2024 QCCA 69, 2024 QCCA 69

Tobin c. Municipalité de Dunham 2024 QCCA 69 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-030243-224 (460-17-003100-211) DATE : 18 janvier 2024 FORMATION : LES HONORABLES MARK SCHRAGER, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. ÉRIC HARDY, J.C.A. GAIL TOBIN APPELANTE – demanderesse c. MUNICIPALITÉ DE DUNHAM INTIMÉE – défenderesse ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit à l’encontre du jugement rendu le 15 septembre 2022 par la Cour supérieure, district de Bedford (l’honorable Johanne Brodeur) [1] .

Celle-ci rejette son pourvoi en contrôle judiciaire [2] , aux termes duquel elle demandait que soit annulée une résolution du conseil de l’intimée portant la date du 14 septembre 2021 et le numéro 363-21 (« Résolution »), ainsi que sa demande de déclaration d’abus et de dommages-intérêts punitifs. * * * LE CONTEXTE [ 2 ] La Résolution fait droit à une demande de dérogation mineure portant la date du 15 juillet 2021 présentée par Roch Giroux (« Giroux »). [ 3 ] L’appelante et Giroux possèdent tous deux une propriété dans la municipalité intimée.

Celle de l’appelante longe le chemin Selby, juste en face du lac portant le même nom, alors que la propriété de Giroux est située plus en retrait, le long de la rue Wilkinson. Giroux dispose toutefois d’un droit d’accès au lac qu’il exerce sur le lot [1]. [ 4 ] Giroux souhaite subdiviser le lot [2] en trois parties : A, B et C. Selon le projet de lotissement qu’il forme, les parties A et B auraient une façade sur la rue Wilkinson, alors que la

partie C serait rattachée à deux lots contigus dont il est également propriétaire. [ 5 ] Or, Giroux se heurte à un obstacle majeur. [ 6 ] Chacun des lots A et B n’aurait qu’un frontage de 22,86 mètres, alors que le minimum imposé par le Règlement de lotissement numéro 383-19 est de 30 mètres. [ 7 ] La demande de dérogation mineure de Giroux a pour but de pallier cette difficulté. [ 8 ] Le 21 juillet 2021, l’intimée publie un avis public par lequel elle informe sa population que le conseil municipal (« Conseil ») statuera sur la demande de dérogation à sa séance du 10 août 2021.

Elle invite les personnes intéressées à lui transmettre leurs observations, par écrit, dans un délai de 15 jours. Ce processus de consultation citoyenne est celui qui avait été imposé par le ministre de la Santé et des Services sociaux dans la foulée de la pandémie de la COVID-19. [ 9 ] Le 5 août 2021, l’appelante communique à l’intimée ses observations écrites. Elle exprime de nombreuses préoccupations d’ordre environnemental, que ce soit en regard de la santé du lac Selby ou de la préservation des milieux humides.

Aussi, dénonce-t-elle le fait que la dérogation demandée est contraire au Plan d’implantation et d’intégration architecturale et au Plan d’urbanisme et qu’elle augmentera la circulation de véhicules automobiles dans son quartier, ainsi que la densité de la population, si l’intimée y fait droit. [ 10 ] La journée même, l’intimée informe l’appelante que la demande de dérogation sera portée à l’ordre du jour d’une séance ultérieure, sans toutefois en préciser la date.

[ 11 ] Le 14 août 2021, l’appelante fait une demande d’accès à l’information auprès de l’intimée pour obtenir copie de la demande de dérogation mineure de Giroux. On lui oppose un refus.

Cette demande de dérogation lui sera toutefois communiquée le 9 novembre 2021, une fois le processus judiciaire engagé. [ 12 ] Sans que les observations de l’appelante aient été portées à son attention, le Comité consultatif d’urbanisme (« CCU ») [3] de l’intimée rend un avis favorable à la demande de dérogation le 23 août 2021. [ 13 ] Cette demande est ensuite soumise à la séance du Conseil qui se déroule le 14 septembre 2021 sur la plateforme Zoom en raison de la pandémie de la COVID-19. L’appelante n’est pas prévenue que la demande sera examinée à l’occasion de cette séance.

