2022 QCCA 546, 2022 QCCA 546

Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Omer Gingras et Fils inc. 2022 QCCA 546 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-700036-228 (200-17-032192-213) DATE : 26 avril 2022 DEVANT L'HONORABLE MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A. COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC REQUÉRANTE - demanderesse c. OMER GINGRAS ET FILS INC.

INTIMÉE – mise en cause et COUR DU QUÉBEC MISE EN CAUSE - défenderesse JUGEMENT [ 1 ] La requérante demande la permission d’appeler d’un jugement rendu le 28 février 2022 par la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Alain Michaud), lequel rejette son pourvoi en contrôle judiciaire à l’encontre d’un jugement rendu le 10 mars 2021 par la Cour du Québec, Division administrative et d’appel, district de Québec (l’honorable Serge Laurin) [1] . [ 2 ] Ce jugement de la Cour du Québec (

i) rejetait quant à lui l’appel formé par la requérante à l’égard d’une décision rendue le 3 octobre 2019 par le Tribunal administratif du Québec,

Section du territoire et de l’environnement [2] , (« TAQ ») (ii) confirmait la décision de ce dernier selon laquelle la requérante avait manqué à son devoir d’équité procédurale dans le cadre de sa décision du 20 novembre 2018 [3] rejetant la demande de l’intimée afin d’être autorisée à aliéner une

partie de sa propriété et (iii) retournait le dossier devant la requérante afin qu’elle réapprécie la demande . [ 3 ] Il n’est pas contesté que, origine essentielle de toute cette affaire, l’intimée a appris pour la toute première fois en lisant le paragraphe 40 de la décision du 20 novembre 2018 de la requérante que cette dernière lui refusait l’autorisation d’aliéner une

partie de sa propriété en se fondant entre autres sur un rapport du Centre de référence en agriculture et agroalimentaire du Québec (le « rapport ») concernant le nombre moyen d’entailles acéricoles par exploitation, le rendement moyen par entailles et le prix moyen pondéré du sirop d’érable à la livre. Il n’est pas contesté que ces questions sont relatives à celle de la « rentabilité » de la superficie qui résulterait de l’aliénation d’un lot, dont la requérante doit prendre compte sous le critère prévu au paragraphe 8° de l’article 62 de sa loi habilitante [4] : 62.

La commission peut autoriser, aux conditions qu’elle détermine , l’utilisation à des fins autres que l’agriculture, le lotissement, l’aliénation , l’inclusion et l’exclusion d’un lot ou la coupe des érables.

Pour rendre une décision ou émettre un avis ou un permis dans une affaire qui lui est soumise, la commission doit se baser sur : 1° (…) […] le potentiel agricole du lot et des lots avoisinants; 8° la constitution de propriétés foncières dont la superficie est suffisante pour y pratiquer l’agriculture; […] [Je souligne] [ 4 ] Il m’apparaît incidemment que la requérante joue sur les mots en reprochant aux juges de la Cour supérieure et de la Cour du Québec d’avoir erronément considéré la « rentabilité » comme un critère additionnel à ceux que prévoit l’article 62 LPTAA, ce qui vicierait leurs jugements et décision et constituerait une raison supplémentaire de lui accorder la permission d’appeler qu’elle sollicite, alors qu’elle ne conteste pas que la « rentabilité » est un élément qu’elle doit considérer dans le cadre de l’analyse du critère de la suffisance de la superficie prévu au paragraphe 62.8° LPTAA.

J’y reviendrai. [ 5 ] L’article 62.5 de la LPTAA édicte par ailleurs ce qui suit : 62.5. La commission doit , avant de rendre une décision défavorable, dont l’indication n’a pas été clairement énoncée dans le compte

rendu prévu à l’article 60.1, notifier par écrit au demandeur le préavis prescrit par l’

article 5 de la

Loi sur la justice administrative (chapitre J-3 ) et lui accorder un délai d’au moins 10 jours pour présenter ses observations . [Je souligne] [ 6 ] Le « compte rendu prévu à l’article 60.1 » dont il est question à cet

article est incidemment l’orientation préliminaire que la requérante doit transmettre à l’administré et sur laquelle je reviendrai aussi plus après : 60.1. La commission adresse au demandeur, ainsi qu’à toute personne intéressée intervenue à l’égard d’une demande, un compte rendu de celle-ci en indiquant son orientation préliminaire . Elle doit également leur communiquer en même temps la liste des autres documents faisant

partie du dossier ainsi qu’un avis énonçant les termes du troisième alinéa de l’article 15 et ceux de l’article 60.2 Sauf s’ils y renoncent, elle doit leur accorder un délai de 30 jours pour présenter leurs observations ou demander une rencontre. Toutefois, dans le cas d’une demande soumise en vertu de l’article 59, ce délai est de 45 jours. [Je souligne] [ 7 ] Quant à l’

article 5 de la

Loi sur la justice administrative (« LJA »), auquel réfère l’article 62.5 LPTAA cité plus avant, en voici le texte : 5.

