2021 QCCA 519, 2021 QCCA 519

Tozzi c. Agence du revenu du Québec 2021 QCCA 519 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027944-180 (500-17-099742-176) DATE : 29 mars 2021 FORMATION : LES HONORABLES MANON SAVARD, J.c.Q. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. MELISSA TOZZI APPELANTE – mise en cause c. AGENCE DU REVENU DU QUÉBEC INTIMÉE – demanderesse et COUR DU QUÉBEC MISE EN CAUSE – défenderesse et PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC INTERVENANTE ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 5 octobre 2018 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Anne Jacob), qui accueille le pourvoi en contrôle judiciaire de l’intimée, annule le jugement sur l’appel

sommaire en matière fiscale rendu le 29 juin 2017 par la Cour du Québec, division des petites créances (l’honorable Eliana Marengo), lui renvoie le dossier afin qu’il soit statué de nouveau sur l’appel

sommaire en matière fiscale et, enfin, ordonne aux parties d’inviter la Procureure générale du Québec à intervenir à

titre de

partie au débat. [ 2 ] Pour les motifs du juge Chamberland auxquels souscrit la juge en chef Savard, ainsi que pour les motifs du juge Ruel, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel; et [ 4 ] INFIRME le jugement entrepris à la seule fin de MODIFIER le paragraphe [94] pour y ajouter à la fin à

titre de réparation, le texte suivant : « et, procédant à rendre le jugement que la Cour du Québec, division des Petites créances, aurait dû rendre, », et biffer les paragraphes [95] et [96] pour les remplacer par le suivant : [95] REJETTE l’appel

sommaire en matière fiscale, avec les frais de justice. le paragraphe [97] devenant le paragraphe [96]. [ 5 ] LE TOUT , sans les frais de justice en appel vu la nature du litige. MANON SAVARD, J.c.Q. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A.

Mme Melissa Tozzi PERSONNELLEMENT Appelante Me Julie Dilli REVENU QUÉBEC Pour l’intimée Me Mario Normandin MINISTÈRE DE LA JUSTICE (DGAJ) Pour l’intervenante Date d’audience : 4 novembre 2020 MOTIFS DU JUGE CHAMBERLAND [ 6 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 5 octobre 2018 [1] par la Cour supérieure, district de Montréal, qui accueille le pourvoi en contrôle judiciaire de l’intimée, annule le jugement sur l’appel

sommaire en matière fiscale prononcé le 29 juin 2017 [2] par la Cour du Québec, division des petites créances, renvoie le dossier à cette cour afin qu’il soit statué de nouveau sur l’appel

sommaire et, enfin, ordonne aux parties d’inviter la procureure générale du Québec à intervenir dans le débat. [ 7 ] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que la norme de contrôle applicable à l’examen par la Cour supérieure de la décision de la Cour du Québec est celle de la décision raisonnable et que la décision de la Cour du Québec est déraisonnable en ce qu’elle est insuffisamment motivée. Par ailleurs, et à la différence de la Cour supérieure, j’estime que, essentiellement pour des raisons d’efficacité et d’économie des ressources judiciaires, il convient ici que la Cour réponde à la question que posait l’appel

sommaire plutôt que de retourner le dossier à la Cour du Québec. [ 8 ] Je décrirai tout d’abord le contexte dans lequel s’inscrit ce litige, avant de résumer brièvement les décisions rendues à ce jour dans ce dossier, puis d’analyser les questions que soulève l’appel, soit l’identification de la norme de contrôle applicable à l’examen par la Cour supérieure de la décision rendue par la Cour du Québec, puis le caractère raisonnable ou non de cette décision et, enfin, la réparation qu’il convient d’appliquer.

Le contexte [ 9 ] Le 28 juin 2012, l’appelante et le Centre de la petite enfance du Dolmen (le CPE Dolmen) signent une entente de services de garde à contribution réduite , en vigueur pour une période de cinq ans (du 4 septembre 2012 au 31 août 2017). Le CPE Dolmen s’engage ainsi à fournir des services de garde éducatifs à l’enfant de l’appelante, alors que celle-ci convient de lui verser 7 $ par jour de garde. [ 10 ] À cette époque, le régime des services de garde était assujetti aux dispositions de la Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfant (« L.s.g.e.e. ») [3] .

La L.s.g.e.e. exigeait alors du parent une contribution réduite – la même pour tous – en contrepartie des services de garde fournis par le prestataire des services de garde subventionnés, et versée à ce dernier (articles 82 et 85 de la L.s.g.e.e. et 5 à 7 du Règlement [4] ).

Elle prévoyait également que le gouvernement « [pouvait], par règlement, fixer le montant de la contribution exigible d’un parent pour les services de garde fournis par un prestataire de services de garde subventionné à cette fin » (art. 82) (soulignement ajouté), et le ministre responsable, fixer le montant de « toute contribution additionnelle qui peut être demandée ou reçue par un prestataire de services de garde subventionnés pour des biens et des services […] » (art. 92, al. 3) (soulignement ajouté), par exemple pour certaines activités organisées.

La L.s.g.e.e. prévoyait enfin que le gouvernement « [pouvait], par règlement, […] fixer, pour les services qu’il détermine, la contribution exigible du parent et prévoir son mode de calcul et ses modalités de paiement ainsi que la période de son indexation » (art. 106 (25 ⁰ )). [ 11 ] Le parent qui souhaitait bénéficier de la contribution réduite devait présenter une demande en ce sens, ce que l’appelante avait fait. [ 12 ] En 2014, le gouvernement annonçait son intention de revoir le mode de financement des services de garde subventionnés afin de hausser la part de financement des parents en fonction de leur revenu familial. [ 13 ] Le 20 avril 2015, la Loi concernant principalement la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 4 juin 2014 et visant le retour à l’équilibre budgétaire en 2015-2016 [5] est adoptée, puis sanctionnée le 21 avril 2015.

Cette loi modifie certaines dispositions de la L.s.g.e.e. , notamment pour y prévoir que la contribution réduite comprend dorénavant une contribution de base (payable au prestataire de services) et une contribution additionnelle (payable au ministre du Revenu pour être versée dans le Fonds des services de garde éducatifs à l’enfance) pour les journées de garde postérieures au 21 avril 2015 [6] .

L’ancienne contribution additionnelle prévue à l’article 92, alinéa 3, de la L.s.g.e.e. avant les modifications de 2015 devient la contribution supplémentaire , toujours au même article, même alinéa. [ 14 ] Début 2016, le CPE Dolmen remet à Mme Tozzi et au ministère du Revenu un relevé faisant état du nombre de jours de garde postérieurs au 21 avril 2015. [ 15 ] Le 15 janvier 2016, une lettre explicative est remise aux parents des enfants fréquentant le CPE Dolmen, leur demandant de

signer une nouvelle « entente de services de garde subventionnés », ce que Mme Tozzi refuse de faire. [ 16 ] Le 16 mai 2016, l’intimée, à qui sont confiées la perception et l’administration de la contribution additionnelle, envoie un avis de cotisation à l’appelante pour réclamer 1 035,44 $ à ce

titre pour l’année 2015. [ 17 ] L’appelante s’oppose, mais le 19 juillet 2016, l’intimée confirme la cotisation. [ 18 ] Mme Tozzi fait appel de cette décision devant la division des petites créances de la Cour du Québec (appel

sommaire en matière fiscale,

article 93.2 (m.1) [7] . Elle plaide que l’intimée a modifié unilatéralement l’entente signée entre elle et le CPE Dolmen, une entité publique contrôlée par le gouvernement, en imposant une tarification supérieure à celle convenue en 2012, et ce, sans droit et sans motifs. [ 19 ] Le 29 juin 2017, la Cour du Québec rend sa décision. L’appel est accueilli et l’intimée, enjointe de modifier l’avis de cotisation en conséquence. [ 20 ] Les motifs sont succincts.