Le directeur général et trésorier de l’intimée, Maxime Boissonneault, fait un court résumé de la demande de dérogation sans mentionner les inquiétudes de l’appelante. Il importe toutefois de souligner que cette séance du Conseil avait été précédée d’un atelier de travail. C’est alors que les observations écrites de l’appelante avaient été portées à l’attention des membres du Conseil. [ 14 ] Séance tenante, la demande de dérogation est accordée [4] . Les délibérations qui précèdent son adoption sont brèves, deux minutes tout au plus. Il n’est pas fait état lors de celles-ci des motifs d’opposition de l’appelante.

LE JUGEMENT ENTREPRIS [ 15 ] Dans son pourvoi en contrôle judiciaire, l’appelante se plaint que la procédure de consultation citoyenne a été escamotée, que le principe d’équité procédurale a été bafoué, que ses motifs de contestation n’ont pas été étudiés avec le sérieux attendu et que les conditions donnant ouverture à une dérogation mineure n’étaient pas réunies.

Non seulement la Résolution devrait-elle être annulée, mais la conduite de l’intimée devrait être déclarée abusive et des dommages-intérêts punitifs devraient être accordés à l’appelante. [ 16 ] La juge d’instance lui donne tort. [ 17 ] Elle estime que l’intimée s’est acquittée de son obligation d’équité procédurale, quoiqu’elle l’ait fait de façon minimaliste [5] , et que, de son côté, l’appelante ne s’est pas déchargée de son fardeau de démontrer que la décision du Conseil était déraisonnable, que la conduite de l’intimée était abusive et qu’une condamnation à des dommages-intérêts punitifs était justifiée.

LES MOYENS [ 18 ] L’appelante propose divers moyens d’appel, qui peuvent être ainsi reformulés : • la juge d’instance a commis une erreur révisable en concluant que le processus décisionnel de l’intimée respectait les principes d’équité procédurale et de justice naturelle; • elle a commis une erreur révisable en appliquant la norme de contrôle de la décision raisonnable plutôt que celle de la décision correcte; • elle a commis une erreur révisable en concluant que l’intimée avait rendu une décision raisonnable au regard des critères prévus par la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [6] (« Loi ») et le Règlement numéro 387-19 relatif aux dérogations mineures (« Règlement ») adopté en vertu de cette dernière; • elle a commis une erreur révisable en refusant de prononcer une déclaration d’abus contre l’intimée et de la condamner au paiement de dommages-intérêts punitifs. [ 19 ] Il suffira, pour statuer sur le volet du pourvoi portant sur la validité de la Résolution, que la Cour se prononce sur le troisième moyen. Ne restera ensuite que le quatrième, pour ce qui est de l’abus et des dommages-intérêts punitifs. L’ANALYSE 1.

La norme d’intervention en appel [ 20 ] La norme d’intervention à laquelle notre Cour est tenue lorsqu’elle siège en appel d’un jugement en contrôle judiciaire est bien connue [7] . La Cour la résume ainsi dans Ville de Gatineau c. Stinson [8] : [42] Le rôle de la Cour lors d’un contrôle judiciaire dans des circonstances comme celles à l’étude est de vérifier si le juge réviseur a choisi la norme de contrôle appropriée et, le cas échéant, s’il l’a appliquée correctement.

Il ne se limite pas à se demander si la juridiction inférieure a commis une erreur manifeste et dominante en appliquant la norme de contrôle appropriée. La Cour doit se mettre « à la place » du tribunal inférieur et se concentrer sur la décision administrative elle-même . [Référence omise] 2. La norme de contrôle applicable au contrôle judiciaire [ 21 ] La norme de contrôle que la juge d’instance devait appliquer était bien celle de la décision raisonnable, comme elle l’a décidé. Ville de Gatineau c. Stinson [9] le confirme.