L’autorité administrative ne peut prendre une ordonnance de faire ou de ne pas faire ou une décision défavorable portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature, sans au préalable : 1° avoir informé l’administré de son intention ainsi que des motifs sur lesquels celle-ci est fondée ; 2° avoir informé celui-ci, le cas échéant, de la teneur des plaintes et oppositions qui le concernent; 3° lui avoir donné l’occasion de présenter ses observations et, s’il y a lieu, de produire des documents pour compléter son dossier .

Il est fait exception à ces obligations préalables lorsque l’ordonnance ou la décision est prise dans un contexte d’urgence ou en vue d’éviter qu’un préjudice irréparable ne soit causé aux personnes, à leurs biens ou à l’environnement et que, de plus, la loi autorise l’autorité à réexaminer la situation ou à réviser la décision. [Je souligne] [ 8 ] Cela dit, le rapport en litige en l’espèce n’est pas mentionné dans le compte rendu écrit communiqué le 15 novembre 2017 par la requérante à l’intimée conformément à l’article 60.1 LPTAA et lui annonçant son orientation préliminaire de refuser la demande d’autorisation, par exemple sous la rubrique intitulée « LES AUTRES ÉLÉMENTS PERTINENTS ».

Il n’en a pas été davantage question à la suite de la transmission des observations écrites de l’intimée avant la tenue de la rencontre publique du 4 juillet 2018.

Ce rapport n’a pas davantage été mentionné par la requérante lors de cette rencontre qu’elle a tenue à la demande par l’intimée, cette dernière en ayant fait la demande comme le lui permettait l’article 60.1, alinéa 3, LPTAA. [ 9 ] Par ailleurs, ni dans sa requête pour permission d’appeler, ni lors de ses observations lors de l’audience la requérante a-t-elle contesté ou autrement tenté de diluer le constat suivant de la Cour du Québec contenu au paragraphe 113 de ses motifs : [113] Le Tribunal constate que ni dans l’[orientation préliminaire], ni après avoir reçu les observations de [l’intimée], ni lors de l’audition publique, [la requérante] n’a traité de la rentabilité de l’érablière de 8,8 ha [5] . [ 10 ] À nouveau, il appert que ce n’est que dans la décision de la requérante, au paragraphe 41 plus précisément, que l’intimée réalise que cette dernière a considéré l’élément « rentabilité » pour évaluer le critère de « suffisance de la superficie ».

Le TAQ le relève d’ailleurs dans sa décision [6] . [ 11 ] Dans ce contexte, l’intimée a toujours soutenu que la requérante n’avait pas respecté son devoir d’agir équitablement en ne lui permettant pas de se faire entendre sur le rapport.

Si elle avait été informée de l’intention de la requérante de considérer ce dernier au soutien de son analyse du critère du paragraphe 62.8° de la LPTAA, elle en aurait pris acte, aurait pris connaissance du rapport et aurait pu faire entendre ses experts et fait valoir ses moyens à cet égard lors de la rencontre publique. [ 12 ] Le TAQ, organisme administratif spécialisé [7] , lui a donné raison et a accueilli son appel. La Cour du Québec a conclu que la décision du TAQ était à l’abri de tout reproche et l’a confirmée et retourné les parties devant la requérante.

La Cour supérieure a quant à elle fait preuve de déférence et déterminé que le jugement de la Cour du Québec faisait

partie des issues possibles raisonnables [8] au regard des faits et du droit applicable et a refusé d’intervenir. [ 13 ] La demande de la requérante afin d’obtenir la permission d’appeler de ce dernier jugement est-elle bien fondée? [ 14 ] La nécessité d’obtenir une permission d’un juge de la Cour pour appeler d’un jugement rendu sur un pourvoi en contrôle judiciaire est prévue par le paragraphe 5° du deuxième alinéa de l’article 30 du Code de procédure civile (« C.p.c. »).

Les critères d’octroi de la permission sont quant à elles régies par le troisième alinéa du même article. [ 15 ] Le requérant doit démontrer que la question en jeu en est une qui doit être soumise à la Cour, notamment parce qu’il s’agit d’une question de principe, d’une question nouvelle ou d’une question de droit qui fait l’objet d’une jurisprudence contradictoire, ou encore que le jugement donne lieu à une injustice flagrante. Je dois par ailleurs aussi tenir compte du meilleur intérêt de la justice et respecter le principe de proportionnalit é.