Je les reproduis ici en entier : […] [2] Le prestataire de services est le CPE du Dolmen (« le CPE »). [3] Il est indiqué à l’article 13.1 de l’entente, qu’elle est conforme à l’entente prescrite par le Ministère de la Famille et des Aînés. [4] Cette entente n’a jamais été modifiée. [5] Pourtant, Tozzi s’est vue imposer une contribution additionnelle de 1 035,44 $, pour les mêmes services, par avis de cotisation pour l’année d’imposition 2015, et c’est cette contribution que Tozzi conteste. [6] L’intimée justifie l’imposition en invoquant les articles 81.3 et suivants de la

Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance (ci-après « la Loi »); [7] VU les principes énoncés dans l’arrêt Dikranian c. Québec (Procureur général) ; [8] CONSIDÉRANT QUE l’intimée n’est pas un tiers par rapport à l’entente; [9] CONSIDÉRANT QUE les modifications à la Loi ne sont pas rétroactives et ne sont donc pas applicables à l’appelante; [10] CONSIDÉRANT QUE les droits de l’appelante se sont cristallisés le 28 juin 2012, et on ne peut lui imposer une contribution additionnelle, qui ne fait pas

partie de l’entente telle que conclue; […] [Renvois omis] [ 21 ] Le 31 juillet 2017, l’intimée dépose une demande de pourvoi en contrôle judiciaire devant la Cour supérieure [8] . [ 22 ] Le 5 octobre 2018, la demande est accueillie. [ 23 ] Après avoir énoncé en détail le contexte et les procédures au dossier [9] , la juge Jacob indique que les parties conviennent que la L.a.f. confère une compétence spécifique à la division des petites créances de la Cour du Québec.

Il ne s’agit donc pas d’un cas d’absence de compétence, il s’agit plutôt de déterminer si la décision constitue ici un excès de compétence [10] . [ 24 ] Tant la juge que les parties sont d’avis que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable [11] . [ 25 ] La juge Jacob résume ensuite les prétentions des parties, de même que les enseignements de la Cour suprême dans l’arrêt Dikranian [12] , tout en soulignant que le dossier devant elle est davantage étoffé que celui présenté devant la Cour du Québec [13] . [ 26 ] La juge passe ensuite à l’examen des motifs de la décision sur l’appel

sommaire. Elle note tout d’abord que la juge Marengo n’explique pas en quoi l’ARQ ne serait pas un tiers à l’entente de services [14] . Elle souligne ensuite qu’après avoir indiqué que les modifications législatives n’ont pas de portée rétroactive, la juge de la Cour du Québec ne précise pas si elle considère que l’article 88.2 L.s.g.e.e. est, comme le prétendait l’ARQ, une disposition transitoire ou non et, dans l’affirmative, si elle est claire ou ambiguë quant à son application à des parents qui, comme Mme Tozzi, sont déjà liés par une entente de services [15] .

Elle souligne aussi qu’après avoir référé à la cristallisation des droits de Mme Tozzi en date du 28 juin 2012, la juge ne répond pas à la question de savoir si ces « droits acquis » résultent de l’absence d’une disposition transitoire ou de l’ambiguïté d’une telle clause [16] . Finalement, la juge souligne que la juge Marengo ne fait aucune mention des arguments de l’ARQ relatifs à la présomption de validité des cotisations finales [17] . [ 27 ] Bien que l’

article 93.30 al. 2 L.a.f. invite les juges saisis d’un appel

sommaire en matière fiscale à s’en tenir à « un bref énoncé des motifs de leur décision », ceux-ci doivent tout de même, selon la juge Jacob, répondre aux principaux aspects litigieux du dossier, d’autant plus qu’ici la décision en était une d’intérêt public vu l’impact qu’elle était susceptible d’avoir [18] . [ 28 ] La décision constitue donc, selon elle, un excès de compétence au sens de l’article 564 C.p.c. puisqu’elle « n’est pas motivée

quant à la présomption de validité d’une cotisation, qu’elle n’est pas suffisamment motivée quant à sa conclusion que l’ARQ n’est pas un tiers à l’entente de 2012 et quant à l’aspect central de l’applicabilité de la loi dans le temps » [19] . [ 29 ] Quant à la réparation appropriée, la juge estime « qu’il importe de ne pas céder à la tentation presque irrésistible de se prononcer sur les questions de droit en litige sans offrir à la division des petites créances de la Cour du Québec la possibilité d’étayer son raisonnement en statuant de nouveau sur ces questions relevant de l’interprétation et de l’application d’une loi au cœur de sa compétence en vertu de l’

article 93.2 m. 1) de la LAF [renvoi omis]. » [20] Elle retourne donc le dossier à la Cour du Québec. [ 30 ] Le 14 décembre 2018, l’appelante est autorisée à porter cette décision en appel [21] . [ 31 ] Le 15 mars 2019, la procureure générale du Québec intervient d’office au dossier [22] pour demander le rejet de l’appel, en plus de suggérer à la Cour d’exercer son pouvoir discrétionnaire de ne pas renvoyer l’affaire à la Cour du Québec et de trancher elle-même l’appel

sommaire. Les questions en litige et l’analyse [ 32 ] Dans le cas d’un appel d’une décision en matière de contrôle judiciaire, le rôle de la Cour consiste à décider, d’une part, si la Cour supérieure a choisi la bonne norme de contrôle de la décision soumise à son examen et, d’autre part, si elle l’a appliquée correctement [23] . [ 33 ] J’examinerai d’abord le choix de la norme de contrôle, puis la question de savoir si la Cour supérieure a correctement appliqué cette norme et, enfin, le cas échéant, la réparation appropriée.

La norme de contrôle [ 34 ] Les parties sont toutes d’avis que la juge Jacob a appliqué la bonne norme de contrôle à son examen de la décision de la Cour du Québec, soit celle de la décision raisonnable. [ 35 ] Je suis du même avis, et ce, même en tenant compte du nouveau cadre d’analyse établi par la Cour suprême dans les arrêts Vavilov [24] , Bell Canada [25] et Société canadienne des postes [26] . [ 36 ] D’après ces arrêts [27] , l’analyse contextuelle doit être écartée.

Il convient plutôt d’appliquer une présomption selon laquelle la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique à tous les aspects de la décision soumise au contrôle judiciaire de la Cour supérieure.

Cette présomption peut être repoussée dans deux types de situation, soit lorsque le législateur a expressément prescrit une norme de contrôle ou prévu un droit d’appel devant une cour de justice, soit lorsque la question faisant l’objet du contrôle tombe dans l’une des catégories de questions à l’égard desquelles la primauté du droit commande un contrôle selon la norme de la décision correcte [28] . [ 37 ] En l’espèce, aux termes de la L.a.f. , les décisions de la Cour du Québec en matière d’appel

sommaire sont finales et sans appel [29] et le législateur ne prévoit pas de norme de contrôle particulière advenant un pourvoi en contrôle judiciaire de ces décisions. De plus, les questions qui font l’objet du litige ne sont pas des questions à l’égard desquelles la primauté de droit commande l’application de la norme de contrôle de la décision correcte. [ 38 ] En somme, rien ne justifie ici d’écarter la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable soit la norme applicable.

L’application de la norme par la Cour supérieure [ 39 ] La norme de contrôle de la décision raisonnable commande, bien évidemment, de faire preuve de déférence envers la décision sous examen. [ 40 ] Il faut s’intéresser au raisonnement suivi par le décideur et au résultat de la décision [30] . Les motifs servent à communiquer la justification de la décision, d’où l’intérêt prioritaire qu’il convient de leur accorder dans le cadre de l’analyse du caractère raisonnable d’une décision.

Il s’agit ainsi de chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur [31] . [ 41 ] Pour reprendre les motifs des juges de la majorité dans l’arrêt Vavilov , il ne suffit pas que la décision sous examen soit « justifiable », il faut également que le décideur, au moyen des motifs qu’il exprime, « justifie » sa décision auprès des personnes auxquelles elle s’applique [32] .

