2021 QCCA 1344, 2021 QCCA 1344

Ville de Québec c. Ville de l'Ancienne-Lorette 2021 QCCA 1344 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009871-184 (200-17-014410-112) DATE : 14 septembre 2021 FORMATION : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. VILLE DE QUÉBEC APPELANTE / INTIMÉE INCIDENTE – défenderesse c.

VILLE DE L’ANCIENNE-LORETTE INTIMÉE / APPELANTE INCIDENTE – demanderesse et VILLE DE SAINT-AUGUSTIN-DE-DESMAURES INTIMÉE / APPELANTE INCIDENTE – intervenante et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE ARRÊT Table des matières Le contexte .................................................................................................................................. 3 Le jugement entrepris ............................................................................................................ 12 Moyens d’appel et analyse .................................................................................................... 18 Appel principal (VQ) ............................................................................................................ 19 Calcul annuel de la quote-part des dépenses mixtes (l’indexation annuelle) 19 Frais d’administration, de gestion des immeubles et des équipements motorisés imputés à l’agglomération dans le cadre du processus d’optimisation par VQ des dépenses d’agglomération ............................................................................................ 37 Dépenses relatives au service de la dette imputées à l’agglomération ........... 46 • Les dettes antérieures (règlements d’emprunt) à la réorganisation municipale du 1 er janvier 2006 ..................................................................................................................................... 49 • Les dettes administrativement scindées (règlements d’emprunt) pour tenir compte de la décision du Comité d’arbitrage ........................................................................................ 51 • Les dettes qualifiées d’agglomération à 100 % ...................................................... 54 Dépenses relatives aux régimes de retraite (capitalisées) imputées à l’agglomération .............................................................................................................................................. 64

Dépenses relatives aux avantages sociaux futurs (autres que les régimes de retraite) chargées à l’agglomération (les régimes surcomplémentaires de retraite et les régimes d’assurance collective (vie et maladie) et d’invalidité à long terme) ................ 75 Les frais d’expertise ........................................................................................................ 77 Appel incident (VAL) ........................................................................................................... 78 La réclamation relative au service de la dette ......................................................... 78 La réclamation relative au calcul annuel de la quote-part des dépenses mixtes 79 Appel incident (VSAD) ........................................................................................................ 81 Le dispositif ............................................................................................................................... 81 [ 1 ] L’appelante Ville de Québec (VQ) fait appel du jugement rendu le 19 septembre 2018 par la Cour supérieure, district de Québec (le juge Bernard Godbout), qui accueille, avec les frais de justice, les demande et pourvoi en cassation, contrôle judiciaire et remboursement présentés par l’intimée Ville de L’Ancienne-Lorette (VAL), avec l’appui de l’intimée Ville de Saint-Augustin-de- Desmaures (VSAD), dans la foulée de la création, le 1 er janvier 2006, de l’agglomération de Québec [1] . [ 2 ] À cet appel s’ajoutent les appels incidents formés par VAL et VSAD. [ 3 ] Le jugement, dont la Cour souligne la rigueur de l’analyse et la qualité de l’écriture, et les appels, tant principal qu’incidents, soulèvent de multiples questions qu’il est inutile de chercher à résumer en quelques mots. [ 4 ] Les parties s’entendent sur les faits à l’origine du litige, s’en remettant à cet égard au récit qu’en fait le juge de première instance, mais elles ne s’entendent pas sur la façon de présenter les questions que soulèvent les appels. * * * Le contexte [ 5 ] La Cour décrit le contexte, y compris le cadre juridique, dans lequel se présente le litige en empruntant largement au méticuleux résumé des faits et de la preuve rédigé par le juge de première instance [2] . [ 6 ] Le 1 er janvier 2002 est constituée VQ qui succède alors aux droits, obligations et charges de la Communauté urbaine de Québec (« CUQ »), ainsi qu’à ceux des municipalités suivantes : Ville de Beauport, Ville de Cap-Rouge, Ville de Charlesbourg, Ville de Lac- Saint-Charles, Ville de L’Ancienne-Lorette, Ville de Loretteville, Ville de Québec, Municipalité de Saint-Augustin-de-Desmaures, Ville de Sainte-Foy, Ville de Saint-Émile, Ville de Sillery, Ville de Val-Bélair et Ville de Vanier, telles que la communauté urbaine et ces municipalités existaient le 31 décembre 2001 [3] . [ 7 ] Le législateur prévoit alors des règles spécifiques relativement au financement des dettes des anciennes municipalités et de certains montants relatifs aux déficits actuariels des régimes de retraite [4] . [ 8 ] Dès le lendemain du scrutin référendaire sur les défusions municipales, le 21 juin 2004, le gouvernement met en place le comité de transition de l’agglomération de Québec (le Comité de transition ), avec pour mission de participer avec les administrateurs et employés de VQ et, le cas échéant, avec les personnes élues par anticipation dans les municipalités qui seront reconstituées, « à l’établissement des conditions les plus aptes à faciliter la transition entre les administrations municipales successives ».

Son rapport final est transmis au gouvernement du Québec le 14 décembre 2005. [ 9 ] À compter du 1 er janvier 2006, les territoires de VAL et de VSAD forment, avec celui de VQ, l’agglomération de Québec [5] . Ces trois villes sont désignées « villes liées », VQ étant à l’égard de l’agglomération la « ville centrale », alors que VAL et VSAD sont les « villes reconstituées » [6] . [ 10 ] Des règles spécifiques concernant le partage des actifs et des passifs des municipalités liées au sein de l’agglomération sont également adoptées par le législateur et décrétées par le gouvernement [7] .

Les dépenses municipales, et plus particulièrement celles de la ville centrale, sont revues et réparties pour établir la quote-part de chacune des trois villes aux dépenses de l’agglomération.

Trois types de dépenses sont établis : les dépenses de proximité , résultant de l’exercice d’une compétence propre à chacune des villes et que chaque ville doit assumer individuellement (par exemple, les dépenses relatives au plan d’urbanisme), les dépenses d’agglomération , résultant de l’exercice d’une compétence d’agglomération et réparties entre les trois villes selon leur potentiel fiscal respectif (par exemple, les dépenses relatives au service de police et à la sécurité incendie) et, enfin, les dépenses mixtes , résultant de l’exercice à la fois d’une compétence de proximité et d’une compétence d’agglomération [8] (par exemple, certaines dépenses du service de l’ingénierie).

La quote-part de chacune des municipalités aux dépenses faites pour le bien de l’agglomération inclut donc à la fois les dépenses d’agglomération (en totalité) et les dépenses mixtes (en partie). [ 11 ] L’agglomération de Québec n’est pas une structure régionale dotée d’une personnalité juridique, mais la municipalité centrale

dispose d’un conseil d’agglomération dont la composition et les règles de fonctionnement sont prévues par le Décret sur l’agglomération . Ce conseil, sur lequel les villes liées sont représentées, est un organe délibérant de VQ, distinct de son conseil municipal. [ 12 ] La

Loi sur l’exercice énumère les matières intéressant « l’ensemble formé par les municipalités liées », soit les compétences d’agglomération (art. 19). Elle confère par ailleurs au conseil d’agglomération un pouvoir réglementaire sur certains sujets, dont le partage des dépenses mixtes (art. 69), ainsi que les modalités de l’établissement des quotes-parts et de leur paiement par les municipalités liées (art. 118.4).

Ces règlements sont assujettis à un droit d’opposition auprès de la Commission municipale du Québec (art. 115). [ 13 ] Le premier budget de l’agglomération est préparé par le Comité de transition (exercice financier 2006). [ 14 ] Pour les deux premiers exercices financiers, 2006 et 2007, VQ devait financer les dépenses d’agglomération par l’imposition de taxes et de compensations aux contribuables des trois municipalités liées. La

Loi sur l’exercice précisant que seule la municipalité centrale, à l’exclusion des autres municipalités liées, peut agir à l’égard des compétences d’agglomération, VQ impose donc une taxe d’agglomération aux citoyens de VAL et de VSAD pour ces deux exercices financiers. [ 15 ] Dès le 11 juillet 2006, insatisfaites de la situation, VAL et VSAD intentent contre VQ un recours judiciaire contestant sous plusieurs aspects l’imposition de cette taxe.

Elles reprochent à la ville centrale, d’une part, d’inclure dans le budget d’agglomération des dépenses qui ne doivent pas l’être et, d’autre part, de ne pas inclure des revenus qui devraient l’être parce que reliés à l’exercice de compétences d’agglomération.

Elles demandent la nullité des règlements portant sur le partage des dépenses mixtes (RAVQ 5) et l’imposition des taxes et compensations pour l’exercice financier 2006 (RAVQ 7) [9] , de même que la nullité des comptes de taxes et de compensations transmis à leurs contribuables, et leur remboursement. [ 16 ] Les normes comptables relatives à la présentation des états financiers changent à compter du 1 er janvier 2007. Dorénavant, ceux- ci devront être présentés selon une comptabilité d’exercice plutôt que selon une comptabilité de caisse.

On introduit les notions de charges (charge comptable ou charge d’équilibre) et d’amortissement. Le déficit actuariel global des différents régimes de retraite y est dorénavant présenté comme une charge (soit une dépense sans débours) amortie de façon uniforme sur plusieurs années. [ 17 ] Le 7 mai 2007, les règlements RAVQ 5 et 7 et le règlement RAVQ 27 (adopté le 20 décembre 2016) sont refondus dans le Règlement R.R.A.V.Q.,

Chapitre P-1 (le Règlement de l’agglomération sur le partage des dépenses mixtes , ci-après le « Règlement sur les dépenses mixtes ») [10] . [ 18 ] Le 25 octobre 2007, l’Assemblée nationale adopte la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale [11] , dont la

Loi sur l’exercice . Le législateur modifie alors le mode de financement des dépenses d’agglomération [12] .

