2019 QCCA 1859, 2019 QCCA 1859

Ville de Brossard c. Ville de Longueuil 2019 QCCA 1859 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N o : 500-09-027831-189 ( 505-17-008065-155 ) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 1er novembre 2019 FORMATION : LES HONORABLES MANON SAVARD, J.C.A. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. PARTIES APPELANTES / MISES EN CAUSE INCIDENTES AVOCAT VILLE DE BROSSARD VILLE DE SAINT-BRUNO-DE- MONTARVILLE Me MARC LAPERRIÈRE ( Gilbert Simard Tremblay ) (Absent)

PARTIE INTIMÉE / INTIMÉE INCIDENTE AVOCAT VILLE DE LONGUEUIL Me PAUL ADAM ( DHC avocats ) (Absent)

PARTIE MISE EN CAUSE / APPELANTE INCIDENTE AVOCATE VILLE DE BOUCHERVILLE Me cHARLOTTE FORTIN ( Lavery, De Billy ) (Absente) En appel d’un jugement rendu le 9 août 2018 rectifié le 5 septembre 2018 par l’honorable Martin Castonguay de la Cour supérieure , district de Longueuil . NATURE DE L’APPEL : Municipal - Règlement de partage des dépenses mixtes - Compétence d'agglomération - Municipalité centrale - Villes liées - Répétition de l'indu - Recours en nullité. Greffière-audiencière : Amanda Kaneza Salle : Pierre-Basile-Mignault

AUDITION 9 h 34 Début de l’audition. Dossier continué du 29 octobre 2019. La présence des avocats n’est pas requise. PAR LA COUR : arrêt – voir page 3.

Fin de l’audition Amanda Kaneza, Greffière-audiencière ARRÊT [ 1 ] Les appelantes se pourvoient contre un jugement de la Cour supérieure, district de Longueuil (l’honorable Martin Castonguay) qui, le 9 août 2018 [1] , rejette leur demande en nullité de l’article 4(2) du Règlement CA-2006-35 sur le partage des dépenses mixtes (« le Règlement ») [2] ainsi que l’intervention de la mise en cause. [ 2 ] Essentiellement, les appelantes font valoir que le juge de première instance a commis une erreur de droit en concluant au rejet de la demande en raison de sa tardiveté.

Selon elles, l’article 4(2) du Règlement a été adopté en l’absence totale de compétence. De ce fait, le juge de première instance ne pouvait pas leur opposer la tardiveté de leur demande. Dans l’éventualité où la Cour était d’avis qu’il ne s’agit pas d’une absence totale de compétence, les appelantes soumettent qu’elles ont agi à l’intérieur d’un délai raisonnable et que la Cour a le pouvoir de déclarer nul l’article 4(2) du Règlement et d’ordonner la restitution de ce qu’elles ont payé en application des dispositions sur la répétition de l’indu.

CONTEXTE [ 3 ] Le 1 er janvier 2002, la Loi portant réforme sur l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais [3] constitue la Ville de Longueuil qui regroupe alors les anciennes municipalités de Boucherville, Saint- Bruno-de-Montarville, Brossard, Greenfield Park, Lemoyne, Longueuil, Saint-Lambert et Saint-Hubert. [ 4 ] Par décrets, le gouvernement reconstitue, le 1 er janvier 2006, les municipalités de Brossard, Boucherville, Saint-Bruno-de- Montarville et Saint-Lambert [4] . Aux termes de cet exercice et conformément aux articles 6 et 15 de la

Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations [5] (« LECCMCA »), Longueuil devient la « municipalité centrale » de même que, conjointement avec les quatre municipalités reconstituées, une « municipalité liée ». [ 5 ] Afin d’exercer les compétences attribuées à la nouvelle agglomération, on crée le Conseil d’agglomération (ci-après le « Conseil »). Conformément à l’

article 69 LECCMCA , celui-ci doit notamment adopter un règlement visant à établir « (…) tout critère permettant de déterminer quelle

partie d’une dépense mixte constitue une dépense faite dans l’exercice des compétences d’agglomération. Le règlement peut définir des catégories parmi les dépenses mixtes et établir des critères différents selon les catégories ». [ 6 ] Ce qui caractérise les dépenses mixtes est que celles-ci sont engagées par la municipalité centrale pour des fins à la fois locales et d’agglomération [6] .

