activités au regard de cette loi. [ 25 ] Une rencontre a lieu en 2013 avec un représentant du Service d’urbanisme et un inspecteur de la Ville. Ceux-ci informent les représentants de ParaQuébec et les fils de madame Leclerc qu’aucun permis n’est requis pour la construction du dôme puisque l’aérodrome est de juridiction fédérale, mais qu’ils doivent se conformer aux normes de construction et fournir des plans d’architecte.

Les travaux débutent en août 2013, après la remise des plans à la Ville. [ 26 ] La Ville différencie toutefois le centre de parachutisme de l’aérodrome. La juge de première instance résume ainsi le point de vue de l’inspecteur Emmanuel Gourde : [21] Du point de vue de M. Gourde, l’aérodrome, depuis longtemps en place, bénéficie de droits acquis. Le bâtiment de toile existant, destiné à cette fin, se dresse sur le lot 2 295 998. Des aéronefs y sont entreposés.

Il en est autrement de l’aménagement d’une école de formation en parachutisme et des activités de parachutisme qui y sont exercées. [ 27 ] Le 30 septembre 2013, la Ville signifie à madame Leclerc un avis d’infractions pour « usages non autorisés, entreposage et

équipements non conformes et exécution de travaux sans autorisation ». Elle lui enjoint de cesser immédiatement ses travaux et lui accorde un délai de 7 jours pour déposer une demande de permis.

Quant aux usages non autorisés, elle lui accorde un délai de 14 jours pour cesser les usages de camping [11] , centre de formation et autres activités reliées au parachutisme. [ 28 ] Le 7 octobre 2013, n’ayant reçu aucune demande de permis, la Ville délivre un premier constat contre madame Leclerc lui reprochant l’infraction suivante : Avoir effectué ou avoir toléré que soient effectués des travaux de construction sans avoir obtenu le permis de construction exigé pour ce type d’ouvrage. [ 29 ] Ce constat s’appuie sur l’article 12 du Règlement sur les permis qui prévoit : Un permis de construction ou un certificat d’autorisation est exigé pour les catégories de construction ou d’usage et pour les types de travaux ou d’ouvrages spécifiés au tableau suivant.

Lorsqu’un permis ou certificat n’est pas exigé, il faut néanmoins respecter toute disposition règlementaire applicable. 1 o Bâtiment principal - construction [ 30 ] Le 3 avril 2014, la Ville réitère à ParaQuébec que son projet de centre de formation en parachutisme contrevient à la réglementation sur le zonage. Elle ajoute que les activités à l’aérodrome font l’objet de plaintes de citoyens « depuis plusieurs années ». À ce propos, la juge de première instance écrit : [31] […] M.

Gourde précise qu’elles [les plaintes] ont trait aux opérations ayant débuté en mai 2012, particulièrement au bruit occasionné par les appareils résultant de l’augmentation du nombre de décollages, de 5 à 30 par jour, et aux vols à basse altitude. À l’aide d’une image aérienne, il situe le secteur résidentiel rencontrant des difficultés en lien avec les opérations décrites. [ 31 ] L’inspecteur Gourde se rend sur les lieux le 18 mai 2014 et constate que des activités de parachutisme y ont cours.

Le même jour, la Ville délivre un constat contre madame Leclerc lui reprochant l’infraction suivante : En tant que propriétaire, avoir exercé ou toléré que soit exercé un usage non autorisé dans la zone A2940, soit le parachutisme ou le centre de formation en parachutisme. [12] [ 32 ] Ce constat s’appuie sur les articles 15 et 543 du Règlement sur le zonage qui prévoient : 15. Usage principal Une grille des spécifications permet d’identifier dans chaque zone un usage autorisé.

De plus, un usage peut être spécifiquement permis ou prohibé dans une zone, peu importe si la classe d’usage à laquelle il appartient est permise ou prohibée. […] 543. Infraction et pénalités Quiconque contrevient ou permet que l’on contrevienne au présent règlement commet une infraction. […] [ 33 ] Les usages autorisés dans la zone A2940 sont identifiés sous A1 et A2 : 20. Groupe A1 agriculture sans élevage […] 21.

