2013 QCCA 1900, 2013 QCCA 1900

Association des juristes de l'État c. Québec (Procureur général) (Secrétariat du Conseil du Trésor) 2013 QCCA 1900 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-007529-115 (200-17-014363-113) DATE : 7 NOVEMBRE 2013 CORAM : LES HONORABLES LORNE GIROUX, J.C.A. JACQUES A. LÉGER, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. ASSOCIATION DES JURISTES DE L'ÉTAT APPELANTE – Requérante c.

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC / Secrétariat du Conseil du Trésor INTIMÉ – Intimé -et- CONSEIL DES SERVICES ESSENTIELS JACQUES CHAGNON, ès qualités de président de l'Assemblée nationale du Québec MIS EN CAUSE – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Québec (l'honorable Édouard Martin), rendu le 10 août 2011, rejetant sa requête en révision judiciaire. [ 2 ] Pour les motifs du juge Levesque, auxquels souscrivent les juges Giroux et Léger. LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel avec dépens. LORNE GIROUX, J.C.A. JACQUES A. LÉGER, J.C.A. JACQUES J.

LEVESQUE, J.C.A. Me Johanne Drolet MELANÇON MARCEAU GRENIER ET SCIORTINO Pour l'appelante Me Guy Godreau JOLI-CŒUR LACASSE Pour l'intimé Me François LeBel LANGLOIS KRONSTRÖM DESJARDINS

Pour le mis en cause Jacques Chagnon Date d’audience : 8 octobre 2013 MOTIFS DU JUGE LEVESQUE [ 4 ] L'Association des juristes de l'État se pourvoit [1] à l'encontre du jugement de la Cour supérieure [2] rejetant sa demande en révision judiciaire de la décision du Conseil des services essentiels qui a reconnu au président de l'Assemblée nationale le privilège parlementaire de gestion du personnel.

Cette décision avait pour effet de soustraire quatre avocats en procédure parlementaire à l'application des dispositions du Code du travail [3] relatives aux services essentiels. [ 5 ] L'appelante est une association accréditée pour représenter tous les avocats et notaires de la fonction publique du Québec qui n'en sont pas spécifiquement exclus [4] .

Le Secrétariat du Conseil du trésor représente le gouvernement du Québec auprès du personnel de la fonction publique. [ 6 ] Alors que la convention collective qui lie l'appelante à l'État arrive à échéance et que, à la suite d'une médiation, le Conseil des services essentiels (« CSE ») établit les services qui doivent être fournis par les membres de l'Association en cas de grève [5] , celle-ci signifie à l'intimé, le 27 janvier 2011, un avis de son intention de recourir à la grève à compter du 8 février 2011. [ 7 ] Le 2 février 2011, l'intimé demande l'intervention du CSE puisque les parties ne s'entendent pas à l'égard de certains services essentiels.

Le même jour, le président de l'Assemblée nationale transmet au CSE une demande afin qu'il soit reconnu « que, durant la grève, l'assignation au travail à

titre de services essentiels des avocats en procédure parlementaire doit se faire sous l'autorité et les directives du Président de l'Assemblée nationale en vertu de son privilège parlementaire relié à la gestion du personnel … » [6] . Il écrit plus spécifiquement [7] : Or, le Président de l'Assemblée nationale considère que la présence de ces juristes, membres de l'AJE, pendant la grève, est nécessaire au bon fonctionnement des travaux de l'Assemblée nationale à

titre d'assemblée législative ou délibérative. En effet, ces juristes exercent notamment la fonction de greffier à la Chambre et, à ce titre, ils conseillent le Président et le secrétaire général. De plus, ils voient à la préparation et à la bonne marche des travaux de l'Assemblée et de ses commissions parlementaires. Ainsi, la fonction de ces juristes est directement liée aux délibérations de l'Assemblée nationale. [ 8 ] Les 4 et 5 février, une audience publique se tient en présence de l'intimé, de l'appelante et du mis en cause.

Après avoir entendu les parties, et malgré l'opposition de l'appelante, le 7 février 2011, le Conseil rend sa décision. Les motifs sont déposés le 10 février 2011. Le CSE accorde au président de l'Assemblée nationale le statut d'intervenant et déclare que pendant la durée de la grève, l'assignation au travail à

titre de services essentiels des avocats en procédure parlementaire doit se faire sous l'autorité et selon les directives de celui-ci. [ 9 ] Le CSE, tout en reconnaissant que seul le Conseil du trésor a l'autorité pour représenter l'État en regard des services essentiels, est d'avis que la demande du président de l'Assemblée nationale n'a pas pour objet de faire reconnaître un service essentiel, mais vise plutôt à faire reconnaître et faire respecter le privilège parlementaire de l'Assemblée nationale relatif à la gestion du personnel nécessaire au bon fonctionnement de ses travaux [8] .