3. La Résolution possède-t-elle les attributs d’une décision raisonnable? [ 22 ] L’appelante plaide qu’elle ne l’est pas, au moins sous deux aspects. [ 23 ] D’une part, l’intimée aurait omis de prendre en considération l’un des critères devant être satisfaits pour qu’une dérogation mineure soit autorisée, soit celui de l’atteinte à la qualité de l’environnement. D’autre part, le critère du préjudice sérieux subi par Giroux n’était manifestement pas satisfait. [ 24 ] Dans Municipalité de Saint-Elzéar c.

Bolduc [10] , la Cour rappelle les principes qui doivent guider le juge réviseur lorsqu’il est saisi d’un pourvoi en contrôle judiciaire ayant pour objet une demande de dérogation mineure : [28] Enfin, et il est important de le rappeler en terminant ce bref rappel théorique, l’octroi d’une dérogation mineure relevant du conseil municipal, le tribunal appelé à réviser la décision du conseil dans le cadre d’un pourvoi en contrôle judiciaire ne saurait se substituer à celui-ci dans l’appréciation des faits. La déférence, ici, est de mise . D’un autre côté, puisque la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme précise de façon explicite, aux articles 145.2 et 145.4 , les critères sur lesquels le conseil doit se fonder, ce dernier doit en tenir compte et appliquer ceux-ci scrupuleusement , à défaut de quoi le tribunal sera justifié d’intervenir et de casser la résolution accordant une dérogation. [Soulignement ajouté, références omises] [ 25 ] En l’espèce, les critères dont le Conseil devait tenir compte et qu’il devait appliquer scrupuleusement sont ceux que l’on retrouve aux articles 145.2 et 145.4 de la Loi : 145.2.

Une dérogation mineure aux règlements de zonage et de lotissement doit respecter les objectifs du plan d’urbanisme 145.2. Every minor exemption from the zoning and subdivision by-laws shall respect the aims of the planning program.

Dans un lieu où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité ou de santé publiques, de protection de l’environnement ou de bien-être général, une dérogation mineure ne peut être accordée à l’égard de dispositions réglementaires adoptées en vertu des paragraphes 16 ou 16.1 du deuxième alinéa de l’article 113 ou des paragraphes 4 ou 4.1 du deuxième alinéa de l’article 115.

In a place where land occupation is subject to special restrictions for reasons of public safety or public health, protection of the environment or general well-being, a minor exemption may not be granted in respect of by-law provisions adopted under subparagraph 16 or 16.1 of the second paragraph of

section 113 or subparagraph 4 or 4.1 of the second paragraph of

section 115. 145.4 . Le conseil d’une municipalité sur le territoire de laquelle est en vigueur un règlement sur les dérogations mineures peut accorder une telle dérogation. 145.4. The council of a municipality in whose territory a by-law concerning minor exemptions is in force may grant such an exemption. La dérogation ne peut être accordée que si l’application du règlement a pour effet de causer un préjudice sérieux à la personne qui la demande.

Elle ne peut non plus être accordée si elle porte atteinte à la jouissance, par les propriétaires des immeubles voisins, de leur droit de propriété ou si elle a pour effet d’aggraver les risques en matière de sécurité ou de santé publiques ou de porter atteinte à la qualité de l’environnement ou au bien-être général. The exemption may be granted only if the application of the by-law causes a serious prejudice to the person who applied for the exemption.

Moreover, it shall not be granted where it hinders the owners of the neighbouring immovables in the enjoyment of their right of ownership or increases the risks with regard to public safety or public health or adversely affects the quality of the environment or general well-being.

Malgré le deuxième alinéa, le conseil peut accorder une dérogation, même si elle a pour effet d’accroître les inconvénients inhérents à la pratique de l’agriculture. Despite the second paragraph, the council may grant an exemption even if it increases the inconvenience caused by the practice of agriculture. [ 26 ] Ces critères sont cumulatifs [11] . [ 27 ] L’appelante a raison d’affirmer que l’un d’eux a échappé à l’analyse effectuée par le Conseil.