Groupe A2 Agriculture avec élevage, à l’exclusion de l’élevage contraignant […] [ 34 ] Les activités de parachutisme se poursuivent au printemps et à l’été 2014, donnant lieu à plusieurs autres constats d’infraction d’usage non autorisé. III. Jugements des cours d’instances inférieures A. Cour municipale de Lévis [ 35 ] La juge Vachon retient de la preuve d’expert que le parachute est un aéronef suivant le paragr. 3(1) de la

Loi sur l’aéronautique [13] , c’est-à-dire « un appareil qui peut se soutenir dans l’atmosphère grâce aux réactions de l’air ». Elle note également que le parachutisme est réglementé par le fédéral [14] et qu’il s’agit bien d’une activité aéronautique. Elle conclut que le parachutisme fait

partie intégrante de la compétence fédérale exclusive en aéronautique. [ 36 ] Elle émet toutefois des réserves sur la question de savoir si le parachutisme se situe au cœur de cette compétence. On ne peut conclure, selon elle, « que le parachutisme et son enseignement se révèlent absolument nécessaires pour permettre au Parlement de réaliser l’objectif pour lequel la compétence législative exclusive lui a été attribuée ».

Elle considère, notamment, que le parachutisme n’est pas un moyen de transport et que l’aviation peut exister indépendamment du parachutisme. [ 37 ] Rappelant que la doctrine de l’exclusivité des compétences « ne doit généralement s’attarder qu’aux situations déjà jugées », la juge note qu’il n’existe pas de précédent permettant d’affirmer que le parachutisme relève du cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Compte tenu de la « nécessaire retenue imposée aux tribunaux en ce qui concerne la doctrine de l’exclusivité des

compétences », elle décide de s’abstenir de « créer, inventer un nouveau chef de compétence essentiel ». [ 38 ] La juge adopte la même position pour ce qui est de la construction du second dôme qui, selon la preuve, visait essentiellement à centraliser les activités de parachutisme. Pour la majeure partie, écrit-elle, le bâtiment comporte des aires réservées aux cours, à l’accueil et au repos des sportifs, à l’entreposage d’équipements et au pliage des parachutes. Sa décision aurait été différente si l’usage exclusif du hangar avait été l’entreposage d’avions, car la jurisprudence considère une telle matière comme faisant

partie du cœur de la compétence en aéronautique. B. Cour supérieure [ 39 ] Le juge Dionne est aussi d’avis que le parachute est un aéronef faisant

partie intégrante de la compétence fédérale exclusive en matière d’aéronautique. La matière visée par la navigation aérienne étant « indivisible », elle englobe selon lui tout ce qui est nécessaire à ce champ d’activité. Il conclut : [127] Ainsi, l’aérodrome, son emplacement, son exploitation, l’aéronef, l’exploitation de l’aéronef, le vol, incluant le décollage et l’atterrissage, les installations aéronautiques afférentes telles que des hangars ou réservoirs de carburants, la gestion sécuritaire de l’espace aérien, ainsi que la formation théorique ou pratique au sol ou dans les airs de ceux qui utilisent l’espace aérien font tous

partie du cœur de la compétence en matière d’aéronautique et sont tous des maillons essentiels et indivisibles de l’aéronautique et de la navigation aérienne. Il devient alors impossible de dissocier les activités aéronautiques des aérodromes où elles se déroulent et il n’est pas justifié de les distinguer entre elles. [ 40 ] Par ailleurs, il estime que l’exigence d’un précédent n’oblige pas madame Leclerc à démontrer qu’il existe un précédent sur l’objet du litige, soit le parachutisme. De toute façon, pour lui, l’arrêt Mercier v.

Alberta (Attorney General) [15] de la Cour d’appel de l’Alberta constitue un précédent. [ 41 ] Sur la question de l’entrave, il fait remarquer que le Règlement sur le zonage a pour effet d’empêcher non seulement la tenue d’activités aéronautiques quelles qu’elles soient, mais aussi « l’exercice du pouvoir de décider où et comment la formation des pilotes d’aéronefs [parachutes] peut avoir lieu ».

