2023 QCCA 1033, 2023 QCCA 1033

Association québécoise des directeurs et directrices d'établissement d'enseignement retraités c. Procureur général du Québec (Conseil du trésor) 2023 QCCA 1033 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029952-223 (500-17-111014-208) DATE : 10 août 2023 FORMATION : LES HONORABLES GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. ASSOCIATION QUÉBÉCOISE DES DIRECTEURS ET DIRECTRICES D’ÉTABLISSEMENT D’ENSEIGNEMENT RETRAITÉS APPELANTE – demanderesse c.

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC, en sa qualité de représentant du Conseil du trésor INTIMÉ – défendeur et SSQ, SOCIÉTÉ D’ASSURANCE-VIE INC.

MISE EN CAUSE – mise en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante, l’Association québécoise des directeurs et directrices d’établissement d’enseignement retraités (« l’AQDER »), qui est membre de la Fédération québécoise des directions d’établissement d’enseignement (« FQDE »), se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure (l’honorable Bernard Synnott), rendu le 24 janvier 2022, rejetant sa demande pour jugement déclaratoire. [ 2 ] Elle demandait par celle-ci qu’il soit déclaré que le Conseil du trésor ne peut inclure ses membres âgés de moins de 65 ans dans le groupe couvert par la police d’assurance qu’il a souscrite auprès de la mise en cause SSQ, Société d’assurance-vie (« SSQ »).

La police SSQ est émise en faveur du personnel-cadre retraité des secteurs publics et parapublics, alors que les membres de l’AQDER sont d’anciens directeurs et directrices d’école maintenant retraités. *** [ 3 ] Avant d’aborder l’analyse du régime législatif en place, il est utile de rappeler le contexte dans lequel s’inscrit la demande de l’AQDER. [ 4 ] À compter de 1980, le Conseil du trésor souscrit à diverses polices d’assurance collective au bénéfice de plusieurs groupes d’employés, dont le personnel-cadre des secteurs publics et parapublics, actifs et retraités. [ 5 ] La police initiale, alors souscrite par le Conseil du trésor au bénéfice des retraités du personnel d’encadrement, stipule que les directeurs et directeurs adjoints qui sont membres de la Fédération québécoise des Directeurs d’école du Québec n’y sont pas admissibles puisqu’ils bénéficient de leur propre régime pour les retraités. [ 6 ] Quoique comportant une terminologie différente, toutes les polices qui succéderont à cette police initiale incluront, jusqu’en 2018, une exception semblable quant aux directeurs et directrices d’école retraités membres de la FQDE puisque jusqu’à cette date, l’AQDER offre à ses membres la possibilité de souscrire à une assurance collective qui inclut une garantie pour le coût des médicaments et des soins médicaux ainsi qu’une garantie d’assurance sur la vie. [ 7 ] En 2018, l’AQDER décide toutefois qu’elle cessera d’offrir à ses membres la garantie d’assurance médicaments à compter du 1 er janvier 2019.

Elle prend cette décision après que la Régie de l’assurance maladie du Québec (« RAMQ ») eut répondu à sa demande et confirmé qu’elle ne doit pas offrir cette protection puisqu’elle ne constitue pas un groupe constitué conformément à l’article 15.1 de la

Loi sur l’assurance-médicaments (« LAMéd ») [1] , une notion sur laquelle nous reviendrons. [ 8 ] Le Conseil du Trésor en est informé et avise l’AQDER que la disposition stipulant l’exception relative aux directeurs et directrices d’école sera en conséquence abrogée de la police SSQ, et que les retraités de moins de 65 ans y seront dorénavant admissibles. Il ajoute, du même coup, que ceux-ci devront obligatoirement adhérer à cette police.

[ 9 ] La disposition de la police SSQ prévoyant l’exception relative aux directeurs et directrices d’école retraités est rapidement abrogée et le paiement des primes afférentes à la police SSQ est requis des membres de l’AQDER âgés de moins de 65 ans. [ 10 ] L’AQDER manifeste toutefois son désaccord avec la position du Conseil du trésor et soutient que ces retraités ne peuvent être intégrés unilatéralement dans le groupe d’assurés couvert par la police SSQ puisqu’ils n’ont jamais consenti à ce que le Conseil du trésor souscrive à une police d’assurance à leur bénéfice.