Ces motifs constituent le mécanisme principal, et souvent unique, par lequel le décideur explique sa décision, tant aux parties qu’aux cours de révision [33] . [ 42 ] Les questions d’interprétation législatives ne font pas exception à cette règle, bien que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable s’effectue différemment [34] . [ 43 ] En l’espèce, la L.a.f. exige du tribunal que le jugement soit consigné par écrit et qu’il contienne « outre le dispositif, un bref énoncé des motifs de la décision » ( art. 93.30 L.a.f. ).

Cette exigence d’« un bref énoncé des motifs » est assurément conforme aux préoccupations de célérité qui sous-tendent l’ensemble de la procédure applicable aux appels

sommaires en matière fiscale, mais, selon moi, elle ne saurait occulter la nécessité d’un raisonnement suffisamment intelligible pour en permettre la compréhension et l’examen. En somme, la concision de l’énoncé des motifs ne doit pas se faire au détriment de l’intelligence du raisonnement et de la nécessité qu’il soit intelligible. [ 44 ] Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme en l’espèce, l’affaire soulève des questions de droit complexes qui vont bien au-delà de l’intérêt immédiat des seules parties au litige.

Le dossier en était un d’intérêt public, ce dont la juge de la Cour du Québec ne pouvait qu’être parfaitement consciente puisque, de toute évidence, Mme Tozzi n’était pas le seul parent au Québec à avoir signé une entente de

services de garde le ou avant le 21 avril 2015. [ 45 ] Dans sa présentation devant la juge Marengo le 13 juin 2017, Mme Tozzi avait abordé différents thèmes, soit que l’entente de services signée par elle en juin 2012 constituait un contrat d’adhésion; qu’elle ne pouvait pas être liée par une loi qui n’était pas celle en vigueur au moment de la signature de l’entente de services; que la loi de 2015 n’avait aucun effet rétroactif, et que l’ARQ prétendait qu’elle s’appliquait à elle à compter de son entrée en vigueur; qu’une loi ne pouvait pas avoir d’effet rétroactif et s’appliquer à des contrats déjà en vigueur à moins que cela ne soit clairement prévu; que l’ARQ était liée par l’entente de services même si elle n’en faisait pas partie; que les modifications législatives de 2015 constituaient une loi fiscale et, enfin, que ses droits s’étaient cristallisés à la date de la signature de l’entente le 28 juin 2012. [ 46 ] À ces thèmes, s’ajoutaient ceux soulevés par l’ARQ dans son exposé du 3 mai 2017 (9 pages, plus les annexes; transmis à Mme Tozzi et déposé au greffe du tribunal), soit l’ajout à la tarification d’une contribution additionnelle modulée selon le revenu familial et payable au ministre du Revenu (et non au prestataire des services de garde) lors de la production de la déclaration de revenus pour les années 2015 et suivantes; la nouvelle tarification s’appliquait malgré l’entente signée en 2012; l’ARQ était un tiers par rapport à l’entente de services (la notion de l’effet relatif des contrats); les dispositions législatives créant la contribution additionnelle constituent une loi fiscale; le droit de l’ARQ naît du seul fait que l’enfant de Mme Tozzi bénéficie de services de garde subventionnés (à compter du 22 avril 2015), malgré l’absence de mention expresse dans l’entente de services et, enfin, la présomption de validité des cotisations fiscales et les conséquences que cela entraîne au

chapitre du fardeau de la preuve. [ 47 ] Devant la complexité des questions que soulevait l’appel

sommaire, la représentante de l’ARQ (qui n’est pas avocate) a soulevé l’article 541 C.p.c. , soit la possibilité d’une ordonnance visant à transférer la demande devant le tribunal compétent ou que celle-ci soit instruite suivant la procédure contentieuse (Livre II, C.p.c. ). La juge a refusé, tout en reconnaissant qu’il ne s’agissait pas d’un « appel

sommaire typique » ou d’« une matière qui devrait être soumise devant la division des petites créances ». [ 48 ] Ceci étant, il ne s’agissait définitivement pas d’un dossier ordinaire et l’énoncé des motifs, malgré la concision voulue par le législateur, devait en tenir compte. [ 49 ] Le fardeau de démontrer que la décision est déraisonnable incombe à la

partie qui en conteste le bien-fondé [35] . [ 50 ] À mon avis, la Cour supérieure a eu raison de conclure à l’insuffisance des motifs de la décision de la Cour du Québec, et donc à un excès de compétence au sens de l’article 564 C.p.c. En tout respect pour la juge Marengo [36] , ses motifs ne permettent pas de comprendre le résultat de l’appel

sommaire, notamment, comme le note la juge Jacob, en ce qu’elle n’explique pas en quoi l’ARQ ne serait pas un tiers à l’entente, se contentant de référer aux enseignements de la Cour suprême dans l’arrêt Dikranian , sans autre analyse; ni en quoi les modifications législatives, bien que sans effet rétroactif, ne s’appliquent pas à Mme Tozzi pour les jours de garde postérieurs au 21 avril 2015; ni si elle considère que l’article 88.2 L.s.g.e.e. est une disposition transitoire, ou non, et, dans l’affirmative, si elle est claire ou ambiguë; ni si les droits acquis qu’invoque Mme Tozzi résultent de l’absence d’une disposition transitoire ou de l’ambiguïté d’une telle clause; et ni, enfin, ce qu’elle pense des arguments de l’ARQ relatifs à la présomption de validité des cotisations fiscales. [ 51 ] De fait, le raisonnement se décline en trois phrases dans lesquelles la juge se limite à énoncer quelques conclusions, sans expliquer ce qui l’amène à conclure ainsi : l’ARQ n’est pas un tiers par rapport à l’entente du 28 juin 2012 (paragr. 8); les modifications législatives de 2015 ne sont pas rétroactives, elles ne s’appliquent donc pas à Mme Tozzi (paragr. 9); et enfin, les droits de Mme Tozzi se sont cristallisés à la signature de l’entente et l’on ne peut pas lui imposer une contribution additionnelle qui n’en faisait pas

partie (paragr. 10). [ 52 ] Transposé en matière de responsabilité civile, c’est un peu comme si la juge avait condamné le défendeur en expliquant que la faute, le préjudice et le lien de causalité entre l’une et l’autre avaient été prouvés, sans toutefois préciser laquelle, ou lesquelles, des fautes alléguées avaient été retenues, ni traiter des arguments du défendeur relativement à la prescription, à la rupture du lien de causalité par la faute d’un tiers, et à l’absence totale d’efforts de la part du demandeur pour minimiser l’ampleur de ses dommages.

La motivation serait alors à ce point lacunaire qu’elle ne permettrait pas à qui que ce soit, et au premier chef aux parties, de comprendre le raisonnement du tribunal eu égard aux enjeux que soulevait le litige. [ 53 ] En l’espèce, la lacune la plus importante des motifs tient à l’affirmation voulant que les modifications législatives de 2015 (créant une contribution additionnelle payable au ministre du Revenu), puisqu’elles ne sont pas rétroactives (en effet, la loi ne vise pas les jours de garde avant le 22 avril 2015), ne s’appliquent pas à Mme Tozzi qui possèderait un droit acquis au non-paiement de quelque contribution additionnelle que ce soit. [ 54 ] L’arrêt Dikranian , que la juge Marengo cite dans sa décision, enseigne qu’il faut différencier les principes de droits acquis, de rétroactivité et de l’application immédiate de la loi nouvelle.

Les juges de la majorité, sous la plume du juge Bastarache, et citant le professeur P.-A. Côté, rappellent qu’une loi peut, sans être rétroactive, atteindre des droits acquis, tout comme elle peut rétroagir tout en respectant les droits acquis [37] . Un texte législatif ne doit pas être interprété de manière à porter atteinte à des droits acquis, « sauf si son libellé le commande » [38] . [ 55 ] Et de cela, la juge Marengo ne dit pas un mot.

Elle n’explique pas pourquoi la contribution additionnelle ne s’appliquerait pas à Mme Tozzi pour les jours de garde de son enfant, après le 21 avril 2015, et ce, même si l’on devait admettre pour les fins de la discussion qu’elle avait un droit acquis à ne pas se voir imposer une contribution additionnelle payable au ministre du Revenu, et non au prestataire des services de garde. [ 56 ] Il s’agit d’une lacune importante qui se situe au cœur de la décision qu’elle avait à rendre et qui, en l’espèce, équivaut à une absence de motivation.

