2013 QCCA 2197, 2013 QCCA 2197

Berniquez St-Jean c. Boisbriand (Ville de) 2013 QCCA 2197 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-022763-122 (700-17-008316-118) DATE : 19 DÉCEMBRE 2013 CORAM : LES HONORABLES PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. SYLVIE BERNIQUEZ ST-JEAN APPELANTE - demanderesse c.

VILLE DE BOISBRIAND INTIMÉE - défenderesse ARRÊT [ 1 ] L'appelant se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Terrebonne, rendu oralement le 10 mai 2013 (transcription révisée le 24 mai 2012) (l'honorable Pierre Nollet) qui a rejeté la requête introductive d'instance ré-amendée en mandamus , en dommages et en nullité d'un acte de l'administration relativement à la demande formulée par l'appelante à l'intimée fondée sur le paragraphe 2 de l'

article 604.6 de la

Loi sur les cités et villes (L.R.Q., c. C-19). [ 2 ] Pour les motifs concurrents des juges Dalphond, Hilton et Bélanger, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l'appel avec dépens. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. Me Stephen Angers STEPHEN ANGERS AVOCAT INC. Pour l'appelante Me André Comeau Me Alexandre Lacasse DUFRESNE HÉBERT COMEAU INC. Pour l'intimée Date d’audience : le 10 juin 2013 MOTIFS DU JUGE DALPHOND

[ 4 ] Dans un jugement concis et clair, le juge de première instance conclut que l’appelante, une ex-mairesse, n’avait pas le droit d’exiger que la municipalité assume ses frais de défense à des procédures criminelles, étant d’avis que les actes à la source des accusations ne peuvent être considérés comme ayant été posés dans l’exécution de ses fonctions d’élue. [ 5 ] Comme mes collègues les juges Hilton et Bélanger, dont je partage les opinions, je suis d’avis que le juge de première instance a eu raison de conclure comme il l’a fait.

Mes motifs visent uniquement à réaffirmer que le régime de protection voulue par le législateur est étendu, à en préciser les modalités d’application axées sur la finalité et la pertinence des actes reprochés à l’élue et à démontrer que la finalité, soit un acte posé dans l’intérêt de la municipalité, ne doit pas s’interpréter d’une manière qui pourrait nier la protection voulue par le législateur en certaines situations. LE CONTEXTE [ 6 ] Mon collègue le juge Hilton résume bien le contexte de cette affaire.

Aux fins de ces motifs, je n’en retiens que les éléments suivants. [ 7 ] De novembre 1998 à juillet 2005, l’appelante a été conseillère et, de juillet 2005 à novembre 2009, mairesse de la municipalité intimée, Boisbriand. En février 2011, elle est accusée de fraude, de corruption et d’abus de confiance.

Le communiqué de presse alors émis par la Sureté du Québec décrit les accusations comme reliées à la fourniture d’avantages aux élus en échange de décisions favorables dans l’octroi de contrats. [ 8 ] Après avoir plaidé non coupable le 26 mai 2011, l’appelante a demandé à l’intimée d’assumer les honoraires de son avocat, invoquant l’ art. 604.6 de la

Loi sur les cités et villes , L.R.Q., c. C-19 ( LCV ). Le 5 juillet 2011, le conseil de la ville intimée, à cinq voix contre quatre, a refusé cette demande. [ 9 ] Insatisfaite, l’appelante a déposé en Cour supérieure une requête en mandamus afin d’ordonner à l’intimée d’assumer ses frais dans la poursuite criminelle, ainsi que ceux engagés en Cour supérieure pour l’y forcer. Le 24 mai 2012, cette requête a été rejetée d’où ce pourvoi.

LE JUGEMENT ATTAQUÉ [ 10 ] Après avoir souligné qu’il ne suffit pas à l’appelante d’alléguer qu’elle était une élue municipale au moment des faits reprochés pour bénéficier du régime de protection, le juge de première instance précise qu’elle doit plutôt démontrer sous l’ art. 604.6 LCV que les allégations contenues dans les actes d’accusation sont relatives à des actes posés par elle dans l’exécution de ses fonctions comme élue. [ 11 ] Pour en arriver à cette détermination, le juge est d’avis que la jurisprudence commande un exercice ainsi résumé par les professeurs Jean Hétu et Yvon Duplessis, Droit municipal : Principes généraux et contentieux , 2 e éd., édition feuilles mobiles, Brossard (Qc), Publications CCH, version de janvier 2011, n o 2.142 : Deux éléments doivent être examinés pour décider si l'élu municipal est dans l'exécution de ses fonctions, soit la finalité de l'acte posé par ce dernier et la pertinence de l'acte au regard des affaires municipales. [ 12 ] Le juge ajoute, « [s]i le geste n’a pu servir à l’intérêt public, alors le régime de protection ne devrait pas recevoir application » (par. 21) et « la notion d’exercice des fonctions doit s’examiner sous l’angle du bénéfice ou de l’intérêt que la municipalité tire de l’acte posé par l’élu municipal » (par. 23).