À compter de l’exercice financier 2008, ces dépenses seront financées au moyen de quotes-parts imposées à chacune des trois municipalités liées [13] . [ 19 ] L’article 14 de la loi prévoit également la mise sur pied d’un comité d’arbitrage « pour réviser la liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif ainsi que les plans des réseaux artériels de voirie, d’alimentation en eau et d’assainissement des eaux sur lesquels le conseil d’agglomération de la Ville de Québec a compétence » (Notes explicatives) (le Comité d’arbitrage ). Il est composé de trois membres.

L’un est désigné par les maires des municipalités reconstituées, un autre par le conseil de la municipalité centrale et le troisième par la ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire. Le premier mandat du Comité d’arbitrage , défini à l’article 61 de la loi, doit être complété avant le 24 décembre 2007.

Il s’agit de procéder à la révision des documents déterminant les voies de circulation constituant le réseau artériel à l’échelle de l’agglomération; les conduites qui ne sont pas de la nature la plus locale au sein du réseau d’aqueduc ou d’égout; et, enfin, les équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif. [ 20 ] L’article 64 prévoit que l’entrée en vigueur de la loi met fin au recours judiciaire de VAL et VSAD contre VQ. [ 21 ] Parallèlement aux travaux du Comité d’arbitrage , les trois mêmes membres du comité, auquel se joint M. Roger Lachance à

titre de conseiller, forment un comité d’experts (le Comité d’experts ) dont le mandat « convenu entre la Ministre et les maires des municipalités liées » est « d’examiner la méthodologie utilisée par la Ville de Québec pour déterminer le partage des dépenses mixtes entre l’Agglomération et la Ville de Québec […] ». [ 22 ] Le 12 mars 2008, le Comité d’arbitrage rend sa décision et le Comité d’experts produit son rapport. [ 23 ] Dans sa décision, le Comité d’arbitrage révise, en y apportant certaines modifications, la Liste des voies de circulation constituant le réseau routier artériel et la Liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif.

Quant au document déterminant les conduites qui ne sont pas de la nature la plus locale du réseau d’aqueduc ou d’égout, les membres du Comité d’arbitrage décident de n’y apporter aucune modification. [ 24 ] Dans son rapport, le Comité d’experts rappelle tout d’abord que, à la réunion du 19 juin 2007, la ministre responsable du dossier et les trois maires des villes liées ont reconnu « qu’un règlement relatif à l’enjeu des dépenses mixtes est la clef de voûte vers un fonctionnement plus efficace et harmonieux de l’agglomération ».

Les experts font ensuite diverses recommandations, le représentant désigné par les villes reconstituées y allant de deux recommandations particulières en ce qui a trait aux « dépenses mixtes ».

Nous aurons l’occasion d’y revenir plus loin. [ 25 ] La décision arbitrale sera publiée dans la Gazette officielle du Québec les 3 et 5 février 2009 [14] , devenant ainsi exécutoire. [ 26 ] Les conclusions des deux comités alimentent la réflexion et les discussions qui conduisent, le 16 janvier 2009, à la signature de deux ententes dont il convient de reproduire ici le texte intégral. [ 27 ] Il s’agit de l’ Entente pour améliorer le fonctionnement de l’agglomération de Québec : Attendu l’entente intervenue en juin 2007 entre les maires de Québec, de L’Ancienne-Lorette et de Saint-Augustin-de-Desmaures sur

l’intérêt de réviser la liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif ainsi que la liste des voies de circulation constituant le réseau artériel de l’agglomération; Attendu que la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale (projet de loi n o 6) sanctionnée le 25 octobre 2007 prévoyait la mise en place d’un comité d’arbitrage ayant pour mandat de réviser la liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif, les documents déterminant les conduites qui ne sont pas de la nature la plus locale au sein du réseau d’aqueduc et d’égout ainsi que la liste des voies de circulation constituant le réseau artériel de l’agglomération; Attendu le Rapport du comité d’arbitrage sur les équipements d’intérêt collectif; Attendu le rapport du comité d’experts formé pour examiner la méthodologie utilisée par la Ville de Québec pour déterminer le partage des dépenses mixtes; En conséquence, il est convenu que les soussignés prennent acte des décisions du comité d’arbitrage et expriment leur accord à leur mise en vigueur, à savoir : ▪ La nouvelle liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif (annexe 1); ▪ La nouvelle liste des voies de circulation qui constituent le réseau artériel à l’échelle de l’agglomération (annexe 2); ▪ Maintenir en application les plans mentionnés à l’article 34 du décret 1211-2005 du 7 décembre 2005 concernant l’agglomération de Québec, tels que modifiés pour tenir compte de l’article 22 du

chapitre 10 des lois de 2007 (exclusion des conduites situées dans un parc industriel). En conséquence, il est convenu de fixer la contribution des villes de Saint-Augustin-de-Desmaures et de L’Ancienne-Lorette pour les dépenses mixtes à 2 525 000 $ pour 2008 répartie entre elles selon leur potentiel fiscal.

Cette somme sera indexée annuellement selon la moyenne des pourcentages des variations des dépenses du dernier rapport financier déposé par les municipalités (rapport 2007 pour l’indexation de la fixation annuelle de la contribution des dépenses mixtes de 2009 et ainsi de suite), excluant le service de la dette de celles-ci. Les signataires reconnaissent que le tout est sous réserve des décisions des autorités intéressées. ONT SIGNÉ CETTE ENTENTE À QUÉBEC, CE 16 E JOUR DE JANVIER 2009 (

s) Régis Labeaume Le maire de Québec (

s) Marcel Corriveau Le maire de Saint-Augustin-de-Desmaures (

s) Émile Loranger Le maire de L’Ancienne-Lorette [ 28 ] Et de l’ Entente pour appuyer le rôle joué par la Ville de Québec à

titre de capitale nationale : Attendu le rôle important joué par la Ville de Québec à

titre de capitale nationale; Attendu qu’en raison de l’importance de son activité économique, culturelle et sociale, la Ville de Québec est un acteur important pour le développement du Québec; Attendu qu’il est indispensable de disposer de terrains industriels propices à l’accueil d’investissements en vue de diversifier l’assiette foncière; Attendu l’importance de doter la capitale nationale d’infrastructures sportives de qualité internationale; En conséquence, il est convenu que le gouvernement s’engage à : Accorder une subvention pour les travaux d’infrastructures à la hauteur de 16 millions de dollars en vue de l’établissement d’un nouveau parc industriel sur le territoire de la Ville; Appuyer le projet de rénovation ou de reconstruction de l’anneau de glace Gaétan Boucher dans le cadre du programme Chantiers Canada; Verser une contribution financière additionnelle de 7 millions de dollars pour l’année 2008 pour accompagner la Ville dans son rôle de capitale nationale; Majorer cette subvention à 12 millions de dollars annuellement à compter de l’année 2009.

Les signataires reconnaissent que le tout est sous réserve des décisions des autorités intéressées.

ONT SIGNÉ CETTE ENTENTE À QUÉBEC, CE 16 e JOUR DE JANVIER 2009 (

s) Nathalie Normandeau La vice-première ministre et ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (

s) Sam Hamad Le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale Et ministre responsable de la Capitale-Nationale (

s) Régis Labeaume Le maire de Québec [ 29 ] Quelques jours plus tard, le 19 janvier 2009, à la suite d’une recommandation du comité exécutif de VQ, le conseil de VQ « ratifie » les deux ententes, qualifiées dans le texte de cette résolution d’« ententes de principe ». Le même jour, les conseils de VAL et de VSAD « entérinent » la première des deux ententes, l’entente tripartite. [ 30 ] Le montant de la quote-part exigée de VAL et VSAD pour l’exercice financier 2008 se chiffrait respectivement à 11 195 168 $ et 15 768 934 $.

À la suite des ententes du 16 janvier 2009, le montant de ces quotes-parts passe respectivement à 8 416 218 $ et 11 859 964 $, soit une diminution de 24,83 % dans le cas de VAL et de 24,79 % dans le cas de VSAD [15] . [ 31 ] La quote-part de chacune des municipalités liées aux dépenses de l’agglomération (excluant donc les dépenses de proximité que chaque municipalité assume individuellement) inclut la somme des dépenses d’agglomération, répartie entre elles selon leur potentiel fiscal respectif [16] , et la somme des dépenses mixtes, selon ce qu’elles ont convenu aux termes de leur entente. [ 32 ] Le 2 septembre 2009, le comité exécutif de VQ adopte le Plan d’affaires 2009-2011 proposé par le Service des finances et dans lequel on prévoit, entre autres, au tableau des actions prioritaires : « Optimiser [d’ici la fin 2009] les imputations des dépenses mixtes qui doivent être inscrites à 100 % à l’agglomération ». [ 33 ] Le 23 décembre 2009, le conseil d’agglomération adopte le Règlement modifiant le Règlement de l’agglomération sur l’imposition des quotes-parts aux municipalités liées relativement au traitement des dépenses mixtes (R.A.V.Q. 507).