Il s’agit de celui ayant trait à l’atteinte à la qualité de l’environnement [12] . [ 28 ] En effet, nulle part ne retrouve-t-on dans la preuve la moindre trace que les membres du CCU ou du Conseil se seraient interrogés sur une possible atteinte à la qualité de l’environnement découlant de la dérogation demandée. De fait, la Résolution est silencieuse à cet égard et les représentants de l’intimée entendus en première instance n’en ont pas fait état. À ce propos, le témoignage livré par le conseiller municipal et président du CCU, Jules Brunelle-Marineau, ne prête pas à interprétation : Q.

C’est quoi les principaux critères qui vont être pris en compte par, euh … le CCU quand il analyse la demande de dérogation mineure? R. Euh … LA COUR :

Mais je … écoutez, les principaux critères, en général, là, c’est pas ce qui m’intéresse. Moi, c’est les critères qu’ils ont regardés dans ce cas-là, là, qui … M e MARIE-CAMILLE GAGNÉ : On peut reformuler ma question de cette façon-là. Q. Quels critères vous avez analysés lors de la demande de … ben, quand vous avez reçu la demande, là, euh … de dérogation mineure? R.

Euh … de mémoire, là, il y a les … dans le fond, il y a le préjudice causé au demandeur si la demande est refusée; il y a le préjudice causé aux propriétés voisines si la demande est acceptée; il y a les … le respect des orientations du plan d’urbanisme; il y a aussi le fait de … de voir si la dérogation a bel et bien un caractère mineur; puis … c’est pas mal ça, je pense. [Transcription textuelle] [ 29 ] Un peu plus loin dans son témoignage, il donne la même réponse : Q.

Sans, euh … tomber dans le contenu du délibéré, là, est-ce que vous pouvez, euh … expliquer comment les observations ont été analysées par le … le conseil? R. Euh … ben, il y a, encore une fois, eu la … la conclusion que le préjudice causé au demandeur, euh … s’il y avait refus de la demande était plutôt grand.

Il y a eu la conclusion, également, que, euh … il y avait pas vraiment de préjudice aux propriétés voisines qui était causé, là, pour l’acceptation de la demande, euh … ça respectait les orientations du plan d’urbanisme, puis que c’était une dérogation qui avait un caractère mineur du fait que toutes les autres normes étaient respectées. [Transcription textuelle] [ 30 ] À l’audition devant la Cour, l’intimée reconnaît d’ailleurs que rien dans la preuve n’indique que le Conseil a tenu compte du critère environnemental. [ 31 ] Cela a de quoi surprendre.

Les observations de l’appelante ciblaient d’abord et avant tout les enjeux environnementaux. Comment expliquer qu’elles n’ont reçu aucun écho? L’exposé

sommaire des moyens de défense de l’intimée apporte peut-être un début de réponse à cette question puisqu’il laisse entendre que l’intimée aurait douté de leur pertinence : 33. L’octroi de la dérogation mineure ne porte pas atteinte à la jouissance, par la demanderesse, de son droit de propriété. 34. D’ailleurs, les motifs d’opposition invoqués par la demanderesse concernent plutôt des préoccupations générales quant à la santé du lac Selby, l’augmentation de la densité autour du lac et la circulation « déjà élevée » sur la rue Wilkinson (P-5). 35.

Or, ces motifs n’ont pas pour effet de porter atteinte à la jouissance du droit de propriété de la demanderesse. [ 32 ] Pourtant, rien n’autorisait les membres du Conseil à en faire abstraction. Au surplus, comme le juge Jean-Louis Baudouin l’écrivait il y a trente ans déjà dans Abitibi (Municipalité régionale de comté d’) c. Ibitiba ltée [13] : La protection de l’environnement et l’adhésion à des politiques nationales est, à la fin de ce siècle, plus qu’une simple question d’initiatives privées, aussi louables soient-elles.

C’est désormais une question d’ordre public. [ 33 ] Il faut donc conclure de ce qui précède que l’intimée n’a pas pris en compte et appliqué tous les critères prévus dans la LAU . [ 34 ] Certes, il appartenait au Conseil de déterminer, en fonction des circonstances propres au cas qui lui était soumis, si les critères des articles 145.2 et 145.4 de la LAU étaient satisfaits [14] . En retour, la cour de révision lui devait alors déférence. Encore fallait-il que le Conseil s’assure que tous ces critères avaient été pris en compte.