Cela suffit, à mon avis, pour conclure, à l’instar de la Cour supérieure, au caractère déraisonnable de la décision. [ 57 ] L’appelante reproche aussi à la juge de la Cour supérieure de ne pas avoir tenté de compléter les motifs de la décision de la Cour du Québec plutôt que de l’annuler et de lui retourner le dossier.

[ 58 ] Dans l’arrêt Vavilov , les juges de la majorité citent avec approbation [39] cet extrait de la décision de la Cour fédérale dans Komolafe c. Canada (Citoyenneté et Immigration) [40] qui porte sur les limites balisant la possibilité de compléter les motifs du premier décideur : L’arrêt Newfoundland Nurses ne donne pas à la Cour toute la latitude voulue pour fournir des motifs qui n’ont pas été donnés, ni ne l’autorise à deviner quelles conclusions auraient pu être tirées ou à émettre des hypothèses sur ce que le tribunal a pu penser.

C’est particulièrement le cas quand les motifs passent sous silence une question essentielle. Il est ironique que l’arrêt Newfoundland Nurses , une affaire qui concerne essentiellement la déférence et la norme de contrôle, soit invoqué comme le précédent qui commanderait au tribunal ayant le pouvoir de surveillance de faire le travail omis par le décideur, de fournir les motifs qui auraient pu être donnés et de formuler les conclusions de fait qui n’ont pas été tirées. C’est appliquer la jurisprudence à l’envers.

L’arrêt Newfoundland Nurses permet aux cours de contrôle de relier les points sur la page quand les lignes, et la direction qu’elles prennent, peuvent être facilement discernées. Ici, il n’y a même pas de points sur la page. [ 59 ] Comme on peut le voir, la latitude du tribunal saisi d’un pourvoi en contrôle judiciaire est limitée. En l’espèce, il ne s’agissait pas d’un cas où, selon moi, la juge de la Cour supérieure pouvait « relier les points sur la page ». [ 60 ] Ce qui m’amène à la dernière question, celle de la réparation appropriée.

La réparation appropriée [ 61 ] La juge de la Cour supérieure a jugé que la réparation appropriée était de retourner le dossier à la Cour du Québec : [88] Si une question n’est pas traitée ou est insuffisamment traitée par un tribunal, il y a lieu en principe de lui retourner le dossier. [89] L’ARQ soutient que la preuve est complète et qu’il s’agit de questions de droit pouvant être tranchées par le présent Tribunal dans le cadre du pourvoi en contrôle judiciaire. [90] Mme Tozzi soulève un préjudice découlant du rejet par notre Cour le 23 août 2017 de sa demande de dépôt des notes sténographiques de l’audition du 13 juin 2017.

Elle plaide que le présent Tribunal ne saurait agir tel un tribunal d’appel en l’absence des notes sténographiques. [91] Le Tribunal ajoute qu’il importe de ne pas céder à la tentation presque irrésistible de se prononcer sur les questions de droit en litige sans offrir à la division des petites créances de la Cour du Québec la possibilité d’étayer son raisonnement en statuant de nouveau sur ces questions relevant de l’interprétation et de l’application d’une loi au cœur de sa compétence en vertu de l’

article 93.2 m. 1) de la LAF . [Renvois omis] [ 62 ] L’intervenante est d’avis que la juge de la Cour supérieure aurait dû conclure que l’issue de la décision ne pouvait se justifier au regard de la L.s.g.e.e. et de l’arrêt Dikranian et, selon elle, une seule interprétation de l’article 88.2 est raisonnable. Conséquemment, il ne serait pas nécessaire de retourner le dossier à la Cour du Québec. [ 63 ] L’intimée, quant à elle, affirme que « [l]e dispositif de la décision [de la Cour supérieure] permet aux parties de faire valoir convenablement leurs droits devant le forum approprié.

Ceci dit, la Cour d’appel a en main tous les éléments pour rendre la décision appropriée en l’instance ». [ 64 ] Dans Vavilov , les juges majoritaires écrivent que « lorsque la décision contrôlée selon la norme de la décision raisonnable ne peut être confirmée, il conviendra le plus souvent de renvoyer l’affaire au décideur pour qu’il revoie la décision, mais à la lumière cette fois des motifs donnés par la cour [et q]uand il revoit sa décision, le décideur peut alors arriver au même résultat ou à un résultat différent » [41] , une autre manifestation de la déférence due au choix du législateur en matière d’organisation institutionnelle, laquelle est au cœur du contrôle effectué selon la norme de la décision raisonnable. [ 65 ] Des situations, dites exceptionnelles [42] , justifieront toutefois que les cours de révision s’écartent de cette règle [43] .

Pour décider de la réparation appropriée, elles pourront alors tenir compte de plusieurs facteurs, dont ceux-ci [44] : Les préoccupations concernant les délais, l’équité envers les parties, le besoin urgent de régler le différend, la nature du régime de réglementation donné, la possibilité réelle ou non pour le décideur administratif de se pencher sur la question en litige, les coûts pour les parties et l’utilisation efficace des ressources publiques peuvent aussi influer sur l’exercice par la cour de son pouvoir discrétionnaire de renvoyer l’affaire — tout comme ces facteurs peuvent influer sur l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de casser une décision lacunaire : voir MiningWatch Canada c.

Canada (Pêches et Océans) , 2010 CSC 2 , [2010] 1 R.C.S. 6, par. 45 - 51 ; Alberta Teachers , par. 55. [ 66 ] La Cour suprême donne des exemples où il pourrait être opportun que la cour de révision tranche elle-même, notamment lorsque « le renvoi de l’affaire pour nouvel examen fait échec au souci de résolution rapide et efficace d’une manière telle qu’aucune législature n’aurait pu souhaiter » ou « lorsqu’il devient évident aux yeux de la cour, […], qu’un résultat donné est inévitable, si bien que le renvoi de l’affaire ne servirait à rien » [45] , c’est-à-dire, en matière d’interprétation législative, lorsqu’« il devient […] évident, lors du contrôle de la décision, que l’interaction du texte, du contexte et de l’objet ouvrent la porte à une seule interprétation raisonnable de la disposition législative en cause ou de l’aspect contesté de celle - ci » [46] . [ 67 ] En l’espèce, j’estime que le renvoi du dossier en Cour du Québec ferait échec à la volonté du législateur que les appels

sommaires en matière fiscale procèdent avec célérité [47] et à peu de frais pour le contribuable, d’autant qu’ici le texte, le contexte et l’objet des modifications apportées à la L.s.g.e.e. en 2015 ouvrent la porte, selon moi, à une seule interprétation valable. L’efficacité, la célérité et l’utilisation raisonnée des ressources judiciaires commandent donc de résoudre immédiatement le problème plutôt que de retourner l’affaire en Cour du Québec.

[ 68 ] Une dernière remarque à ce sujet. Comme l’indiquent les juges majoritaires dans Vavilov , le choix de la réparation est guidé par la raison d’être de l’application de la norme de la décision raisonnable, « y compris le fait pour la cour de révision de reconnaître que le législateur a confié le règlement de l’affaire à un décideur administratif, et non à une cour » [48] . [ 69 ] En l’espèce, le législateur n’a pas confié le règlement du litige à un décideur administratif, mais plutôt à la Cour du Québec, division des petites créances.

C’est ce que la juge de la Cour supérieure a noté, mais, à mon avis, cet élément doit céder le pas devant les autres raisons qui commandent ici que la Cour tranche immédiatement la question qui est au cœur du litige opposant les parties. [ 70 ] Les parties ont pu faire leurs observations, bien que limitées, devant la juge de la Cour du Québec, laquelle a par ailleurs eu la possibilité de trancher la question.

Devant la Cour supérieure, l’appelante a plaidé qu’elle subirait un préjudice si le litige était tranché à ce stade, en raison du fait que le dépôt des notes sténographiques de l’audience tenue devant la Cour du Québec lui avait été refusé [49] .