Son intervention est donc reçue. [ 10 ] Procédant ensuite à l'analyse de la situation et de la prétention du mis en cause, le CSE conclut que l'Assemblée nationale bénéficie du privilège parlementaire l'autorisant à assigner au travail, malgré la grève, les avocats en procédure parlementaire dont le travail est reconnu comme essentiel à son bon fonctionnement. [ 11 ] Insatisfaite de cette décision, l'appelante en demande la révision à la Cour supérieure.

Elle prétend que c'est à tort que l'intervention du président de l'Assemblée nationale a été reçue par le CSE, que le privilège reconnu par le CSE doit céder le pas aux règles habituelles en matière de relations de travail et de services essentiels, compte tenu des dispositions des articles 110 et 120 de la Loi sur l'Assemblée nationale [9] (« LAN »).

Elle soutient en outre qu'en décidant comme il l'a fait, le CSE a refusé ou négligé d'exercer sa compétence de déterminer les services essentiels et qu'il l'a déléguée au président de l'Assemblée nationale. [ 12 ] La Cour supérieure rejette chacune des prétentions de l'appelante.

Le juge Martin écrit en effet que [10] : [8] Dans le contexte sous étude, je conclus que le CONSEIL agit à l'intérieur de la mission que la Loi lui confie lorsqu'il autorise le Président de l'Assemblée nationale à faire valoir ses demandes pour ce qui est des conseils juridiques que quatre avocats spécialisés en procédures parlementaires donnent aux membres de l'Assemblée nationale alors que cette dernière agit dans sa fonction parlementaire. […] [ 13 ] En rejetant l'argument relatif à l'application des dispositions de la LAN , le juge se dit d'avis que [11] : [13] [...], en décidant comme il le fait, le CONSEIL conclut que, même en matière de relations de travail et de services essentiels pendant la grève, les fonctions essentielles, i.e. législatives et délibératives de l'Assemblée nationale ont priorité sur certains droits revendiqués par l'Association pendant la grève.

En décidant ainsi, le CONSEIL agit à l'intérieur de la mission que la Loi lui confie. […] [ 14 ] Il rejette enfin la dernière prétention de l'appelante en précisant [12] : [15] […] Lorsqu'un tribunal ou un organisme quasi judiciaire accueille une demande formulée devant lui et lorsque la demande fait

partie des questions sur lesquelles il a une compétence exclusive, il agit en plein cœur du mandat que la loi lui confie. En l'espèce, le CONSEIL accueille la demande du Président de l'Assemblée nationale et permet à ce dernier d'utiliser des ressources professionnelles

que le Président considère essentielles à la fonction législative de l'Assemblée nationale. [ 15 ] En considérant que le juge de la Cour supérieure a commis des erreurs de droit en rejetant ses prétentions, l'appelante les formule comme moyens d'appel. [ 16 ] Elle soutient effectivement que le CSE ne pouvait se saisir d'une demande du président de l'Assemblée nationale puisque celui- ci n'a pas la qualité d'employeur, que les articles 110 et 120 de la LAN constituent une limitation législative au privilège parlementaire de gestion du personnel et enfin, qu'en décidant comme il l'a fait, le CSE déléguait à un tiers les pouvoirs exclusifs que la Loi lui confère. [ 17 ] Je suis d'avis que la conclusion du juge de la Cour supérieure est bien fondée et que l'appelante a tort relativement à chacune de ses prétentions.

Voici pourquoi. I – L'intervention du président de l'Assemblée nationale [ 18 ] La demande formulée par le président de l'Assemblée nationale [13] avait pour but de faire reconnaître le privilège dont bénéficie l'Assemblée nationale à l'endroit des avocats en procédure parlementaire. La façon de procéder visait à éviter toute contestation future et à faire constater l'exemption de l'application du Code du travail à ces employés de l'État [14] . La Cour, sous la plume de la juge Dutil, rappelle, dans l'arrêt Michaud c.

Bissonnette , le rôle des tribunaux dans de telles circonstances [15] : [50] Le rôle du tribunal est limité lorsqu'un privilège parlementaire est invoqué. Il ne consiste qu'à vérifier son existence et sa portée, mais non son exercice.

La juge McLachlin, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co. , s'exprime ainsi : La règle générale qui se dégage de la jurisprudence susmentionnée et de la jurisprudence ultérieure est que les tribunaux vérifieront l'existence et la portée du privilège, mais non son exercice. […] [ Référence omise] [ 19 ] En application du principe de la séparation des pouvoirs, il appartient d'abord à l'Assemblée nationale, titulaire du pouvoir législatif, de faire valoir le privilège parlementaire qui est le sien. L'

article 115 de la LAN donne à son président la direction et l'entière administration de l'Assemblée nationale. [ 20 ] De plus, la décision du CSE de reconnaître au président de l'Assemblée nationale le statut d'intervenant est une question qui relève de la procédure, un pouvoir accessoire à sa compétence. Il convient en effet de rappeler que les tribunaux administratifs disposent de tous les pouvoirs nécessaires à l'accomplissement de leur mission [16] .