Il conclut en ces termes : [24] En présumant que Madame St-Jean sera acquittée des accusations de fraude, corruption ou abus de confiance, le Tribunal ne peut se convaincre que la Ville a tiré profit des gestes reprochés à Madame St-Jean ou que ceux-ci ont pu être commis dans l’intérêt de la ville . [25] La nature même des accusations portées ici ne laisse pas transparaître l’utilité publique des gestes reprochés à Madame St-Jean, qu’ils soient prouvés ou non. [je souligne] [ 13 ] Finalement, il rejette les arguments portant sur le droit à une défense pleine et entière rappelant que la finalité de l’ art. 604.6 LCV en est une d’indemnisation et non d’assurer l’exercice du droit à une défense.

LE RÉGIME VOULU PAR LE LÉGISLATEUR [ 14 ] En 1996, le législateur ajoute à la LCV , la

section XIII.1, intitulée « Protection contre certaines pertes financières liées à l’exercice des fonctions municipales ». Ce

titre est révélateur de l’intention législative : éviter aux élues municipales de devoir supporter personnellement des frais associés à l’exercice de leurs fonctions. [ 15 ] Ainsi, l’ art. 604.6 LCV crée un régime de protection, applicable aux élues et aux fonctionnaires municipales, dans les situations ainsi décrites :

604.6. Toute municipalité doit : 1° assumer la défense d’une personne dont l’élection comme membre du conseil de la municipalité est contestée ou qui est le défendeur ou l’intimé dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l’allégation de l’inhabilité de la personne à exercer la fonction de membre du conseil, de fonctionnaire ou d’employé de la municipalité ou d’un organisme mandataire de celle-ci; 604.6.

A municipality shall (1) assume the defence of a person whose election as member of the council of a municipality is contested or who is the defendant or respondent in judicial proceedings brought before a court by reason of the person’s alleged disqualification for office as a member of the council or as an officer or employee of the municipality or a mandatary body of the municipality; 2° assumer la défense ou la représentation, selon le cas, d’une personne qui est, soit le défendeur, l’intimé ou l’accusé, soit le mis en cause , dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l’allégation d’un acte ou d’une omission dans l’exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil, fonctionnaire ou employé de la municipalité ou d’un organisme mandataire de celle-ci; (2) assume the defence or the representation, as the case may be, of a person who is the defendant, respondent or accused, or the person impleaded in judicial proceedings brought before a court by reason of the person’s alleged act or omission in the performance of his duties as a member of the council or as an officer or employee of the municipality or a mandatary body of the municipality; 3° assumer la défense d’un membre du conseil qui fait l’objet d’une requête en vertu de l’

article 312.1 de la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (chapitre E- 2.2 ). Si la personne assume, elle-même ou par le procureur de son choix, cette défense ou représentation, la municipalité doit en payer les frais raisonnables. La municipalité peut toutefois, avec l’accord de la personne, lui rembourser ces frais au lieu de les payer. La municipalité est dispensée des obligations prévues aux deux premiers alinéas, dans un cas particulier, lorsque la personne renonce par écrit, pour ce cas, à leur application. (3) assume the defence of a member of the council against whom a motion has been brought under

section 312.1 of the Act respecting elections and referendums in municipalities (chapter E-2.2 ). Where the person assumes, himself or through an attorney of his choice, the defence or representation, the municipality shall pay any reasonable costs incurred therefor. However, the municipality may, with the consent of the person, reimburse such costs to him instead of paying them. The municipality is exempt from the obligations set out in the first two paragraphs, in a particular case, if the person renounces in writing, in respect of that case, the application of those provisions.