Ce règlement plafonne les dépenses mixtes de VAL et VSAD à 2 525 000 $ pour l’exercice financier 2009, comme le prévoit l’entente tripartite, et interdit l’indexation négative de cette contribution pour l’avenir [17] . [ 34 ] Un tableau tiré du rapport des experts de la firme Deloitte retenue par VAL indique que le montant de la quote-part exigée de VAL passe alors de 8 416 218 $ en 2008, à 11 974 596 $ en 2011, soit une augmentation de 42,28 % sur une période de 3 ans à la fin du Plan d’affaires 2009-2011, et à 15 673 391 $ en 2015, soit une augmentation de 86,22 % sur une période de 7 ans [18] . [ 35 ] Par ailleurs, le montant de la quote-part de VAL en 2010, soit 10 915 019 $, est à peu près équivalent au montant demandé en 2008, avant les ententes de janvier 2009, soit 11 195 168 $ [19] . [ 36 ] En ce qui concerne VSAD, le montant de la quote-part exigé en 2008, après la signature des ententes, est de 11 859 964 $.

En 2015, il passe à 24 759 558 $, soit une augmentation de 108,6 % par rapport à 2008 [20] . [ 37 ] Le 22 mars 2011, VAL dépose une demande introductive d’instance en lien avec les montants qui lui sont facturés en trop, selon elle, par VQ. Elle sera modifiée à neuf reprises [21] .

Dans sa dernière mouture du 8 janvier 2018, la demande vise à faire déclarer inapplicables ou inopposables à son égard les règlements sur le partage des dépenses mixtes, à annuler les règlements relatifs à l’imposition de quotes-parts aux municipalités liées, à annuler certaines résolutions d’adoption des budgets et à la détermination des quotes-parts d’agglomération pour les années 2008 à 2017, à déclarer que les dépenses mixtes prévues par l’entente tripartite du 16 janvier 2009 constituent toutes les dépenses mixtes pour les fins d’application de la

Loi sur l’exercice , à déclarer que l’entente s’oppose à tout autre partage des dépenses mixtes, à prononcer certaines conclusions sur les méthodes de comptabilisation de certaines dépenses ainsi qu’à ordonner le remboursement à VAL par VQ de 15 217 248 $, avec intérêt légal et indemnité additionnelle à compter de chaque date de paiement. [ 38 ] S’estimant dans la même situation que VAL, mis à part quelques spécificités relatives au quantum de sa réclamation, VSAD intervient à l’instance. Elle modifie sa déclaration d’intervention à 10 reprises [22] .

Dans sa dernière version datée du 26 février 2018, VSAD recherche, entre autres, le remboursement de 22 861 925 $ pour les années 2008 à 2015 (sauf la réclamation pour l’indexation des dépenses mixtes pour la période 2008 à 2017), avec l’intérêt légal, l’indemnité additionnelle ainsi que les frais de justice à compter de chaque date de paiement. [ 39 ] VQ produit une défense dont la dernière version est datée du 7 novembre 2017 [23] . [ 40 ] Le procès se tient du 5 au 21 février 2018, ainsi que du 27 février au 2 mars 2018. [ 41 ] Le jugement est rendu le 19 septembre 2018 et l’avis de jugement porte la date du 21 septembre 2018 [24] . [ 42 ] La déclaration d’appel de VQ est datée du 18 octobre 2018; elle est accompagnée d’une requête pour permission d’appeler de bene esse datée du même jour.

Une déclaration d’appel incident formulée par VSAD est datée du 26 octobre 2018 et celle de VAL est

datée du même jour. [ 43 ] Le 2 novembre 2018, une juge de la Cour accueille la requête pour permission d’appeler de bene esse de VQ (le jugement est rectifié le 6 novembre 2018 afin d’y corriger des erreurs matérielles). * * * Le jugement entrepris [ 44 ] Le litige découlant essentiellement d’une profonde divergence d’opinion entre la ville centrale et les deux villes reconstituées relativement aux montants demandés par la première à

titre de quote-part pour les dépenses de l’agglomération, le juge de première instance identifie 10 questions à résoudre [25] : 1. Quelles sont la nature et la portée des Ententes P-2 [26] et P-17 [27] ? 2. L’Entente P-2 est-elle une transaction au sens du Code civil du Québec ? 3. La contribution de 2 525 000 $ prévue à l’Entente P-2 que doivent supporter selon leur potentiel fiscal les deux villes reconstituées, VAL et VSAD, à

titre de dépenses mixtes, est-elle une contribution minimum? 4. La contribution de 2 525 000 $ aux dépenses mixtes des deux villes reconstituées peut-elle être indexée négativement selon l’Entente P-2? 5. L’interprétation et l’application de l’Entente P-2 sont-elles sujettes aux modifications des normes comptables? 6. Les Ententes P-2 et P-17 sont-elles liées l’une à l’autre? 7. Les Ententes P-2 et P-17 empêchaient-elles le processus « d’optimisation des dépenses d’agglomération (100 %) à partir des dépenses mixtes » prévu au Plan d’affaires 2009-2011 de VQ? 8.

Les Ententes P-2 et P-17 ont-elles à l’égard de VQ un caractère contraignant malgré les responsabilités qui lui incombent dans l’exercice discrétionnaire de son pouvoir réglementaire? 9. VQ pouvait-elle adopter, le 23 décembre 2009, le Règlement R.A.V.Q. 507 qui modifie le Règlement de l’agglomération sur l’imposition des quotes-parts aux municipalités liées (RAVQ 294) de façon à interdire l’indexation négative? 10. L’Entente P-2 et le Règlement de l’agglomération sur le partage des dépenses mixtes (R.R.A.V.Q., c.

P-1) sont-ils conciliables? [ 45 ] Le juge regroupe ensuite les questions sous trois thèmes dont il discutera dans son analyse : la nature et la portée des ententes (aux paragr. 114-154); le processus d’optimisation des dépenses d’agglomération (100 %) eu égard aux ententes (aux paragr. 155-184); et, enfin, le pouvoir réglementaire de VQ (aux paragr. 182-223). [ 46 ] Plus loin dans son jugement, le juge résume en quelques mots les réponses qu’il apporte aux questions qu’il avait identifiées [28] : [379] […] l’Entente P-2 est un contrat civil de la nature d’une transaction qui oblige les parties signataires, comme toute autre entente de nature contractuelle [les questions #1 et 2] [29] . [380] La contribution de 2 525 000 $ aux dépenses mixtes que doivent assumer VAL et VSAD selon leur potentiel fiscal, prévue à l’Entente P-2, est le montant convenu pour l’année financière 2008 qui pourra être indexé négativement ou positivement au cours des années subséquentes [les questions #3 et 4] [30] . [381] L’interprétation et l’application de l’Entente P-2 ne sont pas sujettes ou tributaires des modifications des normes comptables; l’Entente P-2 s’impose telle qu’elle est écrite aux trois villes liées [la question #5] [31] . [378]

Malgré que l’« Entente pour améliorer le fonctionnement de l’agglomération de Québec » (pièce P-2) et l’« Entente pour appuyer le rôle joué par la Ville de Québec à

titre de Capitale-Nationale » (pièce P-17) soient intimement liées l’une à l’autre, on constate que la seule Entente P-2 dispose essentiellement du litige [la question #6] [32] . [382] Ces conclusions à l’égard de l’Entente P-2 font en sorte que VQ ne pouvait, dans son Plan d’affaires 2009-2011 « réviser l’approche budgétaire d’agglomération et de proximité » afin d’« optimiser les imputations des dépenses mixtes qui [selon elle] doivent être inscrites à 100% à l’agglomération » [la question #7]. [383] […] VQ devait et doit tenir compte de l’Entente P-2 lors de l’adoption d’un règlement par son comité d’agglomération.

Ainsi, le Règlement de l’agglomération sur l’imposition des quotes-parts aux municipalités liées doit être annulé [les questions #8 et 9] [33] et le Règlement de l’agglomération sur le partage des dépenses mixtes , quoique dérogeant à l’Entente P-2, peut subsister dans la mesure où il n’est pas applicable à VAL et VSAD tant et aussi longtemps que l’Entente P-2 s’imposera aux parties [la question #10] [34] . [ 47 ] Le juge passe ensuite à l’analyse des réclamations monétaires de VAL (liste complète au paragr. 224). Il note que certaines

d’entre elles font l’objet d’admissions de la part de VQ, en totalité ou en partie, avec ou sans réserve (paragr. 225-231).

Le juge note enfin que l’analyse des réclamations contestées est largement tributaire des réponses aux questions dont il a discuté précédemment (paragr. 232). [ 48 ] Au terme de son analyse de la réclamation, poste par poste, il résume ainsi les montants auxquels VAL a droit [35] : […] Réclamations admises par VQ ▪ Revenus de subventions non imputés aux revenus d’agglomération 328 000 $ ▪ Attribution non fondée de dépenses de proximité à l’agglomération (dépenses de la collecte des ordures) 24 000 $ ▪ Revenus de stationnement (nets des frais) non attribués à l’agglomération 201 000 $ ▪ Montant des affectations des activités d’investissements imputées en trop à l’agglomération (les PCI et les PTI) dont un montant de 1 198 $ que le Tribunal ajoute à celui admis par VQ de 739 999 $ [36] 740 198 $ TOTAL : 1 293 198 $ Réclamations bien fondées ▪ Calcul annuel de la quote-part des dépenses mixtes (l’indexation annuelle) 3 055 000 $ ▪ Les frais d’administration, de gestion des immeubles et des équipements motorisés imputés en trop à l’agglomération (transfert en bloc des dépenses mixtes) 2 229 000 $ ▪ Le service de la dette imputée en trop à l’agglomération 3 403 004 $ ▪ Les régimes de retraite capitalisés chargés en trop à l’agglomération 3 205 652 $ ▪ Avantages sociaux futurs autres que les régimes de retraite capitalisés 363 205 $ ▪ Les intérêts sur le paiement des quotes-parts contestées de 2008 à 2011 409 130 $ TOTAL : 12 664 991 $ [Caractères gras dans le texte; renvois omis] soit un montant total de 13 958 189 $. [ 49 ] Quant à VSAD, le juge écrit ceci [37] : [387] Enfin, en ce qui concerne VSAD, rappelons que dans leur demande d’inscription pour instruction et jugement par déclaration commune, les parties admettent, entre autres, que : « 11.