Il conclut : [155] Le Tribunal est d’avis que le pouvoir de décider où un aéronef peut évoluer ou d’imposer des contraintes sur le type d’aéronef pouvant évoluer à un endroit donné ou sur la nature des activités aéronautiques qui peuvent s’y dérouler constitue une entrave importante à l’exercice du pouvoir fédéral en matière d’aéronautique. [ 42 ] Quant au Règlement sur les permis , il est manifeste, pour le juge, que la construction du second dôme n’aurait pas été autorisée puisque l’une des conditions à la délivrance du permis est la conformité de la demande au Règlement sur le zonage .

Il s’agit donc d’une interdiction totale de construire une installation aéronautique et, partant, d’une entrave importante à l’exercice du pouvoir fédéral en matière d’aéronautique. IV. Questions en litige [ 43 ] Les appels soulèvent les questions suivantes : A. La doctrine de l’exclusivité des compétences peut-elle s’appliquer en l’absence d’un précédent préconisant son application à un centre de parachutisme? B. Le parachutisme fait-il

partie du cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique? C. Le Règlement sur le zonage et le Règlement sur les permis entravent-ils de façon inacceptable l’exercice de la compétence fédérale en matière d’aéronautique? V. Analyse [ 44 ] Il est acquis au débat que le Parlement a compétence en matière d’aéronautique en vertu de sa compétence générale de « faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » [16] .

La PGQ et la Ville reconnaissent que ce chef de compétence englobe le parachutisme. [ 45 ] De son côté, le PGC ne conteste pas la validité du Règlement sur le zonage et du Règlement sur les permis . Comme je l’ai mentionné plus haut, il accepte « comme prémisse que, dans la mesure où elles prétendent réglementer l’aménagement du territoire, ces dispositions auraient été validement promulguées en vertu des compétences attribuées aux provinces » [17] .

Le débat en appel se limite à l’analyse de l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences. [ 46 ] Ainsi, il n’y a pas lieu de s’attarder sur la validité des règlements, ce qui comprend l’analyse de leur caractère véritable, la théorie des pouvoirs accessoires et celle du double aspect. Je suis d’accord avec le PGC pour dire que la théorie du double aspect ne s’applique pas ici et que c’est à tort que la PGQ semble vouloir amener le débat sur ce terrain.

Celle-ci plaide en effet qu’« [e]n vertu de la doctrine du double aspect, des activités peuvent relever de la compétence législative des deux ordres de gouvernement et être encadrées à partir de perspectives normatives différentes » [18] . Or, selon la jurisprudence, même une loi comportant un double aspect peut être déclarée inapplicable en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences [19] . [ 47 ] Cette doctrine vise précisément à empêcher que des lois valides produisent des effets qui entravent le contenu essentiel ou le cœur d’une compétence relevant de l’autre ordre de gouvernement [20] .

L’analyse se fait en deux étapes : [59] […] La première consiste à déterminer si une loi ou une mesure adoptée par un ordre de gouvernement empiète sur le « cœur » d’une compétence de l’autre ordre de gouvernement. Le cas échéant, la deuxième étape consiste à déterminer si cette loi ou mesure a un effet suffisamment grave sur l’exercice de la compétence protégée pour déclencher l’application de cette doctrine : COPA , par. 27. [21]

[ 48 ] Seulement, comme le mentionne la juge en chef McLachlin dans COPA , « l’application de l’exclusivité des compétences est généralement restreinte au contenu essentiel, ou au cœur, de chaque chef de compétence que reconnaît déjà la jurisprudence » [22] . D’où l’argument de la PGQ et de la Ville fondé sur l’absence d’un précédent préconisant l’application de cette doctrine à un centre de parachutisme. Je traiterai d’abord de cette question pour ensuite analyser l’application de la doctrine au cas sous étude. A.