Pour l’application de la présente section, on entend par: 1° «organisme mandataire»: tout organisme que la loi déclare mandataire ou agent de la municipalité et tout organisme dont le conseil est composé majoritairement de membres du conseil de la municipalité, dont le budget est adopté par celle-ci ou dont le financement est assuré pour plus de la moitié par celle-ci; 2° «tribunal»: outre son sens ordinaire, un coroner, un commissaire-enquêteur sur les incendies, une commission d’enquête ou une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires. [je souligne] For the purposes of this division, (1) “mandatary body” means any body declared by law to be the mandatary or agent of the municipality and any body whose council is composed of a majority of members of the council of the municipality, whose budget is adopted by the municipality or more than half of the financing of which is assumed by the municipality; (2) “court” means, in addition to its ordinary meaning, a coroner, a fire investigation commissioner, an inquiry commission or a person or body exercising quasi-judicial functions. [ 16 ] La protection s’applique donc chaque fois, notamment, qu’une élue est poursuivie ou mise en cause, et ce, dans des procédures tant civiles que criminelles ou quasi judiciaires, incluant des enquêtes du coroner ou des commissions d’enquête, en raison d’un acte ou omission dans l’exercice des fonctions d’élue.

L’éventail des situations visées est large. [ 17 ] La jurisprudence a reconnu que le législateur conçoit cette protection comme d’application immédiate et automatique ( Mont- Royal (Ville) c. Hrtschan , J.E. 2000-2186 (C.A.) ).

Le conseil municipal doit cependant autoriser son application et, à défaut, l’élue peut forcer la municipalité à y donner suite en s’adressant à la Cour supérieure pour une ordonnance appropriée ou encore en la poursuivant en remboursement des frais encourus. [ 18 ] Le fait qu’on allègue la commission par l’élue d’une faute lourde ou intentionnelle dans une poursuite civile ou un acte interdit dans une poursuite criminelle ne prive pas du droit à la protection. En fait, s’il en était autrement, l’élue pourrait être mise en position de vulnérabilité par la rédaction des allégations de la

partie poursuivante. C’est pourquoi le législateur a précisé que ce n’est qu’une fois la faute intentionnelle ou lourde de l’élue démontrée ou admise par cette dernière que la municipalité peut demander un remboursement (ou arrêter de rembourser des frais); il en va de même dans le cas d’une poursuite criminelle ou pénale, où la demande de remboursement ne peut être formulée qu’une fois l’élue déclarée coupable et la preuve faite qu’elle n’avait aucun motif raisonnable de croire que sa conduite était conforme à la loi : 604.7.

La personne pour laquelle la municipalité est tenue de faire des dépenses, en vertu de l’article 604.6, doit, sur demande de la municipalité, lui rembourser la totalité de ces dépenses ou la

partie de celles-ci qui est indiquée dans la demande, dans l’un ou l’autre des cas suivants : 1° l’acte ou l’omission de la personne, dont l’allégation a fondé la procédure, est une faute lourde, intentionnelle ou séparable de l’exercice des fonctions de la personne ; 2° le tribunal a été saisi de la procédure par la municipalité ou par un tiers à la demande de cette dernière; 3° la personne, défenderesse ou accusée dans la procédure de nature pénale ou criminelle, a été déclarée coupable et n’avait aucun motif raisonnable de croire que sa conduite était conforme à la loi . 604.7. The person for whom the municipality is required to incur expenses under

section 604.6 shall, at the request of the municipality, reimburse all the expenses or the portion of such expenses indicated in the request in any of the following cases: (1) the person’s alleged act or omission having given rise to the proceedings is a gross or intentional fault or a fault separable from the performance of his duties; (2) the proceedings are brought before the court by the municipality or by a third person at the request of the municipality; (3) the person, defendant or accused in the penal or criminal proceedings, has been convicted and had no reasonable grounds to believe that he acted within the law.

En outre, si la municipalité fait les dépenses visées au premier alinéa en remboursant les frais de la défense ou de la représentation que la personne assume elle-même ou par le procureur de son choix, l’obligation de la municipalité cesse, à l’égard de la totalité des frais non encore remboursés ou de la

partie de ceux-ci que la municipalité indique, à compter du jour où il est établi, par une admission de la personne ou par un jugement passé en force de chose jugée , qu’est justifiée la demande de remboursement prévue au premier alinéa ou la cessation de remboursement prévue au présent alinéa.

In addition, where the municipality incurs the expenses referred to in the first paragraph in reimbursing the expenses relating to the person’s defence or representation assumed by the person himself or by an attorney of his choice, the municipality’s obligation shall cease, in respect of all expenses not reimbursed or the portion of such expenses which the municipality may indicate, from the day on which it is established, by the person’s own admission or by a judgment that has become res judicata , that the request for reimbursement provided for in the first paragraph or the cessation of reimbursement provided for in this paragraph is justified.