La situation juridique de VAL et VSAD par rapport à Québec, eu égard à l’application des ententes P-2 et P-17 ainsi que des dispositions législatives et réglementaires alléguées à la demande de VAL est identique;

Les conclusions du jugement à intervenir doivent s’appliquer à la fois à VAL et à VSAD en apportant au quantum les ajustements requis; » [388] C’est d’ailleurs ce que suggère la pièce P-194A qui fait état des montants admis par VQ, laquelle pièce précise que la participation aux dépenses de VAL serait de 2.5% et celle de VSAD de 3.6%, établissant ainsi approximativement la réclamation de VSAD à 20 099,792 $. [Soulignement dans le texte; renvoi omis] [ 50 ] Finalement, en ce qui a trait à la demande de VAL (et de VSAD) de conclure à la mauvaise foi de VQ, le juge écrit ceci [38] : [364] Aucune déclaration ou conclusion de mauvaise foi ne sera prononcée à l’égard de qui que ce soit.

L’important, c’est que le présent litige, qui a certes requis de la part des trois administrations municipales des efforts considérables en termes de personnel et financiers, aide les administrateurs concernés à mieux comprendre la portée de leur entente, en l’occurrence l’Entente P-2, et que ce débat et le jugement qui en découle soient, à toutes fins pratiques, source d’une meilleure collaboration. C’est probablement ce que la population de l’agglomération de Québec attend de ses élus. [ 51 ] Au

chapitre des conclusions, le jugement prévoit donc ceci [39] : En ce qui a trait à VAL : [389] ACCUEILLE la Demande et pourvoi en cassation, contrôle judiciaire et remboursement présentée par la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette; [390] ANNULE le Règlement de l’agglomération sur l’imposition des quotes-parts aux municipalités liées , R.A.V.Q. 294 (codification); [391] DÉCLARE que l’« Entente pour améliorer le fonctionnement de l’agglomération de Québec » intervenue le 16 janvier 2009 (pièce P-2) s’oppose au partage des dépenses mixtes en ce qui concerne la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette; [392] DÉCLARE que les dépenses visées à l’« Entente pour améliorer le fonctionnement de l’agglomération de Québec » (pièce P-2) incluent toutes les dépenses mixtes prévues à la

Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations ; [393] DÉCLARE inopposable à la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette, le Règlement sur le partage des dépenses mixtes , R.R.A.V.Q. c. P-1 (codification); [394] DONNE ACTE à la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette et à la défenderesse, Ville de Québec, de l’admission de cette dernière selon laquelle elle reconnait devoir à Ville de L’Ancienne-Lorette la somme de 1 293 198 $ et ORDONNE à la défenderesse, Ville de Québec, de payer à la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette, ladite somme de 1 293 198 $ avec intérêt légal majoré de l’indemnité additionnelle prévue à l’

article 1619 C.c.Q. , et ce, à compter de la date de chaque paiement fait par Ville de L’Ancienne- Lorette; [395] CONDAMNE la défenderesse, Ville de Québec, à payer à la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette, la somme de 12 664 991 $ avec intérêt légal majoré de l’indemnité additionnelle prévue à l’

article 1619 C.c.Q , et ce, à compter de la date de chaque paiement fait par Ville de L’Ancienne-Lorette; [396] ORDONNE à la défenderesse, Ville de Québec, de mettre en place, pour les régimes de retraite capitalisés et les régimes d’avantages sociaux autres que les régimes de retraite capitalisés, des méthodes de taxation équitables permettant d’exclure les dépenses relatives aux dettes reliées aux années de service effectuées par les employés avant les fusions du 1 er janvier 2002; [397] CONDAMNE la défenderesse, Ville de Québec, aux frais de justice ainsi qu’aux frais d’expertises incluant ceux afférents à la préparation et à la rédaction des rapports d’experts, à la préparation et aux témoignages des experts à l’audience et du temps passé par les experts pour assister à l’instruction, dont les honoraires pour services professionnels de la firme Deloitte au montant de 4 114 704,33 $; En ce qui a trait à VSAD : [398] ACCUEILLE la déclaration d’intervention de l’intervenante, Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures; [399] DÉCLARE que l’« Entente pour améliorer le fonctionnement de l’agglomération de Québec » intervenue le 16 janvier 2009 (pièce P-2) s’oppose au partage des dépenses mixtes en ce qui concerne l’intervenante, Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures; [400] DÉCLARE que les dépenses visées à l’« Entente pour améliorer le fonctionnement de l’agglomération de Québec » (pièce P-2) incluent toutes les dépenses mixtes prévues à la

Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations ; [401] DÉCLARE inopposable à l’intervenante, Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures, le Règlement sur le partage des dépenses mixtes R.R.A.V.Q., c. P-1 (codification); [402] DONNE ACTE aux parties à la présente instance, plus particulièrement à l’intervenante, Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures et à la défenderesse, Ville de Québec, de leurs admissions selon lesquelles : « 11. La situation juridique de VAL et VSAD par rapport à Québec, eu égard à l’application des ententes P-2 et P-17 ainsi que des

dispositions législatives et réglementaires alléguées à la demande de VAL est identique; 12.

Les conclusions du jugement à intervenir doivent s’appliquer à la fois à VAL et à VSAD en apportant au quantum les ajustements requis; » [403] DONNE ACTE à l’intervenante, Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures et à la défenderesse, Ville de Québec, de l’admission de cette dernière selon laquelle elle reconnait devoir à Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures certains montants précisés à la pièce P-194A, montants qui toutefois doivent être ajustés selon les montants accordés à la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette; [404] Compte tenu des paragraphes 11 et 12 de la demande d’inscription pour instruction et jugement par déclaration commune et sous réserve de ce qui suit, ACCUEILLE les réclamations de l’intervenante, Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures, dans la même mesure que celles accordées à la demanderesse, Ville de L’Ancienne-Lorette, en les ajustant en fonction de son potentiel fiscal avec intérêt légal majoré de l’indemnité additionnelle prévue à l’

article 1619 C.c.Q. , et ce, à compter de la date de chaque paiement fait par Ville de Saint- Augustin-de-Desmaures; [405] DONNE ACTE de la volonté et du droit de l’intervenante, Ville de Saint-Augustin-de-Desmaures, d’instituer de nouvelles procédures pour la portion de ses quotes-parts d’agglomération totale pour les années 2016 et 2017 qu’elle ne peut réclamer par cette déclaration d’intervention; * * * Moyens d’appel et analyse [ 52 ] Au moment d’aborder ce chapitre, la Cour souligne que, en novembre et décembre 2018, VQ a payé à VAL et VSAD les montants correspondant aux ajustements proposés en première instance et aux réclamations monétaires qui ne font pas l’objet du présent appel [40] , incluant les intérêts et l’indemnité additionnelle calculés à compter de chacun des paiements effectués par VAL et VSAD. [ 53 ] Une quittance partielle est signée le 15 novembre 2018 par les procureurs de VAL, dûment autorisés par celle-ci, pour la somme de 4 475 048 $ en capital et intérêts et indemnité additionnelle en exécution partielle du jugement entrepris.

Ce montant concerne les chefs de réclamation énumérés dans la pièce P-194A et tient compte d’une compensation pour le chef de réclamation « Quote-part des dépenses mixtes (Indexation) » détaillé dans les pièces D-26 et D-27.

La quittance précise que certains chefs de réclamation devront être ajustés à la hausse si VQ n’obtient pas gain de cause en appel sur les chefs de réclamation « service de la dette » et « intérêts sur le paiement des quotes-parts contestées de 2008 à 2011 » [41] . [ 54 ] Une quittance partielle modifiée est signée le 21 décembre 2018 par les procureurs de VSAD, dûment autorisés par celle-ci, pour la somme de 6 600 595 $ en capital, intérêts et indemnité additionnelle en exécution partielle du jugement entrepris.

Ce montant concerne les chefs de réclamation énumérés dans la pièce P-194A et tient compte d’une compensation pour le chef de réclamation « Quote-part des dépenses mixtes (Indexation) » détaillé dans les pièces D-26 et D-27.

La quittance précise que certains chefs de réclamation devront être ajustés à la hausse si VQ n’obtient pas gain de cause en appel sur les chefs de réclamation « service de la dette » et « intérêts sur le paiement des quotes-parts contestées de 2008 à 2011 » [42] . [ 55 ] La Cour traitera des multiples questions en litige – essentiellement les mêmes que le juge de première instance identifiait – en discutant, dans le cadre de l’appel principal, des cinq postes de réclamation toujours contestés par VQ, auxquels s’ajoute la question des frais d’expertise.