Or, cet obstacle n’est plus puisque les notes ont maintenant été déposées en appel, avec l’autorisation de la Cour. [ 71 ] Le litige peut être dénoué en tranchant une seule question, soit celle de savoir si l’intention du législateur était que la contribution additionnelle s’applique à compter du 22 avril 2015 à tous les parents dont l’enfant fréquente à cette date un service de garde subventionné, que cette fréquentation ait débuté avant la date en question, le jour même ou après.

En effet, une réponse affirmative à cette question, comme je le propose pour les motifs qui suivent, fait en sorte qu’il n’est pas nécessaire de se pencher sur les autres questions, soit celles liées, d’une part, à la nature des rapports juridiques entre l’appelante, l’intimée et le prestataire de services et, d’autre part, à l’existence, la portée et la conservation d’éventuels droits acquis en faveur de l’appelante. [ 72 ] Pour les fins de l’analyse, et uniquement dans ce cadre, je présumerai donc de l’existence des droits acquis de Mme Tozzi à recevoir les services décrits dans l’entente sans se voir imposer une contribution autre que celle qui y est prévue [50] , laquelle peut toutefois être modifiée dans les limites de la L.s.g.e.e. [ 73 ] En principe, l’adoption d’une loi ou de règlements faits sous son autorité n’affecte pas les droits acquis, sauf indication claire d’une intention contraire du législateur [51] , c’est-à-dire lorsqu’il « le dit expressément » ou si « cette intention se dégage clairement d’une déduction nécessaire » [52] . [ 74 ] Pour déterminer si la présomption contre l’atteinte aux droits acquis [53] s’applique, il convient de se poser la question de savoir si, compte tenu de son contexte global, la disposition litigieuse est raisonnablement susceptible de plusieurs interprétations [54] .

L’article 88.2 L.s.g.e.e. doit donc être lu dans son contexte global, en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit et l’objet de la loi ainsi que l’intention du législateur [55] , et en tenant compte de la présomption contre l’empiétement sur les droits acquis [56] . Enfin, le texte peut d’abord se révéler non ambigu, mais l’être lorsqu’analysé dans le contexte global [57] . [ 75 ] Avant d’aller plus loin, il convient de dire encore quelques mots de l’arrêt Dikranian . Dans cette affaire, le contrat de prêt intervenu sous le régime de la

Loi sur l’aide financière aux étudiants entre un étudiant, M.

Dikranian, et une institution financière prévoyait une période d’exemption (incluant celle où l’étudiant est aux études à temps plein) pendant laquelle le paiement des intérêts était assumé par l’État. [ 76 ] À la suite de deux modifications successives apportées à cette loi afin de raccourcir la période d’exemption en devançant le moment à partir duquel l’étudiant devait assumer lui-même le paiement des intérêts, il s’agissait de déterminer si ces modifications s’appliquaient aux prêts consentis avant leur adoption. [ 77 ] La Cour suprême répond par la négative à cette question.

Le droit à la période d’exemption était prévu dans la loi, et il a par la suite été « incorporé » [58] ou « inséré » [59] dans le contrat entre l’étudiant et l’institution financière. La durée de la période d’exemption constituait ainsi un « droit conféré par le contrat du prêt » [60] ou une « condition du contrat du prêt » [61] . À la signature du contrat, l’étudiant bénéficiait donc d’un droit acquis quant à la durée de la période d’exemption [62] .

Et le législateur n’avait pas indiqué clairement que son intention était de changer les conditions des contrats de prêts déjà conclus [63] . [ 78 ] Ceci étant, l’intervenante a raison, selon moi, de dire que la situation dans Dikranian est fondamentalement différente de celle dont la Cour est ici saisie. Dans cette affaire, les modifications législatives ne permettaient pas de conclure à l’intention claire et non ambigüe du législateur en ce qui a trait aux droits des étudiants déjà liés par un contrat de prêt, et ce, même si la seconde modification législative prévoyait des mesures transitoires.

Au contraire, comme nous le verrons maintenant, l’article 88.2 L.s.g.e.e. n’est pas ambigu et permet de conclure à l’intention claire du législateur d’appliquer les nouvelles dispositions à tous les parents, y compris à ceux qui bénéficiaient déjà d’une entente de services avant leur entrée en vigueur. [ 79 ] Avant qu’elle ne soit modifiée, la L.s.g.e.e. exigeait du parent une contribution réduite – la même pour tous – en contrepartie des services de garde fournis par le prestataire de services de garde subventionnés [64] , les services requis pour l’enfant faisant l’objet d’une entente entre le parent et le prestataire de services [65] .

En 2015, la L.s.g.e.e. est modifiée de façon que le parent soit tenu de payer une contribution réduite , par le versement d’une contribution de base (prévue dans l’entente et payable au prestataire de services) et d’une contribution additionnelle qui varie en fonction des revenus du parent et du conjoint admissible (payable, quant à elle, au ministre du Revenu) [66] . [ 80 ] L’article 88.2 L.s.g.e.e. prévoit ceci [67] : 88.2.

Un particulier [68] qui réside au Québec à la fin d'une année et qui est un parent tenu de payer la contribution de base visée au premier alinéa de l'article 82 à l'égard d'un enfant pour une journée de garde postérieure au 21 avril 2015 qui est comprise dans l'année doit, pour cette année, payer au ministre du Revenu, à la date d'exigibilité qui lui est applicable pour cette année, une contribution additionnelle pour cette journée égale à l'ensemble des montants suivants: 1° lorsque le revenu du particulier considéré aux fins du calcul de la contribution additionnelle pour cette journée excède 50 000 $, l'excédent du montant du premier palier de contribution sur le montant minimal de contribution; 2° le montant obtenu, en divisant par 260, le produit de la multiplication de 3,9% par l'excédent du moins élevé de 155 000 $ et du

revenu du particulier considéré aux fins du calcul de la contribution additionnelle pour cette journée sur 75 000 $.

Lorsque le résultat de l'addition des montants prévus au premier alinéa a plus de deux décimales, seules les deux premières sont considérées et la deuxième est augmentée d'une unité si la troisième est supérieure au chiffre 4. [Soulignements ajoutés] [ 81 ] Il s’agit de décider si cette disposition qui crée la nouvelle contribution additionnelle s’applique aux parents déjà liés, au moment de son entrée en vigueur, par une entente en vertu de laquelle leur enfant bénéficie des services de garde subventionnés, en contrepartie de la contribution exigible aux termes de l’article 82 L.s.g.e.e . [69] . [ 82 ] La date de l’entrée en vigueur de la loi de 2015 est expressément fixée au 21 avril 2015 [70] . [ 83 ] Cependant, le simple fait de prévoir qu’une loi entre en vigueur à une certaine date ne signifie pas que celle-ci s’applique à l’ensemble des situations factuelles qu’elle vise à première vue, notamment les situations en cours [71] . [ 84 ] Aucune autre disposition de la loi de 2015 ne précise l’étendue des situations auxquelles l’article 88.2 L.s.g.e.e. s’applique. [ 85 ] Le débat entre les parties a surtout porté sur le libellé de la disposition, plus particulièrement les mots « pour une journée de garde postérieure au 21 avril 2015 ». [ 86 ] Selon l’appelante, ces termes ne visaient qu’à fixer la date d’entrée en vigueur de la disposition et ne sont pas suffisamment clairs pour conclure que les dispositions liées à la nouvelle contribution additionnelle s’appliquent à l’égard des parents déjà liés par une entente.

Par conséquent, seuls les parents qui signent une entente pour des services de garde subventionnés à partir du 22 avril 2015, et dont les enfants sont gardés à compter de ce jour, seraient tenus de payer la contribution additionnelle. [ 87 ] Selon l’intimée et l’intervenante, les termes de la disposition sont de la nature d’une disposition transitoire et révèlent clairement l’intention du législateur d’assujettir tous les parents au paiement de la contribution additionnelle, y compris ceux dont les enfants fréquentaient les services de garde avant le 21 avril 2015.