Les premier et deuxième alinéas s’appliquent si la municipalité est justifiée d’exiger le remboursement prévu au premier alinéa et, le cas échéant, de cesser en vertu du deuxième alinéa d’effectuer des remboursements. Ils ne s’appliquent pas dans le cas visé au paragraphe 3° du premier alinéa de l’

article 604.6 . [je souligne] The first and second paragraphs apply where the municipality is justified in requiring the reimbursement provided for in the first paragraph or, as the case may be, in ceasing to make reimbursements under the second paragraph. They do not apply in the case provided for in subparagraph 3 of the first paragraph of

section 604.6 . [ 19 ] De plus, le législateur précise que la demande de remboursement par la municipalité doit se limiter à des situations particulières où l’inconduite est d’une gravité exceptionnelle ou lorsque la personne qui a bénéficié de la protection a fait preuve de mauvaise foi : 604.8. Aux fins de déterminer si la justification prévue au troisième alinéa de l’article 604.7 existe, il faut prendre en considération et pondérer l’un par l’autre les objectifs suivants: 604.8. For the purpose of determining whether the justification provided for in the third paragraph of

section 604.7 exists, the following objectives shall be considered and weighed one against the other: 1° la personne visée à l’article 604.6 doit être raisonnablement protégée contre les pertes financières qui peuvent découler des situations dans lesquelles la place l’exercice de ses fonctions ; (1) the person referred to in

section 604.6 must be reasonably protected against any financial loss which may result from the performance of his duties; 2° les deniers de la municipalité ne doivent pas servir à protéger une telle personne contre les pertes financières qui résultent d’une inconduite sans commune mesure avec les erreurs auxquelles on peut raisonnablement s’attendre dans l’exercice des fonctions d’une telle personne. (2) the monies of the municipality must not be used to protect such a person against financial losses resulting from misconduct which cannot possibly be compared with the errors that may reasonably be expected to be committed by a person performing similar duties.

Dans l’application du premier alinéa, on peut tenir compte de la bonne ou mauvaise foi de la personne, de sa diligence ou négligence quant à l’apprentissage des règles et des pratiques pertinentes à l’exercice de ses fonctions, de l’existence ou de l’absence de faute antérieure de sa

part liée à l’exercice de ses fonctions, de la simplicité ou de la complexité de la situation au cours de laquelle elle a commis une faute, de la bonne ou mauvaise qualité des avis qu’elle a reçus et de tout autre facteur pertinent. [je souligne] For the purposes of the first paragraph, the good or bad faith of the person may be taken into account as well as his diligence or negligence in learning the rules and practices relevant to the performance of his duties, the existence or absence of any previous fault related to the performance of his duties, the simplicity or complexity of the circumstances in which he committed a fault, the good or poor quality of the advice given to him and any other relevant factor. [ 20 ] Finalement, il faut souligner que lorsque l’élue refuse de donner suite à une demande de remboursement de la municipalité, cette dernière peut la poursuivre.

En ce cas, la municipalité devra encore assumer les frais de défense de l’élue (sous réserve d’un droit au remboursement) :

604.9 .

En cas de contestation du droit de la municipalité d’obtenir le remboursement qu’elle demande en vertu du premier alinéa de l’article 604.7, l’

article 604.6 s’applique , compte tenu des adaptations nécessaires, à l’égard de tout recours judiciaire pris par la municipalité en vue d’obtenir ce remboursement. 604.9. Where the municipality’s right to obtain the reimbursement requested under the first paragraph of

section 604.7 is contested,

section 604.6 , adapted as required, applies in respect of any judicial recourse exercised by the municipality in order to obtain such reimbursement. Le tribunal saisi du recours doit alors se prononcer aussi sur la justification de l’application de l’article 604.7 à l’égard de tout ou

partie des dépenses que la municipalité doit faire en application du premier alinéa du présent article, comme si le recours avait le même fondement que la procédure originale visée à l’article 604.6. The court before which the recourse is exercised shall rule also on the applicability of

section 604.7 in respect of all or part of the expenses to be incurred by the municipality for the purposes of the first paragraph of this section, as if the grounds for the recourse were the same as those for the original proceedings referred to in

section 604.6. Le tribunal saisi de la procédure originale visée à l’article 604.6, s’il s’agit d’un tribunal judiciaire et d’une procédure civile, peut, à la demande de la municipalité, se prononcer sur la justification de l’application de l’article 604.7 à l’égard de cette procédure. Si elle n’est pas déjà

partie à cette procédure ou mise en cause dans celle-ci, la municipalité peut y intervenir aux fins de faire et de soutenir cette demande. [je souligne] The court before which the original proceedings referred to in

section 604.6 are brought, in the case of a court of justice and civil proceedings, may, at the request of the municipality, rule on the applicability of

section 604.7 in respect of such proceedings. Where the municipality is not already a party to or impleaded in the proceedings, it may intervene in order to make and support the request. [ 21 ] Manifestement le législateur a voulu un régime de protection des plus favorables aux élues, visant à leur éviter toute perte financière découlant des situations dans lesquelles les place l’exercice de ses fonctions (premier objectif du régime mentionné à l’ art. 604.8(1) LCV ).