Il s’agit notamment de la nature et de la portée de l’entente tripartite, de la validité des règlements adoptés par VQ à la suite de cette entente et de leur opposabilité à VAL et VSAD, de la possibilité, ou non, que l’indexation annuelle de la contribution des deux villes reconstituées aux dépenses mixtes soit négative, l’impact de la décision du Comité d’arbitrage sur la qualification, ou requalification, des dépenses liées aux infrastructures, équipements et activités d’intérêt collectif, et, enfin, de l’opportunité et de la validité de l’exercice d’optimisation des dépenses d’agglomération entrepris par VQ après la signature des ententes du 16 janvier 2009. [ 56 ] La Cour traitera ensuite des deux questions soulevées par les appels incidents, l’une portant sur une possible erreur d’écriture de la part du juge au

chapitre de la réclamation relative au service de la dette, l’autre sur de possibles erreurs de saisie comptable de la part de VQ au

chapitre de la réclamation relative au calcul annuel de la quote-part des dépenses mixtes. * * * Appel principal (VQ) Calcul annuel de la quote-part des dépenses mixtes (l’indexation annuelle) [ 57 ] Cette réclamation (3 219 000 $, pour les années 2009 à 2017, dans le cas de VAL) est fondée sur trois ajustements : l’intégration du concept d’indexation négative à la contribution aux dépenses mixtes de 2 525 000 $; le redressement des chiffres concernant le traitement comptable des résultats d’ExpoCité qui ont servi au calcul de l’indexation des dépenses des années 2009 et 2013; et, enfin, le redressement des chiffres concernant le traitement comptable du coût des propriétés vendues par VSAD qui ont servi au calcul de l’indexation des années 2011 et 2012. [ 58 ] Selon les calculs de l’expert Jean Blouin (Deloitte), les dépenses mixtes facturées à VAL auraient dû être de 12 445 000 $ pour les années 2008 à 2017 au lieu de 15 664 000 $, soit une différence de 3 219 000 $.

À ce sujet, le juge note que VQ a initialement reconnu que VAL devait être remboursée de 42 000 $, pour ensuite soutenir, à la suite de la production des pièces D-26 et D-27 [43] , que le montant de son admission passait au négatif ((164 000 $)) et devait plutôt être soustrait de la réclamation de VAL. Les pièces font état de deux corrections, l’une visant à corriger des erreurs de saisie relativement aux données de VAL pour l’indexation de la quote-part pour l’année 2014 et l’autre, reliée aux données de VQ pour l’ajustement de la quote-part de l’année 2010.

L’exactitude du calcul de ces deux corrections n’est pas contestée.

[ 59 ] Passant à l’analyse du premier des trois ajustements demandés par VAL, le juge rappelle que l’entente tripartite permet l’indexation négative de la contribution de 2 525 000 $ des villes reconstituées et qu’elle a un caractère contraignant, d’où sa conclusion voulant que le Règlement de l’agglomération sur l’imposition des quotes-parts aux municipalités liées soit nul et le Règlement sur le partage des dépenses mixtes inopposable à VAL et VSAD (jugement entrepris, paragr. 390, 393 et 401). [ 60 ] Il conclut ensuite à la nécessité, comme le demandait VAL, de corriger les chiffres relatifs au traitement comptable par VQ des résultats d’ExpoCité qui ont servi au calcul de l’indexation pour les années 2009 et 2013 (jugement entrepris, paragr. 252). [ 61 ] Le troisième ajustement demandé par VAL concerne plus particulièrement une opération comptable de VSAD et découle de l’application de nouvelles normes comptables à compter du 1 er janvier 2009.

À cet égard, il convient de rappeler que le juge avait conclu que l’interprétation et l’application de l’entente tripartite ne sont pas sujettes ou tributaires des modifications ou variations des normes comptables (paragr. 147).

Le juge conclut donc à la nécessité, comme le demandaient les deux municipalités reconstituées, de redresser les chiffres relatifs au traitement comptable par VQ du coût des propriétés vendues par VSAD et qui ont servi au calcul de l’indexation des années 2011 et 2012 (jugement entrepris, paragr. 257). [ 62 ] Le juge conclut donc que les ajustements demandés par VAL relativement au calcul de la quote-part des dépenses mixtes sont « justifiés et bien fondés » (paragr. 259).

Prenant en considération les erreurs de saisie comptable identifiées par VQ (pièces D-26 et D- 27), il réduit toutefois le montant dû à VAL de 164 000 $, ramenant ainsi le remboursement de la quote-part des dépenses mixtes auquel VAL a droit à 3 055 000 $ pour les années 2009 à 2017. [ 63 ] L’appelante VQ soutient que le juge de première instance a erré en droit en annulant le Règlement sur les quotes-parts et en déclarant inopposable à VAL et VSAD le Règlement sur les dépenses mixtes .

Elle plaide tout d’abord que son pouvoir réglementaire relativement à l’établissement des quotes-parts ne peut être contraint par l’entente tripartite du 16 janvier 2009, celle-ci ne pouvant avoir un tel effet juridique qui serait contraire à l’ordre public et à la

Loi sur l’exercice . L’entente serait non contraignante, se qualifiant plutôt d’entente de nature politique. Or, une municipalité ne peut lier son pouvoir réglementaire pour l’avenir. Elle plaide ensuite que le Règlement sur les quotes-parts respecte les limites inhérentes à son pouvoir réglementaire et que le Règlement sur les dépenses mixtes est opposable aux deux municipalités reconstituées.

Elle plaide enfin que les réclamations monétaires relatives à l’indexation annuelle de la quote-part et l’inclusion du coût d’acquisition des propriétés dans la notion de « dépenses » étaient mal fondées. [ 64 ] Par conséquent, l’indexation de la contribution de VAL et VSAD aux dépenses mixtes devrait être calculée en fonction de ces deux règlements, ce qui implique que la réclamation des deux villes reconstituées à cet égard serait mal fondée, sauf en ce qui a trait aux ajustements proposés par VQ relativement à trois erreurs d’application de la formule d’indexation prévue dans le règlement. [ 65 ] Cette question est plaidée par VSAD pour les deux intimées.

Elle soutient que la conclusion du juge est correcte tant sur le plan du droit que sur celui des faits. L’entente tripartite a un effet contraignant sur les municipalités liées et, par conséquent, le Règlement R.A.V.Q. 507 , adopté le 23 décembre 2009, ne pouvait pas modifier le Règlement sur les quotes-parts de façon à déroger à l’entente. Toute autre conclusion contreviendrait à une règle fondamentale de notre système juridique, soit la bonne foi dans l’exercice des droits civils. * * * [ 66 ] L’argument de VQ est sérieux. Toutefois, il n’emporte l’adhésion de la Cour qu’en

partie et ne réussit pas à sauver les règlements attaqués.

Bien que le Règlement sur les quotes-parts puisse représenter l’expression d’un pouvoir législatif à l’égard duquel le conseil d’agglomération ne pouvait se lier, les faits particuliers de l’affaire et les circonstances qui ont mené à la signature des ententes du 16 janvier 2009, ainsi que l’objet même de l’entente tripartite, amènent la Cour à conclure que ce règlement est nul et que le Règlement sur les dépenses mixtes est inopposable aux intimées parce que VQ a exercé son pouvoir de réglementer de mauvaise foi et de façon contraire à l’intention souhaitée par le législateur. [ 67 ] L’arrêt de principe en matière de limitations contractuelles au pouvoir législatif des municipalités est celui rendu par la Cour suprême dans Pacific National Investments Ltd. c.

Victoria ( Ville ) [44] . Cette affaire concernait une entreprise, Pacific National Investments, qui avait acquis des biens-fonds d’une société d’État de la Colombie-Britannique aux fins de les développer. Pacific National Investments aménage à grands frais trois de ces lots, mais comme elle s’apprête à en aménager deux autres, elle et la ville sont confrontées à une opposition des citoyens.

La municipalité modifie alors la réglementation de zonage en vigueur de façon contraire aux plans d’aménagement de Pacific National Investments, qui la poursuit en retour pour inexécution contractuelle et, subsidiairement, pour enrichissement sans cause. [ 68 ] Selon l’opinion majoritaire de la Cour suprême, rédigée par le juge LeBel, dans l’hypothèse où la ville se serait bel et bien engagée à ne pas modifier sa réglementation en matière de zonage, un tel engagement serait illégal puisqu’une municipalité ne peut lier par contrat son pouvoir de réglementation à moins qu’il n’existe « une mesure législative provinciale mettant en œuvre une politique officielle différente » [45] .

Une telle prohibition ne s’applique qu’à l’exercice d’un pouvoir législatif [46] , notamment par une municipalité. Il s’agit là d’une règle contre l’entrave directe ou indirecte qui porte sur le pouvoir accordé à une municipalité d’adopter des actes normatifs à caractère général et impersonnel (en ce sens qu’ils s’appliquent à un nombre indéterminé de personnes) et ayant force de loi [47] . Est normatif un acte ayant pour but de modifier ou établir un nouvel ordre juridique en dictant le comportement de sujets de droit [48] .

Ainsi, l’acte normatif diffère des décisions particulières d’application qui elles-mêmes reposent sur une norme préétablie [49] . [ 69 ] Comme le souligne le juge Kasirer (tel qu’il était alors) dans Fraternité des policiers de Châteauguay inc. c. Ville de Mercier [50] au nom de la Cour, bien que dans un autre cadre, soit celui de l’article 529 C.p.c. , « [l]a ligne de démarcation entre l’acte administratif et l’acte normatif n’est pas toujours facile à tracer », particulièrement dans le domaine municipal [51] .

Bien que plusieurs auteurs aient tenté de tracer cette ligne, certains de ces actes se situent à la frontière entre les deux. Dans ce même arrêt , la Cour explique ce qui permet généralement de les différencier l’un de l’autre [52] : [79] Transposée au contentieux municipal, la distinction entre un acte administratif et un acte normatif émanant d’un conseil

municipal est connue, même si elle n’est pas toujours facile à établir. Comme le rappellent les professeurs Hétu et Duplessis, « le règlement est la façon pour une municipalité de mettre en application un pouvoir de nature législative qui lui a été confié par le législateur provincial »; pour cet auteur, le règlement municipal est « un acte normatif, habituellement à caractère général et impersonnel ».