Le Conseil du trésor, argue-t-elle, ne peut forcer des personnes qui ne sont plus à son emploi à souscrire à une telle police . Elle lui demande donc de rétablir l’exclusion dont ceux-ci bénéficiaient. [ 11 ] Le Conseil du trésor maintenant sa position, l’AQDER s’adresse à la Cour supérieure. *** [ 12 ] Le juge de première instance rejette sa demande. [ 13 ] Nous estimons qu’il a raison et qu’il ne commet aucune erreur justifiant l’intervention de la Cour.

Voici pourquoi. [ 14 ] La police souscrite en 1980 par le Conseil du trésor l’a été au bénéfice des employés de la Fonction publique, du secteur des Affaires sociales ou de l’Éducation. Elle prévoyait que toute personne ayant été un tel employé, mais étant retraitée lors de l’entrée en vigueur de la police ou le devenant après son entrée en vigueur, y était admissible [2] .

Cela étant, la disposition établissant cette admissibilité stipulait expressément que les directeurs et directeurs adjoints membres de la FQDE n’étaient pas admissibles puisqu’ils bénéficiaient de leur propre régime de retraite : 2 – Admissibilité

a) Toute personne qui est déjà un retraité lors de l’entrée en vigueur de cette police devient admissible à l’assurance à compter du 1 er janvier 1980.

b) Tout employé qui devient un retraité après le 1 er janvier 1980 devient admissible à l’assurance à la date à laquelle il devient un retraité au sens de cette police.

c) Toute personne à charge d’un retraité devient admissible à l’assurance à la même date que le retraité si elle est déjà une personne à charge, sinon, à la date à laquelle elle devient une personne à charge du retraité.

d) Nonobstant ce qui précède, les directeurs et directeurs adjoints qui sont membres de la Fédération québécoise des Directeurs d’École (auparavant appelée la Fédération des Principaux du Québec) ne deviennent pas admissibles au présent régime d’assurance des cadres retraités puisqu’ils bénéficient pour leur part de leur propre régime des retraités. [ 15 ] Cette police a été remplacée à quelques reprises depuis, mais elle a toujours visé essentiellement les mêmes groupes d’employés et a toujours exclu expressément les membres de la Fédération québécoise des Directeurs d’École (FQDE), et donc, par ricochet, les membres de l’AQDER.

On comprend donc que les directeurs et directrices d’école retraités auraient été admissibles à cette police s’ils n’avaient pas déjà bénéficié de leur propre régime d’assurance. [ 16 ] En 1997, le gouvernement du Québec, par le biais de la LAMéd , a mis en place un régime public d’assurance médicaments. Ce régime se veut supplétif, plutôt qu’universel, en ce sens que la protection de base qu’il offre n’est assurée par la RAMQ qu’en faveur des personnes de moins de 65 ans qui ne sont pas admissibles à un régime privé d’assurance médicaments [3] . Ceux qui font

partie d’un groupe désigné et qui sont admissibles à une assurance collective ou à un régime d’avantages sociaux [4] bénéficient plutôt d’une protection assumée par les assureurs en assurance collective ou par les administrateurs de ces régimes [5] . Ils ne peuvent pas choisir entre l’un ou l’autre des régimes, la LAMéd leur imposant l’obligation de souscrire à l’assurance collective ou au régime d’avantages sociaux qui leur est offert :