Un tribunal administratif, même s'il est tenu d'agir judiciairement, ne doit pas nécessairement moduler ses façons de faire sur celles des tribunaux judiciaires [17] . [ 21 ] L'approche plus souple suivie par le CSE cadre bien avec les pratiques mises de l'avant dans l'exercice de la justice administrative. II – L'existence et l'étendue du privilège parlementaire de gestion du personnel [ 22 ] L'appelante reconnaît que l'intimé bénéficie du privilège parlementaire de gestion du personnel.

Elle soutient toutefois que ce privilège a été « circonscrit et limité ou restreint » par l'adoption des articles 110 et 120 de la LAN :

Sous réserve de la présente loi, la gestion de l'Assemblée continue de s'exercer dans le cadre des lois, règlements et règles qui lui sont applicables. Dérogation . Toutefois, le Bureau peut, par règlement, déroger à ces lois, règlements et règles en indiquant précisément les dispositions auxquelles il est dérogé et les dispositions qui s'appliqueront en leur lieu et place. 110. Subject to this Act, the Assembly shall continue to be managed within the scope of the Acts, regulations and rules applicable. Derogation.

The Office may, however, by regulation, derogate from the applicable Acts, regulations and rules by specifically indicating the provisions derogated from and the provisions that are to apply in their place and stead. 120. Tout membre du personnel de l'Assemblée, à l'exception d'un employé occasionnel, fait

partie du personnel de la fonction publique, qu'il soit nommé en vertu de la

Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1 ) ou par dérogation en vertu du deuxième alinéa de l'

article 110 , à moins que, dans ce dernier cas, le Bureau ne l'en exclue. Pouvoirs du secrétaire général. Le secrétaire général exerce, à l'égard du personnel de l'Assemblée, les pouvoirs que la

Loi sur la fonction publique attribue au sous-ministre. 120. Every member of the personnel of the Assembly, except a casual employee, is a member of the personnel of the civil service, whether appointed under the Public Service Act (chapter F-3.1.1 ) or by derogation by virtue of the second paragraph of

section 110 , unless, in the latter case, the Office excludes him therefrom. Powers of the Secretary General. The Secretary General has, in respect of the personnel of the Assembly, the powers vested in a deputy minister by the Public Service Act .

[23] En vertu du statut constitutionnel du privilège parlementaire de gestion du personnel qui a été reconnu comme étant un privilègeinhérent par la Cour suprême dans l'arrêt Vaid[18], il serait possible de se demander si l'Assemblée nationale peut, au moyen d'une loiordinaire, restreindre un privilège enchâssé dans la Constitution du Canada[19]. Toutefois, puisque les articles 110 et 120 de la LANn'ont pas pour but d'assujettir l'Assemblée nationale, sans aucune exception, aux lois du travail générales, il n'y a pas lieu de s'attarder surce point. [24] L'appelante avance en somme l'idée que l'article 120 de la LAN qui assujettit le personnel de l'Assemblée à la

Loi sur la fonctionpublique[20] accorde aux avocats en procédure parlementaire les droits reconnus par le Code du travail, ce qui a pour effet de lessoustraire à l'application du privilège de gestion de personnel. Ce n'est, à ses yeux, que par la mise en œuvre de la procédure dedérogation établie à l'article 110 de la LAN que les avocats concernés pouvaient être soustraits à l'application des lois du Québec, etparticulièrement du Code du travail et de ses dispositions relatives au droit de grève et à l'établissement des services essentiels. [25] Sa prétention nous invite à constater qu'un renvoi indirect édicté à l'article 120 de la LAN à la

Loi sur la fonction publique auraitpour effet d'établir la renonciation de l'Assemblée nationale à son privilège parlementaire de gestion du personnel. [26] Comme le fait valoir avec raison le mis en cause, je suis d'avis que les articles 110 et 120 de la LAN n'ont pas eu pour effetd'abroger implicitement le privilège parlementaire de gestion du personnel de l'Assemblée nationale du Québec. [27] Le préambule même de la LAN énonce l'objet qui veut être atteint soit, entre autres, « affirmer la pérennité, la souveraineté etl'indépendance de l'Assemblée nationale et de protéger ses travaux contre toute ingérence ».

Le préambule affirme donc clairement lesprivilèges parlementaires de l'Assemblée nationale qui servent avant tout à assurer son indépendance[21].