Faute de l’avoir fait, sa décision est déraisonnable puisque rendue sans égard aux contraintes juridiques applicables [15] . Comme l’indique notre Cour dans Municipalité de Saint-Elzéar c.

Bolduc , « [ s]i l’un de ceux-ci n’est pas satisfait, cela est suffisant pour que la dérogation accordée soit […] annulée » [16] . [ 35 ] L’intimée plaide que le fait que les observations écrites de l’appelante ont été portées à l’attention des membres du Conseil durant l’atelier de travail ayant précédé la séance du 14 septembre 2021 permet de présumer que tous les critères applicables ont été pris en considération et appliqués. [ 36 ] La Cour n’est pas d’accord. [ 37 ] En l’espèce, elle ne peut en inférer que le Conseil a scrupuleusement pris en compte chacun des critères applicables. [ 38 ] Il faut donc conclure que la juge d’instance n’a pas appliqué correctement la norme de contrôle de la décision raisonnable.

La Résolution aurait dû être annulée. La Cour prononcera donc le jugement qui aurait dû être rendu en faisant droit, en partie, au pourvoi en contrôle judiciaire mais sans toutefois se prononcer sur la demande de suspension ou d’annulation « de tout permis de lotissement ou de construction émis en vertu de la résolution 363-21 ». Il en est ainsi étant donné que Giroux, qui est le bénéficiaire du permis de lotissement qui a été délivré à la suite de l’adoption de la Résolution, n’a pas été mis en cause. [ 39 ] La demande de dérogation n’est pas pour autant annulée. Une suite devra y être donnée. 4.

La demande de déclaration d’abus et de dommages-intérêts punitifs [ 40 ] Restent les questions de l’abus et des dommages-intérêts punitifs.

[ 41 ] À l’audience, l’appelante indique que la conduite de l’intimée justifie le prononcé des conclusions qu’elle sollicite à ce chapitre. [ 42 ] La juge d’instance a raison d’écrire que le processus suivi « se situe à la limite inférieure du spectre de l’acceptabilité en matière de rigueur et de transparence » [17] . Elle rejette néanmoins la demande de déclaration d’abus de l’appelante et celle sollicitant le paiement de dommages-intérêts punitifs. [ 43 ] Ce qui constitue un abus de procédure est une question de fait. La conclusion de la juge d’instance à cet égard commande une grande déférence [18] .

L’intervention de la Cour n’est possible qu’en présence d’une erreur manifeste et déterminante. [ 44 ] Or, l’appelante ne relève aucune erreur répondant à ces deux critères.

Au contraire, les conclusions de la juge d’instance trouvent assise dans la preuve [19] . [ 45 ] Par ailleurs, l’appelante n’indique pas non plus en vertu de quelle disposition législative elle serait fondée à réclamer le paiement de dommages-intérêts punitifs, à supposer même que la conduite de l’intimée en eût justifié l’octroi, ce qui n’est pas le cas. [ 46 ] Pour ces motifs, l’appel sera rejeté en ce qui a trait à ce second volet du pourvoi de l’appelante.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 47 ] ACCUEILLE l’appel en partie, avec les frais de justice; [ 48 ] INFIRME le jugement de première instance et, procédant à rendre le jugement qui aurait dû être rendu, REMPLACE le dispositif de ce jugement par le suivant : [61] ACCUEILLE en

partie le pourvoi en contrôle judiciaire; [62] ANNULE la résolution portant le numéro 363-21 adoptée par le Conseil de la défenderesse le 14 septembre 2021 et, faisant droit à la demande de dérogation mineure de Roch Giroux; [63] REJETTE la demande de déclaration d’abus et de dommages-intérêts punitifs; [64] AVEC les frais de justice. MARK SCHRAGER, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. ÉRIC HARDY, J.C.A. Me Ugo Brisson BLP Avocats Pour l’appelante Me Annie Aubé Me Marie-Camille Gagné Me Annie-Claude Bérubé Therrien Couture Joli-Cœur Pour l’intimée Date d’audience : 9 novembre 2023