On peut penser, par exemple, au réseau d’aqueduc, aux frais d’utilisation de certains immeubles ou, encore, aux directions des ressources humaines ou des affaires juridiques. [ 7 ] Le Conseil ne pouvant s’entendre sur l’établissement des critères de répartition, la Commission municipale du Québec adopte, le 21 juillet 2006, le premier règlement sur le partage des dépenses mixtes applicable pour l’exercice financier 2006. [ 8 ] Puis, le 24 octobre 2006, le Conseil adopte le Règlement, lequel reprend la résolution de la Commission et en modifie le libellé pour la seule fin d’en prolonger l’application à l’exercice financier 2007.

C’est ce règlement qui fait l’objet de la présente demande en nullité.

Malgré l’opposition de certaines des municipalités, on le renouvelle en 2007 puis, en 2008, on le modifie pour le rendre applicable à tous les exercices financiers jusqu’en 2014.

[ 9 ] Tel que le permet l’

article 69 LECCMCA , le Règlement établit différentes catégories de dépenses mixtes lesquelles détiennent leur propre clé de répartition prévue à l’annexe 1. Ainsi, par exemple, le partage des dépenses de voirie ou de déneigement se fait en fonction du prorata de la superficie du réseau par arrondissement. Les dépenses relatives aux services mixtes administratifs, telles la direction des ressources humaines ou celle des services juridiques, se répartissent conformément au mécanisme prévu aux articles 2 à 6 du Règlement qui, jusqu’en 2014 [7] , se lisent ainsi : 2. La

partie des dépenses relatives aux services mixtes administratifs rendus dans l’intérêt de l’agglomération et prévus au budget de fonctionnement équivaut à un montant établi en multipliant le pourcentage déterminé selon l’article 3 par le total des dépenses prévues au budget d’agglomération à l’exclusion 1° du service de la dette; 2° des montants versés aux municipalités liées pour :

a) l’entretien du réseau de voirie artérielle;

b) l’entretien des réseaux principaux d’aqueduc et d’égout; 3° des services administratifs mixtes; 4° de la gestion et de l’entretien des équipements d’intérêt collectif; 5° de 50% de l’élimination et le traitement des matières résiduelles; 6° des contributions versées aux organismes suivants :

a) Réseau de Transport de Longueuil (RTL);

b) Développement Économique de Longueuil (DEL);

c) Centre Local de Développement (CLD). 3. La formule pour établir le pourcentage applicable à l’article 2 est la suivante : Le pourcentage établi au premier alinéa ne peut pas excéder 15%. 4. Pour les fins d’application de la formule prévue à l’article 3 : 1° TOTAL 1 est constitué du total des dépenses de fonctionnement de la Ville pour l’exercice des compétences locales et d’agglomération et du total pondéré à 50% de ses dépenses d’investissement, mais à l’exclusion des éléments suivants :

a) du service de la dette;

b) des contributions versées à des organismes;

c) des montants versés en vertu des ententes de délégation;

d) des montants budgétés en double à la fois par le conseil ordinaire et par le conseil d’agglomération, le cas échéant;

e) des activités d’investissement pondérées à 50%;

f) des activités d’élimination des matières résiduelles pondérées à 50%. 2° TOTAL 2 est constitué du total des dépenses d’administration à caractère mixte de la Ville à l’exclusion des dépenses administratives des arrondissements et du montant prévu à l’article 5 du présent règlement. 5. Pour compenser la portion des services mixtes administratifs rendus dans l’intérêt de l’agglomération pour gérer le service de la dette, constituera une dépense faite dans l’exercice des compétences d’agglomération 1% de la somme obtenue en additionnant la dette de l’agglomération garantie par un

titre d’emprunt et la dette gérée par la ville centrale en vertu de l’article 47 du Décret 1214-2005 concernant l’agglomération de Longueuil garantie par un

titre d’emprunt. 6. En plus de ce qui est prévu aux articles précédents, il y a lieu d’affecter au budget du conseil d’agglomération une

partie des dépenses relatives aux services mixtes administratifs de la Ville, de manière à prendre en compte la

partie de telles dépenses encourues pour assurer la gestion des activités d’investissement qui relèvent de la compétence du conseil. Ce montant est établi en multipliant le pourcentage déterminé selon l’article 3 par 50% de la somme que représentent les dépenses d’investissement. Pour l’exercice financier 2007, ce montant est fixé à 3 319 000$. [ 10 ] En 2014, on adopte le Règlement CA-2014-218 sur le partage des dépenses mixtes [8] , lequel modifie notamment la

définition du « TOTAL 2 » à l’article 4(2) pour la suivante : TOTAL 2 est constitué du total des dépenses d’administration à caractère mixte de la Ville à l’exclusion des dépenses administratives des arrondissements, des montants prévus aux articles 5 et 6 et des frais d’administration équivalents imputés au service de la dette et aux activités d’investissement de la Ville de Longueuil dans ses compétences locales. [ 11 ] Les appelantes font valoir que l’article 4(2) du Règlement, tel qu’en vigueur pour la période allant de 2006 à 2014, omet de déduire du total 2 le montant des frais liés aux activités d’investissement de l’article 6, tout comme on le fait pour les frais de gestion du service de la dette de l’article 5.