L’absence de précédent appliquant la doctrine de l’exclusivité des compétences à un centre de parachutisme [ 49 ] La PGQ et la Ville soutiennent que la doctrine de l’exclusivité des compétences ne peut s’appliquer puisqu’il n’existe aucun précédent préconisant son application « au parachutisme ou à un centre de formation en parachutisme ». Elles s’appuient sur le passage suivant des motifs majoritaires des juges Binnie et LeBel dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest : [77]

Malgré le point de vue différent de notre collègue le juge Bastarache sur ce point, nous ne croyons pas qu’il convienne de toujours commencer l’analyse en examinant d’abord la doctrine de l’exclusivité des compétences . La Cour risquerait ainsi de s’enfermer dans une analyse plutôt abstraite du « contenu essentiel » et des éléments « vitaux et essentiels » qui aurait peu d’utilité en pratique. Nous tenons à rappeler que la doctrine de l’exclusivité des compétences reste d’une application restreinte , et qu’elle devrait, en général, être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence .

Concrètement, cela signifie qu’elle ne sera principalement destinée qu’aux chefs de compétence qui concernent les choses, personnes ou entreprises fédérales, ou encore qu’aux cas où son application a déjà été jugée absolument nécessaire pour permettre au Parlement ou à une législature provinciale de réaliser l’objectif pour lequel la compétence législative exclusive a été attribuée , selon ce qui ressort du partage constitutionnel des compétences dans son ensemble, ou qu’à ce qui est absolument nécessaire pour permettre à une entreprise d’accomplir son mandat dans ce qui constitue justement sa spécificité fédérale (ou provinciale).

Si une affaire peut être décidée en appliquant l’analyse du caractère véritable, et la doctrine de la prépondérance fédérale au besoin, il sera préférable d’emprunter cette voie, comme l’a fait notre Cour dans l’arrêt Mangat . [78] En définitive, si en théorie l’examen de l’exclusivité des compétences peut être entrepris une fois achevée l’analyse du caractère véritable, en pratique, l’absence de décisions antérieures préconisant son application à l’objet du litige justifiera en général le tribunal de passer directement à l’examen de la prépondérance fédérale . [23] [Italiques dans l’original; caractères gras ajoutés] [ 50 ] Le PGC soutient de son côté que ni l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest ni la jurisprudence subséquente n’exigent un précédent aussi pointu.

La mise en garde faite par la Cour suprême viserait simplement à ne pas étendre l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences à des champs de compétences imprécis, par exemple le droit criminel. En l’espèce, « l’objet du litige », selon le PGC, est « la navigation aérienne ou l’aéronautique », un champ de compétences à l’égard duquel la doctrine de l’exclusivité des compétences a déjà été appliquée. [ 51 ] À mon avis, « la situation déjà traitée dans la jurisprudence » ou « l’objet du litige » correspond à la

partie du champ de compétence dont on dit qu’elle relève du contenu essentiel, du cœur de la compétence législative, et non au champ de compétence lui- même. Ici, cette

partie est le parachutisme et non le champ de compétence, l’aéronautique. [ 52 ] Pour s’en convaincre, il suffit de regarder d’un peu plus près la jurisprudence subséquente de la Cour suprême. [ 53 ] Dans l’arrêt COPA, la juge en chef McLachlin cerne l’objet du litige comme étant « la détermination de l’emplacement des aérodromes » : [26] […] Selon l’opinion qui prévaut depuis l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest c.

Alberta , 2007 CSC 22 , [2007] 2 R.C.S. 3, l’application de l’exclusivité des compétences est généralement restreinte au contenu essentiel, ou au cœur , de chaque chef de compétence législative que reconnaît déjà la jurisprudence (par. 43 et 77). […] [36] Dans Banque canadienne de l’Ouest , les juges Binnie et LeBel ont expliqué que la jurisprudence servira souvent de guide utile pour cerner le cœur d’un chef de compétence fédérale, et ils ont conclu que la doctrine de l’exclusivité des compétences devrait « en général, être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence » (par. 77). [37] En l’espèce , il existe des précédents qui règlent la question.