La seule interprétation raisonnable de l’article 88.2 de la L.s.g.e.e. serait donc que la contribution additionnelle s’appliquerait, à compter du 22 avril 2015, à tous les parents dont l’enfant fréquente à cette date un service de garde, que cette fréquentation ait débuté avant, le jour même ou après le 22 avril 2015. [ 88 ] Je suis d’accord avec l’interprétation proposée par l’intimée et l’intervenante. [ 89 ] L’article 88.2 L.s.g.e.e. prévoit les circonstances auxquelles le législateur attache la conséquence fiscale de payer la contribution additionnelle .

Un parent est tenu de payer cette contribution additionnelle lorsqu’il « est tenu de payer la contribution de base visée au premier alinéa de l’article 82 à l’égard d’un enfant pour une journée de garde postérieure au 21 avril 2015 ».

L’article ne fait pas de distinction entre le parent qui, comme l’appelante, était déjà lié à un prestataire de services par une entente avant l’entrée en vigueur des modifications et celui qui ne l’était pas. [ 90 ] Le sens ordinaire et grammatical des mots employés à l’article 88.2 L.s.g.e.e. ne souffre d’aucune réelle ambiguïté et ne se prête qu’à une seule interprétation valable dans le contexte global de la loi.

Lorsqu’un parent est tenu de payer la contribution de base , ce qui implique qu’il l’est en vertu d’une entente de services de garde, il est tenu de payer, à compter du 22 avril 2015, tant la contribution de base (au prestataire de services) que la contribution additionnelle (au ministre du Revenu) à l’égard d’un enfant pour chaque journée de garde. [ 91 ] Mme Tozzi étant tenue au paiement de la contribution de base en date du 22 avril 2015, elle l’était également au paiement de la contribution additionnelle à l’égard de son enfant pour chaque journée de garde à compter de cette même date (172 jours en 2015).

Si tant est qu’elle eût des droits acquis, elle ne peut donc pas, du seul fait que ces droits sont modifiés à compter du 22 avril 2015, les invoquer à l’encontre de l’application immédiate de la loi nouvelle. [ 92 ] L’article 88.2 L.s.g.e.e. est entré en vigueur en cours d’année. Vu son libellé et le mécanisme décrit ci-dessus (le versement au ministre du Revenu d’une contribution additionnelle lié au paiement de la contribution de base au prestataire de services), la précision voulant que la règle énoncée à cet

article s’applique pour les journées de garde postérieures au 21 avril 2015 n’est pertinente qu’à l’égard des parents qui étaient déjà tenus de payer la contribution de base avant l’entrée en vigueur des modifications législatives. [ 93 ] En effet, les parents dont l’enfant a commencé à bénéficier de services de garde subventionnés après l’entrée en vigueur de la loi, donc après le 21 avril 2015, n’ont pas à payer de contribution additionnelle tant qu’ils ne sont pas tenus de payer la contribution de base aux termes de l’article 82 L.s.g.e.e. , de sorte que la date qui est mentionnée à l’article 88.2 L.s.g.e.e. n’est pas utile à leur égard [72] . [ 94 ] En d’autres mots, les mots « postérieure au 21 avril 2015 » sont absolument inutiles si l’intention du législateur était de limiter l’obligation de payer la contribution additionnelle aux parents tenus de payer la contribution de base après le 21 avril 2015.

À mon avis, cette précision temporelle est un élément incontournable permettant « d’imputer au législateur la volonté de porter atteinte [aux] droits acquis » [73] des parents déjà tenus de payer la contribution de base avant le 22 avril 2015 en raison d’une entente de services conclue avant cette date, comme l’appelante. [ 95 ] En somme, lus dans leur contexte global, les termes de l’article 88.2 L.s.g.e.e. ne permettent qu’une seule interprétation, soit que le législateur avait l’intention que la contribution additionnelle s’applique à l’égard de tous les parents, y compris ceux qui avaient déjà conclu une entente de services de garde.

La disposition n’est pas ambiguë et, par conséquent, même si l’on devait conclure que l’appelante bénéficie d’un droit acquis au non-paiement d’une contribution additionnelle, la disposition révélerait l’intention non équivoque du législateur de porter atteinte à ce droit.

[ 96 ] Finalement, l’argument de l’appelante voulant que les mots « pour une journée de garde postérieure au 21 avril 2015 » aient été inscrits dans l’article 88.2 L.s.g.e.e. pour préciser la date d’entrée en vigueur de la contribution additionnelle et non comme mesure transitoire visant les parents qui avaient signé une entente de services avant cette date, ne tient pas. [ 97 ] En effet, cela signifierait que le législateur parle pour rien dire puisque qu’une autre disposition de la loi de 2015 (art. 375) prévoit déjà la date d’entrée en vigueur des modifications législatives, dont celles apportées à l’article 88.2 L.s.g.e.e. , ce qui ne saurait être [74] . [ 98 ] Bref, le législateur ne peut pas avoir voulu que la contribution additionnelle décrite à l’article 88.2 L.s.g.e.e. ne s’applique qu’aux parents liés par une entente de services après le 21 avril 2015.

D’abord, cela irait à l’encontre d’une lecture sensée des termes de la loi lorsque placés dans leur contexte global.

Or, ce contexte milite non seulement en faveur de l’interprétation voulant que tous les parents tenus au paiement de la contribution de base après le 21 avril 2015, peu importe la date de l’entente de services qui les lie à un prestataire de services, soient également tenus au versement de la contribution additionnelle , une charge fiscale, selon l’article 88,14 L.s.g.e.e. , mais également en faveur de la conclusion voulant que la disposition ne soit raisonnablement susceptible que d’une seule interprétation. [ 99 ] Cette interprétation favorise les objectifs de la Loi concernant principalement la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 4 juin 2014 et visant le retour à l’équilibre budgétaire en 2015-2016 , sans par ailleurs aller à l’encontre de ceux qui se dégagent de la L.s.g.e.e. dans son ensemble. [ 100 ] Pour ces motifs, je propose donc de rejeter l’appel en ce qui a trait au sort de la demande de pourvoi en contrôle judiciaire et à l’annulation du jugement sur l’appel

sommaire rendu le 29 juin 2017, mais de réformer le jugement entrepris en ce qui a trait au choix de la réparation appropriée, le paragraphe [94] devant être modifié pour y ajouter à la fin, le texte suivant : « et, procédant à rendre le jugement que la Cour du Québec, division des Petites créances, aurait dû rendre, », et les paragraphes [95] et [96] biffés et remplacés par le suivant : [95] REJETTE l’appel

sommaire en matière fiscale, avec les frais de justice. le paragraphe [97] devenant le paragraphe [96]. Le tout, sans les frais de justice en appel vu la nature du litige. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. MOTIFS DU JUGE RUEL [ 101 ] J’ai lu avec intérêt les motifs du juge Chamberland. Je partage son avis sur l’application de la norme, qui est celle de la décision raisonnable, et qu’il y a lieu de rejeter l’appel du jugement de la Cour supérieure accueillant la demande de pourvoi en contrôle judiciaire à l’encontre de la décision de la division des petites créances de la Cour du Québec, datée du 29 juin 2017, sur l’appel

sommaire interjeté par l’appelante. [ 102 ] Comme mon collègue, j’estime que, pour des raisons d’efficacité et d’économie des ressources judiciaires, la Cour devrait répondre à la question que posait l’appel

sommaire plutôt que de retourner le dossier à la Cour du Québec. [ 103 ] Mon seul élément de désaccord avec les motifs de mon savant collègue porte sur un point étroit, mais que j’estime important dans un esprit d’équité pour la juge de la division des petites créances, ainsi que de préservation des impératifs d’efficacité et de célérité des appels

sommaires en matière fiscale devant cette division. [ 104 ] L’analyse de la raisonnabilité d’une décision administrative, selon le cadre établi dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c.