Selon elles, cette omission a pour effet de comptabiliser deux fois le montant de l’

article 6 et d’augmenter le montant obtenu au total 2, lequel accroît le pourcentage des dépenses relatives aux services mixtes administratifs rendus dans l’intérêt de l’agglomération et partagés par toutes les villes liées selon la quote-part de chacune. [ 12 ] Selon les appelantes, par cette « double comptabilisation » ou ce « gonflement », lequel est corrigé à compter de 2014 par l’adoption du Règlement CA-2014-218, le Conseil a agi en l’absence totale de compétence en ce qu’il partage des dépenses qui ne sont pas mixtes, allant ainsi au-delà de ce que lui permet de faire l’

article 69 LECCMCA . C’est pourquoi elles déposent donc, le 1 er mai 2015, une demande en nullité de l’article 4(2) du Règlement et en répétition de l’indu afin de récupérer les montants versés en trop. JUGEMENT ENTREPRIS [ 13 ] Le juge de première instance rejette la demande en nullité de l’article 4(2) du Règlement. Pour lui, l’adoption de la formule de l’article 4, même si elle « peut apparaître inéquitable (…) ne représente certainement pas une absence totale de compétence sur la matière, le territoire ou la personne » [9] .

Dès lors, il examine le caractère raisonnable du délai pour agir et la question de l’épuisement des recours. [ 14 ] Or, l’action est produite quelque sept années postérieurement à l’adoption de la dernière mouture du règlement contesté, le 18 décembre 2008.

De même, les villes ont omis de faire opposition devant la Commission municipale du Québec comme le prévoit la législation applicable. [ 15 ] Pour le juge, « [p]ermettre un semblable recours, après une si longue période de temps, équivaudrait à ouvrir la porte à une instabilité des lois et règlements, ce qui n’est certes pas ce qui transcende des enseignements de nos tribunaux supérieurs » [10] .

Il conclut donc au rejet de la demande en raison tant du délai déraisonnable que de la théorie de l’épuisement des recours. [ 16 ] Boucherville, mise en cause, bien qu’elle n’ait pas fait de représentation sur la question de la nullité du Règlement, demande la permission d’intervenir à l’action en répétition de l’indu afin de récupérer, s’il y a lieu, sa quote-part payée aux termes de celui-ci. En raison du sort de la question principale, le juge rejette sa demande.

QUESTIONS EN APPEL [ 17 ] Les appelantes posent cinq questions, lesquelles peuvent être reformulées ainsi : 1) Le Conseil a-t-il agi en l’absence totale de compétence en adoptant la formule des articles 3 et 4 du Règlement? 2) Dans la négative, le juge de première instance a-t-il erré en rejetant la demande de nullité en raison de la tardiveté de celle-ci et de la théorie de l’épuisement des recours? 3) Dans l’éventualité où l’action est recevable, la Cour doit-elle intervenir? [ 18 ] Boucherville présente un appel incident dans lequel elle réclame, dans l’éventualité où la Cour infirme le jugement de première instance, la répétition des sommes payées aux termes du Règlement.

Les parties s’entendent sur les sommes qui seraient alors dues. ANALYSE [ 19 ] Il convient d’abord de statuer sur la nature du vice invoqué. Les appelantes soutiennent que le Conseil a agi en l’absence totale de compétence, alors que l’intimée fait valoir que le vice reproché participe plutôt du caractère abusif ou déraisonnable du Règlement.

De cette nature, tout le monde en convient, découle la nécessité ou non pour les appelantes d’intenter leur action à l’intérieur d’un délai raisonnable. [ 20 ] La Cour suprême, dans l’arrêt Immeubles Port Louis ltée , constate que la notion de règlement ultra vires a reçu une interprétation large laquelle recoupe, tout à la fois, les cas « d’absence de compétence », « d’abus de pouvoir » et « d’illégalités graves qui ne sont pas de simples irrégularités ou informalités » [11] .

Il demeure toutefois que, selon la Cour suprême, ce n’est que lorsqu’il y a absence totale de compétence que le juge ne peut pas exercer sa discrétion et rejeter l’action au motif qu’elle n’a pas été intentée dans un délai raisonnable [12] . L’absence de compétence s’évalue en fonction de la loi habilitante et peut « (…) avoir trait à la matière, le territoire ou la personne » [13] . [ 21 ] Le juge de première instance, appliquant ce critère, conclut ne pas être en présence d’un tel cas d’absence totale de compétence. Il a raison.