15. La Régie assume la couverture des personnes admissibles suivantes : 1° une personne âgée de 65 ans ou plus qui n’adhère pas à un contrat d’assurance collective ou à un régime d’avantages sociaux applicable à un groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1 et comportant les garanties prévues par le régime général, ou qui n’est pas bénéficiaire d’un tel contrat ou régime; 2° une personne ou une famille admissible à un programme d’aide financière prévu au

chapitre I, II, V ou VI du

titre II de la

Loi sur l’aide aux personnes et aux familles (chapitre A- 13.1.1 ) ou bénéficiaire d’une allocation versée suivant le deuxième alinéa de l’article 67 de la Loi de l’aide sociale (L.Q. 1969, c. 63) et qui détient un carnet de réclamation en vigueur délivré par le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale suivant l’

article 70 de la Loi sur l’assurance maladie (chapitre A-29 ); 3° une personne âgée d’au moins 60 ans et de moins de 65 ans qui détient un carnet de réclamation en vigueur délivré par le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale suivant l’

article 71 de la

Loi sur l’assurance maladie ; 4° toute autre personne admissible qui n’est pas tenue d’adhérer à un contrat d’assurance collective ou un régime d’avantages sociaux applicable à un groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1 ou que nul n’est tenu de couvrir comme bénéficiaire des garanties prévues par un tel contrat ou régime suivant l’article 18. 15. The Board shall provide coverage for the following eligible persons: (1) persons 65 years of age or over who are not members of a group insurance contract or employee benefit plan that is applicable to a group with private coverage within the meaning of

section 15.1 and that includes basic plan coverage, and who are not beneficiaries under such a contract or plan; (2) persons or families eligible under a financial assistance program provided for in

Chapter I, II, V or VI of Title II of the Individual and Family Assistance Act (chapter A-13.1.1 ) or receiving an allowance paid under the second paragraph of

section 67 of the Social Aid Act (S.Q. 1969, c. 63), and holding a valid claim booklet issued by the Minister of Employment and Social Solidarity pursuant to

section 70 of the Health Insurance Act (chapter A-29 ); (3) persons 60 years of age or over and less than 65 years of age who hold a valid claim booklet issued by the Minister of Employment and Social Solidarity pursuant to

section 71 of the Health Insurance Act ; (4) all other eligible persons who are not required to become members of a group insurance contract or employee benefit plan applicable to a group with private coverage within the meaning of

section 15.1, and in whose respect no person is required, in accordance with

section 18, to ensure coverage as beneficiaries under such a contract or plan

15.1. Aux fins de la présente loi, un «groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1» est un groupe constitué à des fins autres que la souscription d’assurance pour ses membres et composé des personnes admissibles au régime général répondant aux conditions suivantes : 1° elles font

partie de ce groupe en raison d’un lien d’emploi actuel ou ancien ou elles adhèrent à l’un des organismes suivants qui offre, facilite l’adhésion ou rend accessible à ses membres actifs ou ses retraités, soit directement ou par l’intermédiaire d’une personne morale, un contrat d’assurance collective, un régime d’avantages sociaux ou un contrat d’assurance individuelle conclu sur la base d’une ou de plusieurs des caractéristiques propres à une assurance collective :

a) un ordre professionnel;

b) une association professionnelle qui regroupe des membres d’un ou de plusieurs ordres professionnels;

c) une association qui regroupe des membres exerçant un même métier ou un même travail;

d) un syndicat ou une association de salariés; 2° elles ont les qualités requises pour adhérer au contrat d’assurance collective, au régime d’avantages sociaux ou au contrat d’assurance individuelle applicable à ce groupe et comportant des garanties de paiement du coût de services pharmaceutiques et de médicaments. 15.1. For the purposes of this Act, a “group with private coverage within the meaning of

section 15.1” means a group formed for purposes other than contracting insurance coverage for its members and composed of persons eligible for the basic plan who (1) are part of the group on the basis of current or former employment or belong to (

a) a professional order, (

b) a professional association whose membership consists of members of one or more professional orders, (

c) an association whose membership consists of persons engaged in the same trade or occupation, or (

d) a union or association of employees that offers coverage under a group insurance contract or employee benefit plan or under an individual insurance contract concluded on the basis of one or more of the distinctive characteristics of group insurance to, makes such coverage available to or facilitates such coverage for its active members or retirees, either directly or through a legal person; and (2) qualify for coverage under the group insurance contract, employee benefit plan or individual insurance contract applicable to the group, which includes coverage for the cost of pharmaceutical services and medications. 16.