En tant que législation subordonnée, un règlement attaqué via un pourvoi en contrôle judiciaire serait visé par l’article 529, al. 1 (1), dans la mesure où il consacre une norme de conduite d’application générale et non une prise de décision ponctuelle. Par contraste – et encore, règle générale – une résolution municipale sera qualifiée d’acte administratif aux fins de l’article 529 C.p.c. , puisqu’elle « vise généralement des actes ponctuels et dont la durée dans le temps ou la portée sont souvent limitées ».

Le règlement tomberait normalement dans la catégorie de la « règle de droit » au sens de l’article 529, al. 1 (1), tandis que ce ne serait pas le cas, en principe, d’une résolution – simple décision administrative – qui, en raison de son objet, est régie par l’article 529, al. 1

(2) C.p.c. [Références omises] [ 70 ] Récemment, dans Janssen inc. c. Ministre de la Santé et des Services sociaux , sous la plume du juge Schrager, la Cour, qui était alors appelée à qualifier le caractère d’une décision ministérielle, résumait ainsi le droit applicable [53] : [39] Généralement, l’effet et le contenu d’un texte de nature législative comportent les éléments suivants : le texte comprend une règle de conduite, il a force de loi, et s’applique à un nombre indéterminé de personnes.

L’acte sera dans ce contexte de nature législative s’il établit des normes de conduite à caractère obligatoire et modifie l’ordre juridique. Comme l’explique le professeur Garant : Le règlement est un acte normatif dans la mesure où il a pour rôle de créer des normes légales de comportement et non simplement la prise de décisions individuelles ou particulières d’application.

Le règlement se distingue de ces décisions, car son objet est de créer essentiellement et de façon permanente des normes légales de comportement, d’établir un ordre juridique nouveau ou le modifier. [40] Une norme est dite générale et impersonnelle lorsqu’elle s’applique à un nombre indéterminé de personnes, ce qui ne veut pas dire nombreux. Cela signifie plutôt qu’elle s’applique à un « ensemble de personnes visé par des termes abstraits et génériques ».

Un règlement ne devrait donc pas, en principe, viser spécifiquement des personnes ou des situations individualisées. [Références omises] [ 71 ] En l’espèce, et bien que ce soit la

Loi sur l’exercice qui détermine ce que sont les dépenses mixtes et les dépenses d’agglomération (articles 65 et s.), l’article 69 autorise le conseil d’agglomération à établir, par règlement, tout critère permettant de déterminer quelle

partie d’une dépense mixte constitue une dépense faite dans l’exercice d’une compétence d’agglomération. De façon similaire, l’article 118.3 de la loi lui accorde le pouvoir de répartir tout ou

partie des dépenses d’agglomération en fonction d’un autre critère que celui fondé sur le potentiel fiscal respectif des municipalités liées prévu à ce même article. [ 72 ] Ces pouvoirs s’exercent par la voie d’un règlement plutôt que d’une résolution, ce qui laisse entendre qu’ils se qualifieraient de pouvoir normatif.

Le fait que l’objet de ces pouvoirs réglementaires est d’établir des critères qui doivent par la suite être suivis afin de classer les dépenses en question appuierait cette avenue. [ 73 ] Les intimées répondent à cela que c’est toutefois le caractère véritable de l’acte, qu’il soit appelé règlement, résolution ou autrement, qui fera qu’il relève d’un pouvoir législatif ou administratif, et non uniquement le mode décisionnel indiqué par le législateur, et que, en l’espèce, les règlements qui peuvent être adoptés en vertu de ces articles ne portent en fin de compte que sur un seul objet, soit le partage des dépenses entre les trois villes.

Cet exercice est accompli par le conseil d’agglomération (formé, il faut le rappeler, des représentants des trois villes liées [54] ) et par nul autre. Le conseil ne possède lui-même aucune personnalité juridique et le règlement adopté n’est susceptible de s’appliquer et de n’être opposable qu’aux seules trois municipalités formant l’agglomération. [ 74 ] Toujours selon les intimées, à cela s’ajoute le fait que nous sommes ici loin de la situation où la mise en application de l’un ou l’autre des pouvoirs prévus à ces articles de la

Loi sur l’exercice s’appliquerait « à un nombre indéterminé de personnes » ou encore à un « ensemble de personnes visé par des termes abstraits et génériques », facteurs additionnels à considérer lorsqu’il s’agit de déterminer si l’exercice d’un pouvoir permet de le qualifier de pouvoir législatif ou de pouvoir administratif. De plus, en adoptant un règlement prévu à l’un ou l’autre des articles 69 ou 118.3 de la

Loi sur l’exercice , les trois villes liées, bien qu’agissant par l’intermédiaire du conseil d’agglomération, n’auraient que déterminé administrativement comment certaines de leurs dépenses communes seront réparties entre elles, et donc quelles seront leurs contributions respectives. [ 75 ] Enfin, les pouvoirs qu’accordent ces articles ne porteraient pas sur l’une ou l’autre des compétences que la loi leur attribue et qui visent directement leurs citoyens, en ce qu’ils ne leur accordent pas le pouvoir de régir les comportements ou actions de ces citoyens, comme c’est le cas en matière de taxation ou de tarification, de nuisance ou de circulation, ou encore en matière de zonage comme dans Pacific National Investments [55] .

Si tel avait été le cas, les règlements autorisés par ces articles se seraient alors clairement qualifiés d’actes normatifs ou législatifs à l’égard desquels un conseil municipal ne peut se lier. [ 76 ] Toutefois, et bien qu’à la base les pouvoirs conférés par les articles 69 et 118.3 de la

Loi sur l’exercice peuvent à certains égards être qualifiés de pouvoir de nature administrative, leur objet même ne permet pas de les qualifier de façon aussi tranchée que ne le souhaitent les intimées. Il demeure en effet que le Règlement sur les dépenses mixtes a pour objet de mettre en place des critères visant à déterminer quelle

partie d’une dépense mixte constitue une dépense d’agglomération. De même, le Règlement sur les quotes-parts a pour objet de décréter des quotes-parts qui répartissent la charge des dépenses d’agglomération de manière autre que ce qui est prévu à l’article 118.3 al. 1 de la

Loi sur l’exercice .

Ensemble, ces règlements établissent l’étendue des obligations monétaires des municipalités liées et ont vocation à s’appliquer à la conduite future ces municipalités dans le partage de leur responsabilité financière dans le cadre de l’agglomération. [ 77 ] Bien que ces règlements n’aient pas un caractère impersonnel et qu’ils ne soient susceptibles de s’appliquer directement qu’à trois personnes morales de droit public bien identifiées (VQ, VAL et VSAD), rien n’interdit à une administration d’adopter des normes à portée particulière visant des personnes bien identifiées sans que cela ne fasse perdre à ces normes leur caractère règlementaire [56] .

Tel est le cas de l’espèce : le fait que les règlements attaqués ne s’appliquent qu’à quelques personnes résulte uniquement de la nature même de l’agglomération.

[ 78 ] Cela dit, même si on doit ainsi conclure que ce pouvoir est de nature législative et que les trois villes ne pouvaient se lier de cette façon, l’appel portant sur la validité du Règlement sur les quotes-parts et l’opposabilité du Règlement sur les dépenses mixtes doit tout de même être rejeté puisque le pouvoir conféré par la loi a été exercé par VQ de façon déraisonnable et donc, illégalement [57] . [ 79 ] En effet, la preuve non contredite montre que l’objectif visé par le gouvernement lors de la présentation à l’Assemblée nationale en 2007 des amendements à la

Loi sur l’exercice touchant spécifiquement l’agglomération de Québec était essentiellement de pallier les difficultés alors vécues par les trois villes liées en ce qui a trait au partage de certaines de leurs dépenses communes. La

Loi sur l’exercice , telle qu’elle avait été adoptée deux ans plus tôt, prévoyait que VQ financerait les dépenses d’agglomération par l’imposition de taxes et de compensations directement aux contribuables des trois municipalités liées.

VQ avait alors imposé une taxe d’agglomération aux citoyens de VAL et de VSAD pour les deux premiers exercices financiers de 2006 et 2007, ce qui avait amené ces deux municipalités à intenter dès juillet 2006 un recours judiciaire visant à contester sous plusieurs aspects l’imposition de cette taxe d’agglomération. [ 80 ] Le ministère des Affaires municipales était alors bien au fait des difficultés que vivaient les parties. Dès l’automne 2007, le gouvernement proposait des modifications à la

Loi sur l’exercice qui seront adoptées le 25 octobre 2007 [58] . En ce qui concerne l’agglomération de Québec, la Loi de 2007 prévoyait qu’à compter de l’exercice financier 2008, le mode de financement des dépenses d’agglomération ne serait plus une taxe imposée par VQ. Chacune des villes liées serait plutôt redevable d’une quote-part déterminée par le conseil d’agglomération [59] . C’est d’ailleurs dans la foulée de ces modifications législatives que le conseil d’agglomération de VQ adoptait, le 21 décembre 2007, la première mouture du Règlement sur les quotes-parts [60] .

Ce ne serait donc plus VQ qui, unilatéralement, décréterait le montant de la taxe devant servir à financer les dépenses d’agglomération. Puisque le mode de répartition des quotes-parts serait dorénavant déterminé par le conseil d’agglomération composée de représentants des trois villes liées, il s’ensuivait que celles-ci devaient alors s’engager dans des négociations afin d’en arriver, si possible, à une entente [61] . [ 81 ] Tout n’était toutefois pas réglé par cette série d’amendements législatifs. Le ministère est conscient que la nouvelle méthode de partage ne règle pas une

partie importante du litige qui oppose les trois villes au sujet de la répartition des dépenses communes.