Notre Cour a constamment répété que la détermination de l’emplacement des aérodromes faisait

partie du cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique . […] [24] [Caractères gras et soulignement ajoutés] [ 54 ] Dans l’arrêt Banque de Montréal c. Marcotte , il est question des « activités bancaires liées aux cartes de crédit » : [63] Quoique l’exclusivité des compétences demeure une doctrine constitutionnelle valide, la Cour a dénoncé le recours exagéré à celle- ci. Une application élargie de cette doctrine est à contre-courant de la conception moderne du fédéralisme coopératif qui préconise l’application, dans la mesure du possible, des lois adoptées par les deux ordres de gouvernement.

Ainsi, dans l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta , 2007 CSC 22 , [2007] 2 R.C.S. 3, la Cour conclut que cette doctrine devrait être appliquée « avec retenue » et « être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence » (par. 67 et 77). Mentionnons d’ailleurs qu’ il n’existe aucune jurisprudence sur l’application de cette doctrine aux activités bancaires liées aux cartes de crédit . [25] [Caractères gras et soulignement ajoutés] [ 55 ] Enfin, dans l’arrêt Rogers Communications Inc. c.

Châteauguay (Ville) , la Cour suprême s’appuie sur un précédent qui suggère que « l’emplacement des infrastructures dans le domaine des télécommunications » relève du cœur de la compétence fédérale en matière de radiocommunication :

[63] Avec égards, nous sommes d’avis que, en ce qui concerne l’enjeu dont nous sommes saisis en l’espèce, il existe un précédent : l’arrêt Bell du Conseil privé, qui suggère que l’emplacement des infrastructures dans le domaine des télécommunications relève du cœur de la compétence fédérale . […] [26] [Caractères gras et soulignements ajoutés] [ 56 ] Ainsi, la PGQ et la Ville ont raison d’affirmer qu’aucun précédent n’applique la doctrine de l’exclusivité des compétences à un centre de parachutisme. Selon moi, et ceci dit avec égards pour le juge de la Cour supérieure, l’arrêt Mercier v.

Alberta (Attorney General) [27] ne constitue pas un précédent. Cet arrêt traite de la doctrine de la prépondérance fédérale et du caractère véritable d’une loi provinciale permettant la tenue d’une enquête médico-légale (« fatality inquiry ») sur un décès causé par un accident de parachutisme. La Cour d’appel de l’Alberta reconnaît que le parachutisme relève de la compétence fédérale en matière d’aéronautique certes, mais elle ne discute pas s’il fait

partie du contenu essentiel ou du cœur de cette compétence ni n’aborde la question de l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences. [ 57 ] Par contre, la PGQ et la Ville ont tort d’affirmer que cette doctrine ne peut s’appliquer en l’absence d’un précédent et que ce seul motif suffit pour infirmer le jugement de la Cour supérieure. Bien que les tribunaux doivent hésiter à étendre l’application de la doctrine à un nouveau domaine, cela n’est pas déterminant.

L’arrêt PHS Community Services Society le dit clairement : [65] On a certes resserré les limites de la doctrine de l’exclusivité des compétences, mais on ne l’a pas abolie . La prévisibilité, qui joue un rôle important dans le bon fonctionnement du partage des compétences, exige la reconnaissance du contenu essentiel des pouvoirs exclusifs déjà circonscrits : Banque canadienne de l’Ouest , par. 23-24. Et cette doctrine, en principe, ne protège pas uniquement les pouvoirs fédéraux : Banque canadienne de l’Ouest .

Toutefois, en cas de chevauchement, la tendance moderne consiste à trouver le juste équilibre entre les deux ordres de gouvernement, par l’analyse du caractère véritable des mesures prises et par l’application restreinte de la doctrine de la prépondérance fédérale. Par conséquent, avant d’appliquer la doctrine de l’exclusivité des compétences dans un nouveau domaine , les tribunaux doivent se demander s’il est possible de trancher la question constitutionnelle sur un autre fondement . [66] Il s’agit en l’espèce de déterminer si la prestation de soins de santé fait

partie du contenu essentiel protégé du pouvoir conféré aux provinces par les par. 92(7) , (13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière de santé et si elle est de ce fait à l’abri d’une ingérence fédérale. Je conclus qu’il n’en est rien, et ce, pour trois raisons connexes. [67] Premièrement, la jurisprudence n’a jamais reconnu le contenu essentiel de la compétence provinciale en matière de santé proposé en l’espèce. Cela n’est pas déterminant, car de nouveaux champs de compétence exclusive pourraient éventuellement être reconnus.