À ces derniers sujets, et bien que ce ne soit pas déterminant, je n’ignore évidemment pas que l’octroi de la permission d’appeler donnerait accès à la requérante à un quatrième palier d’intervention possible, les trois premiers lui ayant été

défavorables. [ 16 ] Cela étant, plusieurs des juges de la Cour ont eu l’occasion de souligner que la permission d’appeler en matière de contrôle judiciaire ne doit être accordée qu’avec parcimonie [9] , et ce, pour des raisons que je résumais dans Lamontagne c. Sani Métal ltée [10] et que je me permets de réitérer : [29]Cette parcimonie peut s’expliquer pour deux raisons principales.

Premièrement, il importe de respecter l’intention du législateur qui, en assujettissant l’appel d’un tel jugement à l’obtention d’une permission , et suivant des conditions strictes, n’avait certainement pas en vue que les juges de la Cour exercent leur discrétion à ce sujet de manière libérale et généreuse, d’une part, et qu’un tel appel devienne ainsi chose courante, d’autre part.

Deuxièmement, cette première raison prend tout son sens lorsqu’on la jumelle à la déférence due par les tribunaux de révision et par la Cour aux décisions des organismes et tribunaux administratifs spécialisés. [ 17 ] En l’espèce, la requérante doit démontrer que le juge a erré dans l’application de la norme de contrôle et que cette erreur soulève une question de principe ou une question nouvelle méritant l’attention de la Cour [11] . [Je souligne] En effet, à supposer même que le juge aurait erré, ce que je ne conclus pas, telle erreur ne serait pas suffisante en soi pour justifier l’octroi de la permission. [ 18 ] Ainsi, dans l’arrêt Syndicat général des professeurs et professeures de l’Université de Montréal (SGPUM) c.

Université de Montréal [12] , le juge Kasirer , alors de notre Cour, était saisi d’une demande de la requérante pour permission d’appeler d’un jugement rendu par la Cour supérieure ayant accueilli en

partie le pourvoi en contrôle judiciaire présenté par l’Université intimée. Les principes applicables à une telle demande tels que résumés par le juge Kasirer sont applicables en l’espèce : [6] La demande pour permission d’interjeter appel est régie par l’

article 30 , al. 2 (5°) C.p.c. Le jugement de la Cour supérieure peut faire l’objet d’un appel sur permission seulement si le requérant démontre que « la question en jeu en est une qui doit être soumise à la cour/the matter at issue is one that should be submitted to [the] Court » ( art. 30 , al. 3 C.p.c. ).

Ce sera notamment le cas lorsqu’il s’agit d’une question de principe, d’une question nouvelle ou d’une question de droit faisant l’objet d’une jurisprudence contradictoire, ou encore si le jugement donne lieu à une injustice. […] [10] (…) Certes, il est possible que le juge se méprenne dans sa lecture de la convention collective, mais même quand une telle démonstration est faite – (…), une simple erreur ne justifie pas d’accorder la permission : ( réf. omises ).

En matière de contrôle judiciaire , la Cour n’est pas une instance d’appel qui a comme vocation la correction de toutes les erreurs commises en première instance. [Soulignements ajoutés] [ 19 ] Auparavant, dans Ville de Montréal c. Consultants S.M. inc. [13] , le juge Kasirer, siégeant seul là aussi sur une demande de permission d’appeler, avait souligné ce qui suit : [8] La requérante soutient que la juge s’est méprise sur l’application de ces principes. À supposer même que ce soit le cas, une telle méprise ne suffit pas pour justifier un appel en application de l’

article 30 , al. 2 C.p.c. [9] En édictant l’

article 30 , al. 2 C.p.c. , le législateur n’a pas donné à la Cour le mandat de corriger toutes les erreurs commises dans les jugements où la valeur de l’objet en litige est moindre que le seuil indiqué, même si les supposées erreurs portent sur des questions de droit. Une cour d’appel – du moins notre Cour d’appel – n’est pas une « court of error ». Les juges d’appel ont eu maintes occasions de le rappeler en refusant des demandes de permission sous l’

article 30 , al. 2 C.p.c. et sous son prédécesseur. [10] La loi précise que la question en jeu doit mériter l’attention de la Cour. (…) Comme l’a écrit un juge il y a plus de trente ans, « le critère selon l’ article 26 (4) C.p.c. n’est pas si le premier juge a fait une erreur de droit mais bien qu’il s’agit d’une question d’intérêt général que la Cour d’appel devrait trancher ». Ce critère, repris souvent depuis, me semble de pleine application sous l’

article 30 , al. 2 C.p.c. [Soulignements ajoutés] [ 20 ] Ces propos s’appliquent à la permission d’appeler présentée, comme en l’espèce, en vertu du paragraphe 5° du deuxième alinéa de l’

article 30 C.p.c. [ 21 ] Or, j’estime que la requérante ne satisfait pas les critères applicables.