Or, le libellé de l'article 110 dela LAN prévoit que le personnel de l'Assemblée nationale est assujetti aux lois du travail qui lui sont applicables « sous réserve de laprésente loi ». [28] En outre, la Cour a reconnu, dans une affaire relative à la Charte des droits et libertés de la personne[22], qu'en « l'absence determes spécifiques contraires dans la Charte, cette dernière ne peut porter atteinte à un des privilèges parlementaires inhérents ayant prisnaissance au Royaume-Uni puisque ces derniers bénéficient d'un statut constitutionnel »[23].

Ce principe est d'ailleurs réitéré dans l'arrêtQuébec (Procureur général) c. Confédération des syndicats nationaux (CSN)[24]. [29] Les auteurs Brun, Tremblay et Brouillet reconnaissent aussi ce principe lorsqu'ils écrivent[25] :

c) Les privilèges de la Chambre des communes et de l'Assemblée nationale […] Comme au fédéral, le Parlement du Québec aurait pu conférer globalement à l'Assemblée nationale l'ensemble des privilèges qui existentau Royaume-Uni, par une référence générale à la lex et consuetudo parliamenti. Cependant, la

Loi sur l'Assemblée nationale procèdeplutôt par une énumération spécifique des principales questions qu'il importe de considérer comme privilégiées. Cette méthode al'avantage de clarifier plusieurs facettes de ce secteur du droit. Et la coutume parlementaire québécoise est suffisamment bien ancréepour suppléer aux dispositions générales de la Loi et s'imposer à l'occasion aux tribunaux.

Ceux-ci, pourtant, auront le loisir de ne pasreconnaître certains privilèges revendiqués unilatéralement par l'Assemblée nationale, dans les cas où la Loi ne les aurait pas octroyésclairement, à moins évidemment qu'il ne s'agisse de privilèges « inhérents ». [30] Ces auteurs illustrent bien leur pensée lorsqu'ils ajoutent[26] : Enfin, un privilège parlementaire prévaut sur les lois qui n'y contreviennent pas spécifiquement : Duke of Newcastle c. Morris, (1870)L.R. 4 H.L. 661. C'est ainsi qu'on ne peut, en vertu des dispositions générales de la

Loi sur les commissions d'enquête, L.R.Q., c. C-37,forcer un député à témoigner pendant une session du Parlement. De même, les lois du travail générales furent jugées inapplicables auxemployés d'Assemblée législative dans M.G.E.A. c. Manitoba (Legislative Assembly Management Commission), (1990) (MB KB), 63 Man. R. (2d) 37 (B.R.) et Chambre des communes c. Conseil canadien des relations du travail, (CAF), [1986] 2 C.F. 372 (C.A.), 384.

Aussi, le Code Ontarien des droits de la personne n'a pu permettre d'attaquer la récitation de laprière prévue pour chaque séance par le Règlement de l'Assemblée législative : Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) c. Ontario(Human Rights Commission), (2001 (ON CA), 201 D.L.R. (4th) 698 (C.A. Ont.).

Même si elle fut nuancée dans Vaid,aux p. 703 et 713-715, nous croyons que la règle d'interprétation ici évoquée peut encore jouer dans les cas appropriés. [31] Bref, affirmer que les privilèges parlementaires ont préséance sur les lois du travail ne signifie pas pour autant que l'on purge lesarticles 110 et 120 de la LAN de tout effet. Tous les aspects des relations de travail réalisés dans l'enceinte de l'Assemblée nationale quine relèvent pas du privilège parlementaire de gestion du personnel restent assujettis à ces dispositions.

Il y a lieu ici de privilégier uneinterprétation qui respecte l'application des principes constitutionnels. [32] Le juge de la Cour supérieure s'est correctement dirigé en droit lorsqu'il a apprécié la décision du CSE et la conclusion qu'il entire est, pour utiliser les termes appropriés relatifs à la norme de révision d'une telle décision, « correcte ».

III – La délégation par le CSE de ses pouvoirs au président de l'Assemblée nationale [33] Puisque j'en conclus que les articles 110 et 120 de la LAN ne portent pas atteinte au privilège parlementaire de gestion dupersonnel de l'Assemblée nationale du Québec, je partage aussi l'avis du juge de la Cour supérieure que le CSE ne lui a délégué aucun deses pouvoirs. [34] Le CSE n'a fait que constater et reconnaître l'existence du privilège qui faisait en sorte d'exclure les avocats en procédureparlementaire au droit de grève et à leur assujettissement possible aux services essentiels.

Une fois ce privilège reconnu, tant le CSE quela Cour supérieure ont appliqué la règle selon laquelle son exercice échappe au contrôle du tribunal.

[ 35 ] Pour tous ces motifs, je propose de rejeter l'appel avec dépens. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A.