Toutefois, comme je l’ai dit précédemment, les tribunaux hésitent à circonscrire de nouveaux domaines auxquels s’appliquerait la doctrine de l’exclusivité des compétences . [28] [Caractères gras et soulignements ajoutés] [ 58 ] J’en conclus que la doctrine de l’exclusivité des compétences peut s’appliquer à un centre de parachutisme. Voyons maintenant si elle s’applique. B.

Le cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique [ 59 ] On l’a vu, la première étape de l’analyse consiste à déterminer si le Règlement sur le zonage et le Règlement sur les permis empiètent sur le cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. [ 60 ] Le cœur d’une compétence législative réside dans l’autorité qui est absolument nécessaire pour permettre à l’ordre législatif de réaliser l’objectif pour lequel la compétence lui a été attribuée [29] . [ 61 ] Selon la jurisprudence, le cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique englobe : • La réglementation de l’exploitation des aéronefs et des aéroports [30] ; • La détermination de l’emplacement des aéroports [31] ; • Les plans d’un aéroport, ses dimensions, les matériaux qui devront entrer dans la construction des différents bâtiments, pistes et structures, et autres caractéristiques de ce genre [32] ; • La formation des pilotes d’aéronefs [33] . [ 62 ] Échappent toutefois au cœur de cette compétence : • Les conditions de travail des employés d’un entrepreneur indépendant chargé de la construction d’un aéroport [34] ; • La fourniture d’alcool destiné à la consommation en vol [35] ; • Les lois qui touchent des questions accessoires à l’exploitation d’un aéronef, par exemple celles qui touchent l’exploitation d’un service aéroportuaire de limousines [36] . [ 63 ] Qu’en est-il du parachutisme? [ 64 ] La réponse peut varier selon l’angle sous lequel on aborde la question.

La juge de la Cour municipale de Lévis considère le parachutisme et son enseignement de façon isolée et en vient à la conclusion que ces éléments ne sont pas absolument nécessaires pour permettre au fédéral de réaliser l’objectif pour lequel la compétence lui a été attribuée. Pour le juge de la Cour supérieure, le parachutisme est, par définition, une activité aéronautique et il est impossible de dissocier les activités aéronautiques des aérodromes où

elles se déroulent. [ 65 ] J’abonde dans le sens du juge de la Cour supérieure. À mon avis, le parachutisme n’est pas un élément accessoire à l’exploitation de l’aérodrome ou des aéronefs. Le parachutisme est certainement une activité qui se pratique dans l’espace aérien et qui est indissociable « de la navigation aérienne prise comme un tout » [37] . Il est donc nécessaire que cette activité fasse

partie du cœur de la compétence en matière d’aéronautique pour permettre au fédéral de réaliser les objectifs d’efficacité et de sécurité pour lesquels cette compétence lui a été attribuée. [ 66 ] Dans COPA , la juge McLachlin conclut qu’il est établi depuis longtemps que « l’endroit où un avion peut décoller et se poser est une matière que protège la doctrine de l’exclusivité des compétences ».

Par analogie, j’estime que l’endroit où l’on peut pratiquer le parachutisme est un élément du contenu essentiel de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. [ 67 ] D’ailleurs, la preuve démontre que cet endroit est déterminé en fonction des corridors aériens.

Selon l’expert Étienne Hallé, « [p]ar exemple on ne pourrait pas procéder à des opérations de parachutisme à l’aéroport de Neuville parce qu’ils sont dans l’axe de la piste d’atterrissage de l’aéroport de Québec ». [ 68 ] J’en conclus que le Règlement sur le zonage et le Règlement sur les permis empiètent sur le cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Il reste à décider si cette réglementation entrave de façon suffisamment grave l’exercice de cette compétence pour entraîner l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences. C. L’entrave [ 69 ] L’arrêt Rogers Communications Inc. c.