Toute personne admissible au régime général autre que celles visées aux paragraphes 1° à 3° de l’article 15 et qui fait

partie d’un groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1 doit adhérer au contrat d’assurance collective ou au régime d’avantages sociaux applicable à ce groupe au moins pour les garanties prévues par le régime général. L’obligation d’adhésion ne s’applique pas à une personne qui est déjà bénéficiaire, à

titre de conjoint, d’enfant ou de personne atteinte d’une déficience fonctionnelle, des garanties de paiement du coût de services pharmaceutiques et de médicaments prévues par un contrat d’assurance collective ou un régime d’avantages sociaux visé au premier alinéa. 16. All persons who are eligible for the basic plan, other than those referred to in paragraphs 1 to 3 of

section 15, and who are part of a group with private coverage within the meaning of

section 15.1 must become members under the group insurance contract or employee benefit plan applicable to the group for coverage at least equivalent to the basic plan coverage.

The obligation to become a member does not apply to a person who, as a spouse, a child or a person suffering from a functional impairment, already benefits from coverage for the cost of pharmaceutical services and medications under a group insurance contract or employee benefit plan referred to in the first paragraph. [ 17 ] En contrepartie, la LAMéd oblige les émetteurs d’assurance collective et les administrateurs de régime d’avantages sociaux à offrir une protection d’assurance médicaments au moins égale à celle offerte par le régime public d’assurance médicaments et, lorsque l’assurance ou le régime est au bénéfice d’un groupe déterminé conformément à l’article 15.1, leur impose l’obligation d’assumer la couverture de toutes les personnes qui font

partie de ce « groupe » :

Malgré toute stipulation à l’effet contraire, un contrat d’assurance collective de personnes ou un régime d’avantages sociaux qui accorde des garanties de paiement du coût de services pharmaceutiques et de médicaments en cas de maladie, d’accident ou d’invalidité est réputé comporter la protection prévue par le régime général. 35 . Despite any stipulation to the contrary, every group insurance contract and every employee benefit plan providing coverage for the cost of pharmaceutical services and medications in case of illness, accident or disability is deemed to provide basic plan coverage. 39.

Nul ne peut établir ou maintenir en existence à l’égard d’un groupe de personnes visées à l’article 16 un régime d’avantages sociaux comportant des garanties en cas d’accident, de maladie ou d’invalidité, à moins que des garanties au moins égales à celles du régime général ne s’appliquent à ce groupe pendant la période d’application du régime d’avantages sociaux en vertu de stipulations prévues : 1° dans le même régime d’avantages sociaux; 2° dans un régime d’avantages sociaux liant par ailleurs l’administrateur de ce régime; ou 3° dans un contrat d’assurance collective liant l’administrateur de ce régime.

De plus, il doit accepter, eu égard au régime général, l’adhésion de toute personne admissible âgée de 65 ans ou plus qui en fait la demande ou de toute personne admissible tenue d’adhérer à un tel régime, suivant l’article 16, moyennant le versement de la cotisation applicable. Un tel administrateur doit en outre assumer la couverture des personnes qu’une personne admissible visée au deuxième alinéa est tenue de couvrir conformément à l’article 18. 39 .

No person may establish or maintain in force an employee benefit plan including coverage for accident, illness or disability for a group of persons referred to in

section 16 unless, for the period of application of the plan, coverage at least equal to the coverage under the basic plan is provided to the group under the clauses of (1) the employee benefit plan; (2) an employee benefit plan otherwise binding the plan administrator; or (3) a group insurance contract binding the plan administrator. In addition, plan administrators must, as regards basic plan coverage, accept the membership of every eligible person 65 years of age or over who applies for membership and of every eligible person required to become a member of such a plan pursuant to

section 16, on payment of the applicable contribution. Such plan administrators must also provide coverage to the persons to whom an eligible person referred to in the second paragraph is required, under

section 18, to ensure that coverage is provided.