C’est ainsi qu’à la suite d’échanges avec les représentants de ces villes et afin de les inciter à arriver à un consensus sur cette question, le ministère prévoit, à même la Loi de 2007 , la création d’un Comité d’arbitrage qui, on l’a vu précédemment, aura pour mandat de trancher certaines des difficultés qui persistent, soit la détermination des voies de circulation qui constituent le réseau artériel à l’échelle de l’agglomération ainsi que la classification des conduites d’aqueduc ou d’égout, de certains équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif. [ 82 ] De plus, puisque le recours intenté par VAL et VSAD était perçu comme un irritant potentiel susceptible de nuire aux négociations avec VQ, la Loi de 2007 y mettait fin (article 64).

Interrogée par l’avocat de VAL au sujet de la raison d’être des démarches du ministère, et plus particulièrement de l’inclusion dans la loi d’une disposition mettant fin au recours judiciaire, la ministre explique : Q. Pour quelle raison vous avez mis ça dans le projet de loi? R. Bien, nous, c’était... ça nous semblait évident que si on arrivait à une entente globale qu’on souhaitait finale, on ne voulait pas se retrouver avec une cause devant le Tribunal. Ça fait que l’ensemble des parties qui ont signé l’entente était d’accord avec ça. C’est le principe sur lequel on s’est entendu.

On s’entend, mais les villes... la Ville de L’Ancienne-Lorette a dit : «Bien, parfait, on a une entente, on a un deal qui nous satisfait, alors on met de côté notre... en fait, notre recours, le recours qui a été déposé devant le Tribunal.» Quand je vous dis que ça forme un tout, là, et puis on l’a mis dans la loi, là, ce n’est pas... il n’y a rien qui est fait au hasard lorsqu’on dépose des lois. Q. Hum hum. R.

Dans ce cas-ci, on l’a... on a pris soin de le mettre dans la loi pour s’assurer que le message soit clair pour l’ensemble des parties qui ont signé l’entente et pour le futur également. […] Ça fait que l’objectif c’était, je le répète, c’était de faire... de bien faire atterrir les choses et que tout fonctionne de la façon la plus optimale possible sur des principes d’équité à l’endroit de l’ensemble des contribuables de l’agglomération qui était visée. [ 83 ] C’est aussi dans ce but d’amener les trois villes à s’entendre que, de concert avec celles-ci, la ministre forme en parallèle un Comité d’experts composé des mêmes trois membres que ceux nommés sur le Comité d’arbitrage , auxquels s’est joint un conseiller d’expérience.

Tel que le rapport du comité l’expose, le mandat qui lui est confié avait préalablement été « convenu entre la Ministre et les maires des municipalités liées » et avait comme objectif « d’examiner la méthodologie utilisée par la Ville de Québec pour déterminer le partage des dépenses mixtes entre l’Agglomération et la Ville de Québec […] ».

On y rappelle qu’à la réunion du 19 juin 2007, la ministre et les maires des trois villes liées avaient reconnu « qu’un règlement relatif à l’enjeu des dépenses mixtes [était] la clef de voûte vers un fonctionnement plus efficace et harmonieux de l’agglomération ». [ 84 ] Le rapport fait ensuite état du nœud de ce qui oppose les parties à l’égard du partage des dépenses mixtes : alors que VQ propose de raffiner les méthodes de partage afin d’isoler, dans chacune des dépenses mixtes, la part relevant de l’agglomération, VAL et VSAD proposent de leur côté « une approche plus contraignante qui a de réelles chances de succès », soit « éliminer les dépenses mixtes et établir une quote-part annuelle [pour chacune de VAL et de VSAD] en fonction d’un montant fixe et prévisible déterminé à partir du vécu de l’ex-Communauté urbaine de Québec en fonction des analyses financières de l’exercice budgétaire 2007 et des résultats du comité d’arbitrage ». [ 85 ] Les conclusions des deux comités stimulent la réflexion des parties.

Leurs discussions, auxquelles le bureau de la ministre participe activement, les conduisent finalement à la signature, le 16 janvier 2009, de deux ententes liées l’une à l’autre. Dans la première, les trois villes prennent acte des décisions du Comité d’arbitrage et expriment leur accord à ce qu’elles soient mises en vigueur. Et, surtout, elles s’entendent sur un mode annuel fixe et prévisible de répartition des dépenses mixtes, rejetant ainsi l’approche initialement mise de l’avant par VQ et retenant plutôt celle proposée par les deux villes reconstituées. À compter de 2008, la contribution annuelle de

VAL et VSAD pour les dépenses mixtes serait donc de 2 525 000 $, indexée annuellement, et répartie entre elles selon leur potentiel fiscal respectif. [ 86 ] L’entente est signée par les maires des trois villes et ratifiée ou entérinée trois jours plus tard par le conseil de chacune d’elles. [ 87 ] T el qu’il apparaît de l’entente elle-même, celle-ci allait dans le même sens que les efforts du gouvernement, tant sur le plan législatif que politique, pour amener les trois municipalités à s’entendre à long terme sur une solution globale à leurs difficultés tant politiques que judiciaires. Cet objectif, qui était bien connu des villes et de leurs dirigeants, est repris en

partie dans le préambule de l’entente tripartite : Attendu l’entente intervenue en juin 2007 entre les maires de Québec, de l’Ancienne-Lorette et de Saint-Augustin-de-Desmaures sur l’intérêt de réviser la liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif ainsi que la liste des voies de circulation constituant le réseau artériel de l’agglomération; Attendu que la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale (projet de loi nº6) sanctionnée le 25 octobre 2007 prévoyait la mise en place d’un comité d’arbitrage ayant pour mandat de réviser la liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif, les documents déterminant les conduites qui ne sont pas de la nature la plus locale au sein du réseau d’aqueduc et d’égout ainsi que la liste des voies de circulation constituant le réseau artériel de l’agglomération; Attendu le Rapport du comité d’arbitrage sur les équipements d’intérêt collectif; Attendu le rapport du comité d’experts formé pour examiner la méthodologie utilisée par la Ville de Québec pour déterminer le partage des dépenses mixtes; [ 88 ] On ne peut ignorer le fait que toute la question des fusions et défusions municipales en était une qui, bien qu’elle se soit d’abord traduite par l’adoption de lois, n’était pas décharnée de son élément politique visant à assurer une transition sans heurts, d’où la participation active du ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (ci-après le « ministère des Affaires municipales ») et du gouvernement dans la recherche de solutions aux problèmes que vivaient les trois villes liées au lendemain de la reconstitution de VAL et de VSAD et de la création de l’agglomération de Québec. [ 89 ] Comme la preuve retenue par le juge de première instance permet de constater, les ententes du 16 janvier 2009 se situaient au cœur de cette recherche de solution dont l’objectif ne portait pas sur le partage de leurs compétences respectives, mais bien sur celui du partage administratif de leurs coûts dans le but de permettre un fonctionnement plus efficace et plus harmonieux de l’agglomération. [ 90 ] L’entente tripartite se terminait par la mention suivante : « Les signataires reconnaissent que le tout est sous réserve des décisions des autorités intéressées ».

Ce n’est toutefois pas le ministère ni le gouvernement qui fera obstacle à l’entente, bien au contraire puisque, le même jour, le gouvernement et VQ signent une entente par laquelle le premier s’engage à verser à la seconde 7 M $ pour l’année 2008 et 12 M $ pour chacune des années subséquentes en compensation pour les sommes que VQ soutenait perdre en signant la première entente (environ 6 700 000 $ annuellement) [62] . [ 91 ] La correspondance entre la ministre Normandeau et le maire de VQ, qu’expose le juge de première instance, résume bien non seulement la teneur et la portée des deux ententes, mais aussi l’ampleur de la participation du gouvernement et l’objectif qui était alors visé : [77] Une lettre que M me Normandeau adresse le 18 décembre 2008 à M.

Labeaume, maire de VQ (pièce P-16), résume très bien la situation. Il y a lieu de reproduire ici cette lettre en grande partie. M me Normandeau écrit : « Pour faire suite à notre conversation, je juge important de vous faire part du cheminement qu’a suivi le dossier touchant l’agglomération de Québec et de son évolution récente.

Après mûres réflexions au début de l’année 2007, il a été convenu par les maires de Québec, de L’Ancienne-Lorette et de Saint- Augustin-de-Desmaures de déployer tous les efforts nécessaires pour améliorer le fonctionnement de l’agglomération, et ce, dans le meilleur intérêt des citoyens qui la composent.

À cet égard, les échanges ont mené à une entente de principe intervenue entre ces maires en juin de la même année faisant en sorte que le parc industriel situé sur le territoire de Saint-Augustin-de-Desmaures soit retiré du champ de responsabilité de l’agglomération moyennant une compensation versée à la Ville de Québec. Il a été convenu qu’un comité d’arbitrage procéderait à la révision de la liste des équipements, des infrastructures, des activités d’intérêt collectif ainsi que de celle de l’étendue du réseau de voirie artérielle de l’agglomération.

De plus, ce comité devait revoir les plans de réseaux d’alimentation en eau et d’assainissement des eaux sur lesquels le conseil d’agglomération de Québec a compétence. Finalement, ce comité devait examiner la méthodologie utilisée par la Ville de Québec pour déterminer le partage des dépenses mixtes de l’agglomération. En contrepartie, les municipalités de L’Ancienne-Lorette et de Saint- Augustin-de-Desmaures acceptaient de retirer les poursuites intentées contre la Ville de Québec.

En juin 2007, un projet de loi (projet de loi no 6) intitulé « Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale » a été étudié par la Commission de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale. Ce projet de loi a permis de concrétiser certains éléments de l’entente intervenue.