Châteauguay (Ville) résume bien les principes applicables quant au degré d’empiètement requis pour entraîner l’inapplicabilité d’une loi : [70] Selon l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest , il ne suffit pas que la législation provinciale « touche » simplement la spécificité fédérale d’un sujet ou d’un objet fédéral : « La différence entre la notion de “toucherˮ et celle “d’entraverˮ réside dans le fait que la première ne suppose pas de conséquences fâcheuses, contrairement à la seconde » (par. 48).

Au même paragraphe, la Cour précise que « [c]’est lorsque l’effet préjudiciable d’une loi s’intensifie en passant de “toucherˮ à “entraverˮ (sans nécessairement “stériliserˮ ou “paralyserˮ) » que l’on peut invoquer la règle de l’exclusivité des compétences. C’est pourquoi une entrave suppose une atteinte grave ou importante au cœur de la compétence, soit « un moyen terme entre la stérilisation et de simples effets » : COPA , par. 44. [38] [ 70 ] En l’espèce, le Règlement sur le zonage a pour effet d’interdire complètement le parachutisme à l’aérodrome.

En outre, il permet à la Ville de régir l’aérodrome dans ce qui constitue sa « spécificité fédérale », c’est-à-dire les activités aéronautiques pouvant s’y dérouler et même le nombre de vols.

En ce sens, le Règlement sur le zonage entrave l’exploitation de l’aérodrome et constitue une atteinte grave et importante au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. [ 71 ] Il en va autrement du Règlement sur les permis , car le fait de devoir respecter des normes de construction pour un bâtiment n’entrave pas nécessairement les activités de l’aérodrome ou le cœur de la compétence fédérale. [ 72 ] Le PGC invoque le paragraphe 2 de l’article 76 du Règlement sur les permis , lequel prévoit que le permis est délivré si, entre autres conditions, « la demande est conforme au règlement sur le zonage et le lotissement ainsi qu’au règlement sur la construction, en vigueur ».

Puisque cette condition ne peut être remplie quant au Règlement sur le zonage , le Règlement sur les permis donnerait à la Ville le dernier mot sur l’emplacement de l’aérodrome et la construction des installations aéronautiques. [ 73 ] Selon moi, il n’en est rien. Dès lors que le Règlement sur le zonage est déclaré inapplicable constitutionnellement aux terrains de l’aérodrome, la condition s’y rapportant n’a plus d’objet.

Le fonctionnaire désigné devra délivrer le permis si les autres conditions sont remplies. [ 74 ] Quant au règlement sur la construction, les parties ne l’ont pas produit et son applicabilité constitutionnelle n’est pas en cause. L’on ne peut présumer que les normes de construction qu’il édicte constituent une atteinte grave ou importante au cœur de la compétence fédérale en matière aéronautique. [ 75 ] Il est vrai que dans l’arrêt Construction Montcalm Inc. , le juge Beetz, pour la majorité, écrit : La construction d’un aéroport ne fait pas

partie intégrante, à tous les points de vue, du domaine de l’aéronautique. Bien des choses dépendent de ce que l’on entend par « construction ». La décision de construire un aéroport ou de fixer son emplacement sont indiscutablement des aspects de la construction d’un aéroport qui concernent exclusivement le fédéral : voir l’arrêt Johannesson . C’est pourquoi ce genre de décision n’est pas soumis à la réglementation ni à l’autorisation des municipalités : voir l’arrêt Johannesson ; l’arrêt City of Toronto v. Bell Telephone Co. ; on peut également expliquer par ce motif l’arrêt Ottawa v.

Shore and Horwitz Construction Co . De la même façon, les plans du futur aéroport, ses dimensions, les matériaux qui devront entrer dans la construction des différents bâtiments, pistes et structures, et autres caractéristiques de ce genre sont, du point de vue de la législation et indépendamment de tout contrat, des matières qui relèvent exclusivement du fédéral .