Vavilov , s’effectue en deux étapes : (1) une décision est raisonnable si elle est fondée sur un raisonnement intrinsèquement cohérent [75] ; et, (2) une décision raisonnable est justifiée au regard des contraintes juridiques ou factuelles qui ont une incidence sur la décision [76] . [ 105 ] Selon les juges majoritaires de la Cour suprême dans Vavilov , si le législateur choisit de déléguer certaines fonctions à des tribunaux ou organismes administratifs, les cours de révision judiciaire devraient reconnaître l’autonomie décisionnelle de ces organismes et intervenir « uniquement lorsque cela est vraiment nécessaire pour préserver la légitimité, la rationalité et l’équité du processus administratif » [77] . [ 106 ] La contrepartie de cette autonomie décisionnelle est que les tribunaux et organismes administratifs « doivent adhérer à une culture de la justification et démontrer que l’exercice du pouvoir public qui leur est délégué peut être [ traduction ] "justifié aux yeux des citoyens et citoyennes sur les plans de la rationalité et de l’équité" » [78] . [ 107 ] La Cour suprême impose conséquemment, selon le cadre établi dans l’arrêt Vavilov , une méthode de révision judiciaire plus robuste, sous la norme de la raisonnabilité, qui s’attarde à la justification de la décision. [ 108 ] En effet, les motifs des décideurs administratifs servent à expliquer le processus décisionnel aux parties et leur montrer que leurs arguments ont dûment été pris en compte.

En fin de compte, les motifs servent de bouclier contre l’arbitraire et la perception d’arbitraire dans l’exercice de pouvoirs publics par des organismes administratifs [79] . [ 109 ] L’absence de cohérence, de rationalité et de logique du raisonnement, c’est-à-dire un vice de motivation, peut donc faire en sorte qu’une décision administrative soit jugée déraisonnable sans qu’il soit nécessaire d’aller plus loin [80] .

[ 110 ] La juge de la Cour supérieure s’arrête à la première étape de l’analyse de la raisonnabilité sous Vavilov . Elle considère que la décision de la division des petites créances sur l’appel

sommaire est déraisonnable pour vice de motivation, qui serait inexistante sur un aspect et insuffisante sur deux autres. [ 111 ] Mon collègue souscrit à cette conclusion de la juge de la Cour supérieure. Il affirme que les motifs de la juge de la division des petites créances « ne permettent pas de comprendre le résultat de l’appel

sommaire », notamment en ce qui concerne les notions de droits acquis, de rétroactivité, de droit transitoire et d’application immédiate de la loi, la juge n’ayant pas différencié ces concepts [81] . [ 112 ] Il énonce qu’une loi peut atteindre les droits acquis, donc s’appliquer immédiatement, sans être rétroactive [82] . Il énonce que « la juge Marengo ne dit pas un mot » sur cette question [83] . [ 113 ] Mon collègue affirme que la juge n’a pas appliqué les distinctions juridiques qui s’imposaient, son raisonnement se limitant à constater l’existence de droits acquis et que la loi modifiant la

Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance (« L.s.g.e.e. ») [84] n’était pas rétroactive.

Il s’agirait donc d’une « lacune importante qui se situe au cœur de son raisonnement et qui, en l’espèce, équivaut à une absence de motivation » [85] . [ 114 ] Il ajoute que la motivation de la juge serait « à ce point lacunaire qu’elle ne permettrait pas à qui que ce soit, et au premier chef aux parties, de comprendre le raisonnement du tribunal eu égard aux enjeux que soulevait le litige » [86] . [ 115 ] Or, avec égards, je ne partage pas l’avis de mon collègue en ce qui concerne le vice ou l’absence de motivation de la décision de la juge des petites créances. [ 116 ] L’intensité de l’obligation de motivation d’un décideur administratif ou de premier palier, comme en l’espèce, peut être modulée selon la nature du processus, du cadre juridique applicable et de la nature de la question soumise. [ 117 ] Il s’agissait dans ce dossier d’un « appel

sommaire » en matière fiscale, appel qui est interjeté devant la division des petites créances de la Cour du Québec, en application de l’article 93.2. de la

Loi sur l’administration fiscale [87] (« LAF »). [ 118 ] Un tel appel

sommaire procède sans avocats. La procédure préalable à l’audience est abrégée. L’instruction est quasi inquisitoire, alors que le juge peut interroger des témoins et ordonner une expertise s’il le juge nécessaire [88] . Le jugement est également

sommaire et doit, selon l’

article 93.30 de la LAF , contenir, « outre le dispositif, un bref énoncé des motifs de la décision ». [ 119 ] La « brièveté » se caractérise par ce qui est exprimé en peu de mots [89] . [ 120 ] La division des petites créances de la Cour du Québec n'est généralement pas le forum approprié pour débattre de questions de principes au plan juridique. L’

article 93.22 de la LAF prévoit d’ailleurs que le jugement rendu sur un appel

sommaire en matière fiscale « n’a l’autorité de la chose jugée qu’à l’égard des parties ». [ 121 ] L’appel

sommaire en matière fiscale devant la Cour du Québec, division des petites créances, offre aux contribuables un moyen rapide, peu coûteux et efficace pour faire trancher leurs litiges contre l’administration fiscale québécoise. Il s’agit, selon l’article 93.2. de la LAF , d’appels de cotisations, d’intérêts ou de pénalités ou de mesures généralement de valeur monétaire limitée. [ 122 ] La codification législative d’une exigence de motivation minimale sur un appel

sommaire en matière fiscale devant la division des petites créances s’inscrit dans cette optique d’efficacité et de célérité. [ 123 ] Cette exigence de motivation doit cependant satisfaire à un seuil minimal, c’est-à-dire que le juge doit, de manière succincte, exposer les éléments factuels sur lesquels il s’appuie et répondre aux principales questions soulevées par le litige pour que les parties puissent comprendre le sens de la décision [90] .

Il n’est pas exclu cependant qu’une obligation accrue de motivation puisse s’imposer dans des circonstances particulières. [ 124 ] Dans le présent dossier, il s’agissait d’un appel interjeté par l’appelante à l’encontre d’une cotisation additionnelle pour services de garde en Centre de la petite enfance (« CPE ») établie par l’Agence du revenu du Québec (« ARQ ») en application de l’article 88.2 de la L.s.g.e.e. Selon l’alinéa 93.2m.1) de la LAF , cette cotisation peut faire l’objet d’un appel

sommaire devant la division des petites créances de la Cour du Québec. [ 125 ] Soulignons la valeur monétaire très limitée de la cotisation additionnelle contestée par l’appelante pour l’année 2015, soit de 1 035,44 $. [ 126 ] À mon avis, compte tenu du contexte de la présente affaire, du régime législatif en cause, du droit d’appel

sommaire devant la division des petites créances, une cour à volume, de la nature de la cotisation contestée et de son montant, les exigences en matière de motivation se devaient d’être modulées, sans toutefois compromettre la possibilité de révision. [ 127 ] En ce qui concerne la révision judiciaire, il existe des situations où, compte tenu du processus décisionnel particulier au premier palier, il faut aller au-delà de la brièveté des motifs et « examiner le dossier dans son ensemble pour comprendre la décision » [91] .

Dans de tels cas, il faut se rendre à la deuxième étape de l’analyse de la raisonnabilité sous Vavilov et « examiner la décision à la lumière des contraintes imposées au décideur afin de déterminer s’il s’agit d’une décision raisonnable » [92] . [ 128 ] Dans cette affaire, l’audience sur l’appel

sommaire devant la division des petites créances se tient le 13 juin 2017 et dure approximativement une heure. Les parties ne sont pas représentées par avocats. L’appelante comparaît pour elle-même. Mme Louise Smith comparaît pour l’ARQ. [ 129 ] L’appelante a plaidé les droits acquis lors de l’audience, invoquant que les nouvelles dispositions législatives ne pouvaient modifier son contrat antérieur. En somme, elle ne « pouvait être liée à une loi qui n’était pas encore même créée, inventée, réfléchie ou en vigueur ». Pour l’appelante, la nouvelle loi ne peut avoir d’effet rétroactif.