Sous couvert d’arguments soulignant sa compétence spécialisée et le pouvoir discrétionnaire dont elle est investie, elle escamote la seule et unique question que soulève véritablement le litige et que le TAQ, la Cour du Québec et la Cour supérieure, chacun dans l’exercice de sa juridiction propre, a tranchée à ses dépens : pouvait-elle aux fins de l’analyse du critère prévu au paragraphe 8° de l’article 62 de sa loi habitante considérer un élément d’office dans le cadre de son délibéré et l’invoquer ultimement dans sa décision, sans en informer l’intimée au préalable afin qu’elle puisse faire valoir ses moyens et se faire entendre à ce sujet ? [ 22 ] En faisant preuve de déférence à l’endroit du jugement de la Cour du Québec, elle-même ayant confirmé la décision du TAQ que la requérante ne pouvait agir ainsi, la Cour supérieure a essentiellement confirmé, eu égard à cette dernière, « l’obligation générale d’agir équitablement en matière administrative ou exécutive » reconnue par la Cour suprême depuis au moins son arrêt rendu dans l’affaire Nicholson [14] , auquel réfèrent d’ailleurs la Cour supérieure et la Cour du Québec dans leurs jugements respectifs.

D’autant plus que dans l’arrêt St-Pie [15] , qu’invoque la requérante à d’autres égards, la Cour a confirmé que cette dernière est tenue à des règles d’équité et de justice naturelle [16] , notamment parce que dans l’exercice de sa « mission d’intérêt public », les décisions qu’elle prend « peuvent être lourdes de conséquences … sur le développement d’« une entreprise » [17] .

Une fois cela dit, le reste était, au premier chef devant le TAQ, organisme administratif spécialisé faut-il le réitérer, une question d’application de l’article 62.5 de la LPTAA, de l’article 5 LJA et de ces principes d’équité procédurale aux faits de l’affaire. [ 23 ] Quoiqu’en dise la requérante, il n’y a pas là selon moi de question nouvelle ou de principe justifiant d’en saisir une formation.

[ 24 ] En terminant, la requérante invoque aussi au soutien de sa demande de permission d’appeler le fait que ni la Cour du Québec ni la Cour supérieure ne réfèrent à ou même mentionnent l’arrêt de la Cour suprême dans Imperial Oil c. Québec [18] , alors qu’elle le leur a plaidé abondamment. Évidemment, s’il s’agit là d’un argument qui participe du défaut de motivation, son utilité fait long feu eu égard à la requête dont je suis saisi en l’espèce et des critères que la requérante doit satisfaire.

Cela dit, la requérante, prenant principalement appui, par analogie, sur les paragraphes 27 et 31 de cet arrêt qui concerne l’obligation d’impartialité du décideur administratif, avance que l’omission de la Cour supérieure et de la Cour du Québec d’avoir examiné « attentivement’ » (

i) « l’étendue et les modalités de l’application [de l’obligation d’équité procédurale] à un décideur administratif » [19] et (ii) le « cadre de son action », la nature des fonctions qu’elle exerce et la volonté du législateur à ce sujet, afin d’identifier « [l] l’intensité des obligations que les principes de justice naturelle [lui] imposent » [20] , constitue non seulement une erreur, mais soulève une question de principe qui intéresse plusieurs autres décideurs administratifs, politiques ou exécutifs.

En ce sens, ajoute-t-elle, un arrêt de la Cour dépasserait le seul intérêt des parties en l’espèce. [ 25 ] Je ne suis pas d’accord.

Qu’il me suffise de réitérer que la présente affaire soulevait au contraire la question de savoir si, compte tenu des dispositions précitées de sa loi habitante, de la LJA et des faits particuliers de l’espèce, la requérante a contrevenu au devoir d’équité procédurale élémentaire d’informer l’intimée d’un élément dont elle entendait tenir compte, et sur lequel elle s’est au bout du compte basée, pour évaluer l’un des critères dont la loi lui impose de tenir compte pour rendre sa décision, laquelle décision, au surplus, fut défavorable à l’intimée. [ 26 ] Ainsi, au risque à nouveau de me répéter, je ne vois là aucune question de principe ou de question nouvelle méritant l’attention de la Cour, mais plutôt une question relative à l’application de dispositions législatives et de principes connus aux faits de l’affaire.

POUR CES MOTIFS, LE SOUSSIGNÉ : [ 27 ] REJETTE la requête pour permission d’appeler, avec les frais de justice. MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A. Me Isabelle Ouellet M. Jessy Thériault, stagiaire CPTAQ AVOCATS Pour la requérante Me Isabelle Landry M. Raphaël Leclerc-Audet, stagiaire BCF Pour l’intimée Date d’audience : 21 avril 2022