La raison en est que ces décisions auront un effet permanent sur la structure du produit fini et un effet direct sur ses qualités fonctionnelles, donc sur sa conformité aux fins de l’aéronautique. [39] [Caractères gras ajoutés] [ 76 ] Mais le seul fait que la construction des différents bâtiments d’un aérodrome relève du cœur de la compétence fédérale ne signifie pas que l’obligation de respecter des normes de construction « entrave » l’exercice de cette compétence ou les activités de l’aérodrome.

Comme le soulignent des auteurs, « les provinces ne sont pas constitutionnellement empêchées d’affecter le cœur d’une matière qui relève du fédéral » [40] . [ 77 ] L’arrêt Banque de Montréal c. Marcotte est un bon exemple d’application de dispositions d’une loi provinciale au contenu

essentiel d’une compétence fédérale : [66] Bien que le prêt d’argent, au sens large, appartienne au contenu essentiel des activités bancaires et ait été reconnu comme tel par la Cour dans des arrêts antérieurs, on ne peut prétendre que l’obligation de mentionner certains frais accessoires à un type de crédit à la consommation porte une « atteinte importante » à l’exercice de la compétence fédérale qui permet de légiférer en matière de prêt bancaire ou l’« entrave ». [41] [ 78 ] Plus loin, la Cour suprême ajoute : [69] […] Il est difficile d’imaginer comment ces dispositions pourraient forcer le Parlement à légiférer de manière à les écarter, à défaut de quoi sa capacité de réaliser l’objectif pour lequel la compétence exclusive sur les banques lui a été attribuée serait entravée. [42] [ 79 ] Dans le cas présent, je ne peux me convaincre que l’obligation d’obtenir un permis de construction pour un bâtiment accessoire, ce qui implique de fournir des plans et des documents à la Ville et de respecter le règlement sur la construction, constitue, en soi, une atteinte grave ou importante au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique.

Je ne vois pas non plus comment le Règlement sur les permis pourrait forcer le fédéral à légiférer pour l’écarter. [ 80 ] Le PGC plaide que le fait d’assujettir madame Leclerc au Règlement sur les permis se traduira par une entrave puisque ce « type de régime exige généralement de l’administré (…) la conformité à une panoplie de règles et de normes ». Avec égards, cet argument repose sur la notion désuète des « compartiments étanches » et va à l’encontre du principe du fédéralisme coopératif, lequel favorise l’application, dans la mesure du possible, des lois adoptées par les deux ordres de gouvernement.

Comme le rappelle la Cour suprême dans l’arrêt PHS Community Services Society : [63] […] Dans un esprit de fédéralisme coopératif, les tribunaux « devrai[ent] éviter d’empêcher l’application de mesures considérées comme ayant été adoptées en vue de favoriser l’intérêt public » : Banque canadienne de l’Ouest , par. 37.

Dans la mesure du possible, ils devraient permettre aux deux ordres de gouvernement de légiférer de concert dans les matières qui relèvent de leur compétence : Banque canadienne de l’Ouest , par. 37. [43] [Références omises] [ 81 ] Ici, une fois le Règlement sur le zonage déclaré inapplicable, rien ne démontre que le Règlement sur les permis aura pour effet d’empêcher la construction d’un bâtiment dans la zone où se trouve l’aérodrome. Au contraire, la preuve révèle qu’en 2008, année de construction du premier dôme, la Ville a délivré le permis requis par la réglementation en vigueur.

Il faut aussi présumer la bonne foi de la Ville. [ 82 ] Dans ce contexte, j’estime que le Règlement sur les permis ne constitue pas une atteinte grave ou importante au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. VI. Conclusion [ 83 ] Pour ces motifs, je propose d’accueillir en

partie les appels, d’infirmer en

partie le jugement de la Cour supérieure et de rétablir le verdict de culpabilité prononcé par la Cour municipale de Lévis sur le constat d’infraction de construction sans permis. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A.