42. Lorsqu’un contrat d’assurance collective ou un régime d’avantages sociaux comporte des garanties de paiement du coût de services pharmaceutiques et de médicaments pour le bénéfice d’un groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1, l’assureur ou l’administrateur du régime doit assumer la couverture de toutes ces personnes. En ce cas, il doit en outre assumer la couverture des personnes que les membres du groupe sont tenues de couvrir. Le présent

article ne s’applique pas à une personne de 65 ans ou plus qui a choisi de ne pas adhérer à un tel contrat. 42 . Where a group insurance contract or employee benefit plan includes coverage for the cost of pharmaceutical services and medications for a group with private coverage within the meaning of

section 15.1, the insurer or plan administrator must provide coverage to all members of the group. In such a case, the insurer or plan administrator must provide coverage for all the persons to whom the members of the group are required to ensure that coverage is provided. This

section does not apply in the case of a person 65 years of age or over who elects not to become a member of such a contract. [ 18 ] Ainsi, on doit retenir que les assureurs ayant émis une assurance collective et les administrateurs de régime d’avantages sociaux doivent offrir une protection d’assurance médicaments au moins équivalente à celle offerte par le régime de base et doivent l’offrir à tous les membres du groupe âgés de moins de 65 ans et aux membres de plus de 65 ans qui en font la demande.

L’objectif de ces dispositions est de faire en sorte que les personnes de moins de 65 ans qui seraient autrement admissibles au régime public, mais auxquelles un régime privé d’assurance collective ou d’avantages sociaux est offert, souscrivent à ce régime privé de façon que seules celles qui n’ont pas accès à un tel régime bénéficient ultimement de la protection offerte par le régime public. [ 19 ] Cela dit, les personnes auxquelles plus d’un régime privé est offert n’ont pas l’obligation d’adhérer à chacun d’eux puisque cela serait inutile.

C’est donc pour cette raison qu’il était permis d’exclure de la police SSQ, et des polices qui l’ont précédée, les membres de l’AQDER âgés de moins de 65 ans qui bénéficiaient déjà d’une couverture d’assurance médicaments en vertu de la police d’assurance offerte par celle-ci. [ 20 ] L’AQDER ayant cessé d’offrir cette protection à compter du 1 er janvier 2019, SSQ, vu les termes de l’article 42 de la LAMéd , ne pouvait, dorénavant, exclure ces personnes du groupe assuré.

Celles-ci, par ailleurs, devenaient en conséquence assujetties à l’obligation de souscrire à cette police d’assurance collective. [ 21 ] L’AQDER soutient que ces obligations édictées par la LAMéd ne s’appliquent pas à ces membres puisque n’ayant pas eu le même employeur ils ne constituent pas un « groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1».

S’appuyant sur le témoignage d’un représentant du gouvernement, elle avance aussi que le groupe a été constitué aux seules fins de souscrire de l’assurance, ce qui constitue une autre raison pour conclure qu’il ne s’agit pas d’un groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1. [ 22 ] Ainsi, plaide-t-elle, ils sont en droit de choisir de bénéficier du régime public d’assurance médicaments, dont les primes sont moindres. [ 23 ] Nous sommes d’avis qu’elle a tort. [ 24 ] Comme le souligne avec justesse le juge de première instance, l’obligation faite aux retraités de moins de 65 ans d’adhérer à la police des cadres retraités ne découle pas de leur appartenance à l’AQDER, mais bien plutôt du fait qu’ils font

partie du groupe des cadres retraités des secteurs publics et parapublics. Ce groupe constitue un groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1 de la LAMéd puisqu’il n’a pas été constitué pour la souscription d’assurance et que les personnes qui le composent – qui seraient autrement admissibles au régime général – en font

partie en raison de leurs anciens emplois dans le secteur public ou parapublic québécois. [ 25 ] Certes, ils ont été à l’emploi de commissions scolaires différentes, mais ils partagent néanmoins un ancien lien d’emploi, soit celui d’employés de la fonction publique ou parapublique. [ 26 ] Comme l’AQDER l’allègue dans sa requête introductive d’instance modifiée, le Conseil du trésor agit , notamment, à

titre de représentant du gouvernement dans son mandat d’employeur du personnel de la fonction publique, de régulateur et de coordonnateur des négociations dans le secteur de la fonction publique ainsi que dans le réseau de la santé et des services sociaux et de l’éducation. Il représente le gouvernement dans le cadre des régimes de retraites mis en place dans le secteur public et parapublic. [ 27 ] D’ailleurs, le Conseil du trésor est expressément autorisé par l’article 39 de la