[ 130 ] Mme Smith a plaidé

sommairement lors de l’audience que : l’appelante occupait une place en garderie subventionnée selon une entente toujours en cours et la contribution additionnelle prévue à l’article 88.2 de la L.s.g.e.e. s’appliquait à elle; et que l’ARQ n’a aucun engagement quant à l’entente, n’étant qu’un intermédiaire pour faire appliquer la loi. Aucune source n’a été déposée par Mme Smith lors de l’audience. [ 131 ] L’appelante a exposé le cœur de ses moyens dans une demande en appel

sommaire en matière fiscale datée du 16 octobre 2016 à l’encontre de l’avis de cotisation de l’ARQ, soulevant qu’elle s’est vue imposer une nouvelle tarification par l’ARQ compte tenu d’un changement réglementaire, de manière à modifier unilatéralement une entente dûment signée entre elle et le CPE, sans justification. [ 132 ] L’ARQ ne pouvait être prise par surprise. D’ailleurs, un mois avant l’instruction, l’ARQ a déposé un argumentaire écrit de plusieurs pages [93] .

Cet exposé expose essentiellement les mêmes thèmes que ceux invoqués par Mme Smith lors de l’audience devant de la division des petites créances, ajoutant quelques lignes sur le contenu implicite des contrats et sur le fardeau de preuve.

Seulement trois sources sont citées, lesquelles portent sur la présomption de validité des cotisations fiscales. [ 133 ] Aucune analyse n’est faite dans cet argumentaire quant aux fines distinctions juridiques s’appliquant aux droits acquis face à l’État dans le cadre d’un contrat, sur la rétroactivité ou sur l’application immédiate de la loi à l’encontre de droits acquis. [ 134 ] La décision de la juge de la division des petites créances fait trois pages. Elle expose le contexte et répond

sommairement aux arguments présentés par les parties comme suit : (1) l’appelante est

partie à une entente qui n’a jamais été modifiée, elle bénéficie donc de droits acquis; (2) les modifications à la L.s.g.e.e. ne s’appliquent pas à elle puisqu’elles ne sont pas rétroactives; (3) l’ARQ n’est pas un tiers à cette entente.

La juge accueille donc l’appel et ordonne à l’ARQ de modifier l’avis de cotisation émis à l’appelante pour l’année 2015 afin de le rendre conforme à sa décision. [ 135 ] Si la décision de la juge de la division des petites créances ne peut être citée comme modèle de rédaction des jugements ou d’exhaustivité, compte tenu du contexte décrit précédemment, la décision satisfait à mon avis au seuil minimal requis puisqu’elle fait état des éléments de preuve sur lesquels la juge s’appuie et répond aux questions soumises et aux arguments des parties, tels que plaidés. [ 136 ] Il est indéniable que le dossier a gagné en sophistication juridique devant la Cour supérieure lors du contrôle judiciaire, puis devant cette Cour.

La juge de la Cour supérieure le reconnaît d’ailleurs, alors qu’elle écrit : [62] En toute équité à l’égard de la juge Marengo, il y a lieu de préciser que les mémoires soumis au présent Tribunal sont beaucoup plus étoffés que les exposés transmis par les parties à la division des petites créances de la Cour du Québec. [63] Notamment, les parties n’avaient pas transmis la version ancienne des dispositions pertinentes de la LSGEE afin de faciliter leur étude comparative avec la version nouvelle alors que le présent Tribunal a pu bénéficier des deux versions. [64] De plus, l’audition a été de courte durée, soit environ une heure. [94] [ 137 ] Dans une analyse poussée qui tient sur 29 paragraphes, appuyée de 24 notes de bas de pages avec plusieurs références jurisprudentielles et doctrinales, mon collègue parvient à la conclusion que, « lus dans leur contexte global, les termes de l’article 88.2 L.s.g.e.e. ne permettent qu’une seule interprétation, soit que le législateur avait l’intention que la contribution additionnelle s’applique à l’égard de tous les parents, y compris ceux qui avaient déjà conclu une entente de services de garde » [95] . [ 138 ] Mon collègue analyse avec minutie l’enchevêtrement de questions juridiques liées aux droits acquis, à l’interprétation des lois, au droit transitoire, à la rétroactivité et à l’application immédiate des lois. [ 139 ] Or, l’ensemble de ces questions ou, du moins, l’ampleur de certaines d’entre elles, ne se trouvaient tout simplement pas devant la juge de la division des petites créances.

La juge ne pouvait être requise de motiver ce qui n’a pas été plaidé devant elle. [ 140 ] La juge de la Cour supérieure remarque que l’obligation de motivation est accentuée lorsque les questions soulevées revêtent un intérêt public, ce qui serait le cas dans le dossier de l’appelante. À cet égard, elle note que la procureure générale du Québec n’a pas été informée de l’existence du litige afin de lui permettre d’intervenir. [ 141 ] Or, comme mentionné précédemment, plusieurs semaines avant l’audience, l’ARQ a transmis à la division des petites créances un exposé écrit.

L’ARQ connaissait les moyens essentiels soulevés par l’appelante. Dans son exposé, l’ARQ ne plaide pas qu’il s’agit d’une affaire soulevant d’importantes questions d’intérêt public et ne demande pas l’intervention de la procureure générale du Québec. [ 142 ] L’ARQ n’a pas demandé au préalable le transfert du dossier de l’appelante de la division des petites créances à la division générale de la Cour du Québec. L’ARQ avait cette possibilité, en application du troisième alinéa de l’

article 93.9 de la LAF , « dans la mesure où l’appel

sommaire pourrait être interjeté par plusieurs personnes concernées par une même série de transactions ou d’événements, ou s’il porte sur des questions de fait ou de droit susceptibles d’influer sur des cotisations, des décisions, des déterminations ou des affectations actuelles ou éventuelles ». [ 143 ] À mon avis, donc, compte tenu du contexte, la juge de la Cour supérieure siégeant en révision judiciaire n’a pas pleinement exercé sa juridiction de contrôle de la raisonnabilité de la décision de la juge de division des petites créances. [ 144 ] La question de la motivation n’était pas au cœur du débat devant la Cour supérieure.

La demande de pourvoi en contrôle judiciaire déposée par l’ARQ, qui faisait presque 10 pages et 58 paragraphes, ne soulevait que dans un seul paragraphe (paragraphe 56) la question de la motivation : « ce jugement est très laconique », ne comprenant que « de courts motifs non développés ». [ 145 ] Si les motifs de la juge de la division des petites créances étaient succincts, ils permettaient néanmoins de comprendre les raisons pour lesquelles elle a accueilli l’appel de l’appelante. Il ne s’agissait donc pas d’un enjeu de motivation, mais d’évaluation de la raisonnabilité de la décision quant au fond.

[ 146 ] La juge de la Cour supérieure se devait de passer à la deuxième étape de l’évaluation de la raisonnabilité sous l’arrêt Vavilov et d’examiner si la décision visée par le contrôle judiciaire se trouvait à l’intérieur du périmètre décisionnel de la division des petites créances siégeant sur un appel d’une cotisation additionnelle pour services de garde en CPE établie par l’ARQ, en application de l’article 88.2 de la L.s.g.e.e. [ 147 ] Elle ne l’a pas fait, ce qui constitue une erreur de droit. [ 148 ] Néanmoins, dans une optique d’efficacité et d’économie des ressources judiciaires, mon collègue effectue cet exercice et il a raison de le faire, à mon avis. [ 149 ] Mon collègue énonce que, même si l’appelante avait des droits acquis, l’article 88.2 de la L.s.g.e.e. n’était susceptible que d’une seule interprétation dans le contexte global de la Loi , c’est-à-dire qu’il était d’application immédiate.

L’appelante était donc tenue « de payer, à compter du 22 avril 2015, tant la contribution de base (au prestataire de services) que la contribution additionnelle (au ministre du Revenu) à l’égard d’un enfant pour chaque journée de garde » [96] . [ 150 ] Je suis d’accord avec son analyse sur ce point, et je partage son avis sur le sort de l’appel. SIMON RUEL, J.C.A. [94] Jugement entrepris, paragr. 62-64.