Bien que les appelantes aient tenté, de diverses manières, de convaincre la Cour que le Règlement tel que libellé allait au-delà de la matière déléguée aux termes de l’

article 69 LECCMCA , il n’en est rien. [ 22 ] Cette disposition délègue au Conseil l’établissement de « tout critère permettant de déterminer quelle

partie d’une dépense mixte constitue une dépense faite dans l’exercice des compétences d’agglomération ». Or, c’est bien ce sur quoi porte le Règlement. Les appelantes s’attaquent, en fait, au manque de logique du critère retenu ou encore au caractère abusif ou déraisonnable de son résultat.

Mais rien ne leur permet de soutenir que le Conseil a agi à l’extérieur de son habilitation dans la mesure où le calcul prévu au Règlement ne prend en compte que des dépenses mixtes et qu’il en établit un critère de répartition. [ 23 ] Peut-être, comme les appelantes le font valoir, que le résultat obtenu par la formule s’éloigne de la part réelle des dépenses mixtes affectées à l’agglomération. Mais, comme l’admettent toutes les parties, la loi n’impose pas une telle recherche de « conformité à la réalité » et le Règlement aurait très bien pu prévoir, comme seul critère, un pourcentage.

Il se peut aussi que le Règlement soit déraisonnable, abusif ou atteint d’une irrégularité grave. Mais, de toutes les manières, le Conseil n’a pas agi en l’absence totale de compétence. [ 24 ] Dès lors, même en présence d’un résultat inéquitable [14] ou d’un vice justifiant la nullité absolue du règlement [15] , le juge avait le pouvoir de conclure au rejet du recours au motif de sa tardiveté.

Il exerce ainsi une discrétion que lui attribue l’article 529(3) C.p.c. à l’égard de laquelle la Cour doit déférence, son rôle n’étant pas de substituer sa propre appréciation à celle du premier juge [16] . [ 25 ] Qu’en est-il ici ? [ 26 ] La jurisprudence reconnaît qu’en matière de nullité de règlement, le délai raisonnable se calcule à compter de l’adoption de celui-ci [17] . La Cour suprême l’a encore rappelé récemment en référant au principe de la « présomption de connaissance légale » [18] .

Or, que nous prenions la première adoption du Règlement en 2006 ou la dernière en 2008, cela signifie que le délai avant de prendre l’action est de sept ou neuf ans, bien au-delà des délais jugés raisonnables en jurisprudence [19] . [ 27 ] Qui plus est, même si l’on retenait la thèse des appelantes et que l’on devait faire courir le délai à compter de la connaissance par les villes du motif de nullité, le délai serait déraisonnable.

Ces dernières contribuent, dès 2006, par la voie de leurs représentants, à la rédaction ou à l’adoption de chacune des versions du Règlement et la non-déduction des dépenses d’investissement à l’article 4(2), il faut l’admettre, apparaît aisément d’une simple lecture du Règlement. Au surplus, il ressort de la preuve qu’en 2010 à tout le moins Brossard connaît cette problématique. Cela laisse toujours un délai de près de cinq années. [ 28 ] De tous les angles possibles, le délai apparaît déraisonnable.

Le juge en vient à cette conclusion en soupesant l’ensemble des circonstances, y incluant l’importance de la stabilité des lois et règlements [20] . On pourrait aussi ajouter que les appelantes ne justifient aucunement le délai encouru [21] , si ce n’est en invoquant la complexité de la règlementation, ce qui est loin de suffire en l’espèce.

La conclusion du juge mérite déférence et il n’y a pas de raison pour la Cour d’intervenir. [ 29 ] Sans que cela soit nécessaire, le juge ajoute à ce premier motif de rejet celui du défaut par les appelantes d’exercer leur droit d’opposition en contravention avec le principe de l’épuisement des recours.

En raison de notre conclusion quant à la tardiveté de l’action, il n’est pas requis de trancher cette question non plus que de statuer sur le fond du litige, à savoir l’éventuel caractère abusif ou déraisonnable du Règlement, tel qu’il était libellé jusqu’en 2014. [ 30 ] Quant à l’appel incident, son sort doit suivre celui de l’appel principal. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 31 ] REJETTE l’appel; [ 32 ] REJETTE l’appel incident; [ 33 ] AVEC frais de justice. MANON SAVARD, J.C.A. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A.