Loi sur l’administration publique à souscrire à des polices d’assurance collective au bénéfice des employés de la fonction publique et parapublique :

39. Le Conseil du trésor peut établir des programmes d’assurances collectives pour le personnel des secteurs public et parapublic et des organismes qu’il désigne, fixer les conditions et modalités qui leur sont applicables, notamment les primes et les cotisations à verser, et conclure des ententes à cette fin. 39.

The Conseil du trésor may establish group insurance plans for the personnel of the public and parapublic sectors and the bodies it designates, fix the terms and conditions applicable to them, in particular the premiums and contributions payable, and enter into agreements for that purpose. [ 28 ] Le groupe n’a pas davantage été constitué aux seules fins de souscrire à de l’assurance.

Il s’agit au contraire d’un groupe formé de personnes qui bénéficient des avantages découlant de leur statut de cadres retraités, notamment celui de recevoir une prestation de retraite. [ 29 ] Nous sommes donc d’avis que le juge de première instance ne commet aucune erreur lorsqu’il conclut que les membres de l’AQDER, à

titre de retraités du personnel d’encadrement des secteurs publics et parapublics âgés de moins de 65 ans, font

partie d’un groupe de personnes déterminé conformément à l’article 15.1 de la LAMéd . Son interprétation est conforme tant à la lettre qu’à l’esprit de la LAMéd, laquelle met en place un régime public au bénéfice des citoyens de plus de 65 ans et de ceux qui, étant âgés de moins de 65 ans, ne peuvent souscrire à une assurance collective ou à un régime d’avantages sociaux offrant une couverture au moins équivalente. Ce n’est pas le cas des retraités âgés de moins de 65 ans du personnel d’encadrement des secteurs publics et parapublics. [ 30 ] L’AQDER soutient que ses membres étant retraités, ils ne sont plus

partie à un contrat de travail en vertu duquel ils acceptent, implicitement, de souscrire à l’assurance collective qui leur est offerte. Ainsi, plaide-t-elle, ils ne peuvent être liés par la police SSQ que s’ils acceptent d’y adhérer expressément, ou implicitement par leur adhésion à un groupe déterminé à l’article 15.1. [ 31 ] Cet argument se bute à l’esprit de la LAMéd et au texte de ses articles 15.1 et 16 qui visent les personnes qui font

partie d’un groupe et non celles qui y adhèrent. Il doit donc être rejeté. [ 32 ] Ainsi, le juge a eu raison de rejeter la demande de l’AQDER puisque c’est à bon droit que le Conseil du trésor a inclus ces retraités âgés de moins de 65 ans dans le groupe d’assurés couvert par la police SSQ sans avoir préalablement obtenu leur consentement, comme il avait le pouvoir de le faire.

Le consentement préalable de ces retraités n’était, en effet, pas requis puisque la LAMéd leur impose l’obligation légale de souscrire à la police d’assurance collective qui leur est offerte. [ 33 ] Soulignons, en terminant, que la mise en cause SSQ a proposé que la question ne devrait pas être décidée en l’absence de la RAMQ. Dans la mesure où ce jugement ne cause aucun préjudice à la RAMQ et n’affecte pas ses droits, nous estimons qu’il peut être rendu malgré son absence. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 34 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

BENOÎT MOORE, J.C.A. Me Jacqueline Bissonnette POUDRIER BRADET AVOCATS Pour l’appelante Me Denise Robillard Me Éric Cantin BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC) Pour l’intimé Me Jacynthe Carrier BENEVA Pour la mise en cause Date d’audience : 15 juin 2023