Lors de l’étude en commission, le dossier des recours en justice intentés par les municipalités de L’Ancienne-Lorette et de Saint-Augustin-de-Desmaures a refait surface. […] […] L’article 64 de cette loi est venu en effet retirer les poursuites engagées par les municipalités de L’Ancienne-Lorette et de Saint- Augustin-de-Desmaures.

Sanctionnée le 25 octobre 2007, cette loi prévoit la mise en place d’un comité d’arbitrage ayant pour mandat d’accompagner les élus dans la recherche de solutions durables dans le partage des dépenses dites d’intérêt collectif. Qui plus est, un comité d’experts a été formé pour examiner la méthodologie utilisée par la Ville de Québec pour déterminer le partage des dépenses mixtes. Les travaux de ces deux instances sont complétés depuis quelques mois. Nous discutons activement avec les parties concernées depuis plusieurs semaines, et ce, à l’intérieur des paramètres fixés par la mairesse madame Andrée P.

Boucher, lors des échanges initiaux. Nous croyons fermement que ces discussions pourraient conduire à une entente qui procurera satisfaction autant à la Ville de Québec qu’aux deux autres membres de l’agglomération.

Cette entente prévoit : • La mise en place d’une nouvelle liste des équipements, infrastructures et activités d’intérêt collectif; • La détermination des voies de circulation constituant le réseau artériel à l’échelle de l’agglomération; • La fixation de la contribution des municipalités de L’Ancienne-Lorette et de Sainte-Augustin-de-Desmaures à 2 525 000 $ pour les dépenses mixtes de l’année 2008 ainsi qu’une indexation annuelle de ce montant selon la moyenne des pourcentages des variations des budgets municipaux des trois municipalités, excluant le service de la dette de celles-ci; Elle prévoit également, à compter de 2009, en sus des sommes de l’Entente de partenariat fiscal et financier : • Un engagement gouvernemental pour des travaux d’infrastructures, à la hauteur de 16 M$ en vue de l’établissement d’un nouveau parc industriel sur le territoire de la Ville; • Un appui au projet de rénovation ou de reconstruction de l’anneau de glace Gaétan-Boucher dans le cadre du programme Chantiers Canada; • Un engagement gouvernemental pour une contribution financière à la hauteur de 5 M$ annuellement, à un fonds événementiel de la Ville dont le but est de perpétuer l’engouement spectaculaire manifesté lors des fêtes du 400 ième de celle-ci; • Un engagement gouvernemental pour une contribution financière à la hauteur de 7 M$ annuellement, pour accompagner la Ville dans son rôle de Capitale nationale.

Il va de soi qu’une telle entente ne peut être conclue sans l’accord de toutes les autorités concernées tant gouvernementales que municipales. Advenant que cette entente ne soit pas conclue très prochainement, j’envisage d’imposer une solution pour régler ce litige. Celle-ci pourrait ne pas rencontrer les attentes des parties concernées.

Par conséquent, je vous demande d’intervenir dans les plus brefs délais pour que l’on puisse trouver les conditions favorables à une entente afin que nous puissions, ensemble, concentrer nos efforts sur les dossiers touchant la Capitale nationale […] » [Reproduction textuelle] [78] Monsieur Labeaume répond favorablement à M me Normandeau dans une lettre qu’il lui adresse le 23 décembre 2008 (pièce P-18) et dans laquelle il écrit : « J’ai reçu votre correspondance concernant le cheminement qu’a suivi le dossier touchant l’agglomération de Québec et de son évolution récente.

Une étude très attentive de votre proposition a été faite au cours des dernières heures avec mes proches collaborateurs. Il ressort un consensus face à l’acceptation de la Ville de Québec de votre proposition du 18 décembre 2008, mais à certaines conditions. Dans un premier temps. il s’avère essentiel que la contribution financière à la hauteur de 7 M$ annuellement, à

titre d’engagement gouvernemental, pour accompagner la Ville de Québec dans son rôle de capitale nationale soit versée à compter de l’année 2008.

Dans un deuxième temps, en ce qui a trait au troisième élément du projet d’entente concernant l’agglomération de Québec, soit la clause d’indexation pour la fixation de la contribution des municipalités de L’Ancienne-Lorette et de Saint-Augustin-de-Desmaures […] Soyez assurée, Madame la Ministre, que notre organisation mettra tous les efforts pour finaliser ce dossier et retrouver l’harmonie dans l’agglomération de Québec et enfin se concentrer sur l’avenir de la Ville de Québec. » [79] Enfin, M me Normandeau témoigne au sujet des ententes approuvées par le premier ministre du Québec, M.

Jean Charest, qu’elles « venaient sceller ce sur quoi on s’était entendu et elles forment un tout ». Elle ajoute « on voulait une solution à long terme, un consensus à long terme, pas seulement pour six mois ». [ 92 ] Ainsi, depuis le jour un, la volonté du gouvernement était que les parties s’assoient à une même table pour en arriver à une entente qui ne porterait que sur le partage entre elles des dépenses communes rattachées à l’exercice de certaines des compétences. Jamais il n’a été question d’inciter les trois villes liées à exercer d’une façon différente de celle prévue dans la

Loi sur l’exercice leur compétence portant sur l’une ou l’autre des matières mentionnées au

chapitre II de cette loi ou des objets indiqués à son

chapitre III. L’objet de l’entente souhaitée se limitait au partage entre elles de certaines dépenses, aspect purement financier qui ne concernait qu’elles seules. Or, non seulement les trois villes ont-elles réussi à s’entendre sur les modalités du partage de ces dépenses à long terme, mais également VQ reçoit-elle depuis lors pleine compensation, et même considérablement plus, pour les montants qu’elle-même avait établis

et auxquels elle renonçait. [ 93 ] Le juge de première instance estime ainsi que, dans ce contexte particulier, l’entente liait les trois villes et VQ, par le biais de son conseil d’agglomération, se devait de la respecter, ce qu’elle n’a pas fait.

Non seulement a-t-elle maintenu son Règlement sur les quotes- parts , mais elle l’a modifié par le Règlement R.A.V.Q. 507 de façon à y incorporer des nouvelles règles, dont celles interdisant l’indexation négative des quotes-parts relatives aux dépenses mixtes des villes reconstituées, rendant ainsi impossible le respect de l’entente malgré l’affirmation qu’il comporte exprimant son intention de la respecter [63] . [ 94 ] En ce qui a trait au Plan d’affaires 2009-2011 adopté en septembre 2009 et au processus d’optimisation des dépenses d’agglomération qui en a découlé, ils ont eu comme conséquence directe et immédiate, comme le juge l’explique, d’accroître le montant des dépenses d’agglomération partageables, contrevenant ainsi à l’entente tripartite. [ 95 ] Dans Catalyst Paper Corp. c.

North Cowichan (District) [64] , la Cour suprême écrit que les décisions et les règlements d’une municipalité peuvent être révisés de deux façons : [12] Les décisions et les règlements d’une municipalité, à l’instar de tout acte administratif, peuvent être révisés de deux façons. D’abord, les exigences en matière d’équité procédurale et le régime législatif qui régit la municipalité peuvent l’obliger à respecter certaines exigences de nature procédurale, notamment en matière d’avis ou de vote, et sa décision ou son règlement peut être jugé invalide si elle néglige de suivre ces procédures.

Mais en plus de pouvoir être annulés au motif que ces exigences légales minimales n’ont pas été respectées, il se peut que les actes d’une municipalité le soient parce qu’ils outrepassent ce que le régime législatif permettait de faire.

Cette révision sur le fond est fondée sur la présomption fondamentale, découlant de la primauté du droit, selon laquelle le législateur ne peut avoir voulu que le pouvoir qu’il a délégué soit exercé de façon déraisonnable, ou, dans certains cas, incorrecte. [ 96 ] Dans le cas où, comme en l’espèce, les règlements attaqués le sont pour le motif qu’ils seraient déraisonnables, l’analyse se fait en considérant le processus suivi et en vérifiant si le résultat s’inscrit dans l’éventail des issues raisonnables possibles, compte tenu du régime législatif applicable et des facteurs contextuels pertinents entourant l’exercice du pouvoir [65] . [ 97 ] En ce qui a trait à ces issues possibles, puisque les organismes de réglementation, dont les municipalités, ne peuvent exercer que les pouvoirs législatifs qui leur ont été délégués, et puisque leur pouvoir discrétionnaire n’est pas sans limites, l’examen pourra dans certains cas mener à la conclusion que le pouvoir a été exercé illégalement, puisque de façon déraisonnable [66] : [15] […] La primauté du droit exige que le contrôle judiciaire de la législation déléguée s’assure que celle-ci est bien conforme à la raison d’être et à la portée du régime législatif sous lequel elle a été adoptée.

Il faut présumer que le législateur qui délègue un pouvoir s’attend à ce que celui-ci soit exercé de manière raisonnable.

Il a été reconnu dans de nombreux cas que les tribunaux peuvent réviser le contenu des règlements municipaux afin d’assurer l’exercice légitime du pouvoir conféré aux conseils municipaux et à d’autres organismes de réglementation. [Renvois omis] [ 98 ] VQ soutient que le Règlement sur les quotes-parts , tel que modifié notamment par les Règlements R.A.V.Q. 507 et 599 , respecte les limites inhérentes de son pouvoir réglementaire et que les règles qui y sont prévues concernant la répartition des dépenses mixtes se situent dans l’éventail des issues raisonnables possibles en regard des différents facteurs sociaux, économiques et politiques dont le conseil d’agglomération pouvait légitimement tenir compte.

Toujours selon elle, le juge de première instance n’aurait pas appliqué correctement la norme de contrôle appropriée et aurait erré en droit puisque, plutôt que d’évaluer le carac

[…]