Il s’ensuit qu’en cas de doute, le régime de protection doit s’appliquer, sous réserve de la possibilité pour la municipalité de demander éventuellement un remboursement, total ou partiel. [ 22 ] À mon avis, trois situations sont susceptibles de se présenter : - les procédures judiciaires allèguent un acte ou omission découlant des situations dans lesquelles place l’exercice des fonctions d’élue ; - les procédures judiciaires découlent manifestement d’un acte qui n’a rien à voir avec la qualité d’élue; - le geste à la base des procédures fait

partie de ceux que le législateur conçoit qu’une élue peut poser, mais les allégations indiquent qu’il constitue une faute lourde ou intentionnelle ou une erreur sans commune mesure avec celles auxquelles on peut raisonnablement s’attendre dans l’exercice de telles fonctions ( art. 604.7 et 604.8 LCV ). [ 23 ] Dans le premier cas, la municipalité a l’obligation de défendre, mais non dans le deuxième.

Par contre, dans le troisième, si l’élue n’admet pas le bien-fondé des allégations ( art. 604.7 LCV ), elle a droit à la protection, sans nécessité d’une démonstration, même prima facie , qu’il n’y a pas eu faute intentionnelle ou erreur sans commune mesure avec celles auxquelles on peut raisonnablement s’attendre dans l’exercice de telles fonctions.

En effet, il ne revient pas au conseil municipal (ou à la juge saisie d’une procédure pour forcer la municipalité à assumer les frais et honoraires de l’élue) de statuer, même prima facie , sur la question qui revient à la décideuse ultime, saisie de la procédure à la source de la demande de protection et qui seule est susceptible de rendre une décision passée en force de chose jugée sur la nature de la faute (art. 604.7 LCV ). [ 24 ] Je propose donc une protection en cas de doute, ce qui évite ainsi un débat prématuré sur le fond des allégations et ne compromet pas le droit de l’élue sujette à poursuite criminelle de garder le silence. [ 25 ] Finalement, comme le souligne avec raison le juge de première instance, la finalité du régime mis en place est la protection de l’élue (ou de la fonctionnaire) contre un appauvrissement en raison de l’exercice de ses fonctions et n’a rien à voir avec le droit à une défense pleine et entière dans le cas d’un procès criminel.

LA PROTECTION ICI INVOQUÉE [ 26 ] En l’espèce, la protection qui nous intéresse est prévue à l’ art. 604.6 , al. 1(2) LCV .

Elle doit être accordée à l’élue ou à la fonctionnaire objet d’une procédure civile, pénale, criminelle ou quasi judiciaire, « fondée sur l’allégation d’un acte ou d’une omission dans l’exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil » (art. 604.6, al. 1(2) LCV ). [ 27 ] La détermination qu'un acte a été posé dans l'exercice des fonctions s'effectue en utilisant deux critères dégagés de la jurisprudence et repris par les auteurs spécialisés et le juge de première instance, soit la finalité et la pertinence de l’acte au regard des affaires municipales.

Par cette combinaison de la finalité et de la pertinence, on peut exclure les actes posés pour des motifs personnels n’ayant aucun lien avec les situations dans lesquelles l’exercice de ses fonctions place l’élue.

[ 28 ] Dans l’affaire Beaulieu c. Packington (Municipalité de) , 2008 QCCA 442 , [2008] R.J.Q. 662, où cinq conseillers municipaux sont poursuivis pour l’atteinte à la réputation d’un employé de la Ville, notre Cour se penche sur l'applicabilité de la protection prévue à l’article 711.19.1, al. 1(2) du Code municipal du Québec , L.R.Q., c. C-27.1, une disposition identique à l’art. 604.6, al. 1(2) LCV .

L’acte reproché était la distribution d’un document d’information aux citoyens. [ 29 ] La juge Thibault, au nom d’une formation unanime, estime que la Cour supérieure a erré en se référant uniquement à la qualification faite par le demandeur dans ses procédures des actes reprochés aux conseillers, qualifiés de personnels. Elle considère plutôt qu’il revient au tribunal de « dégager sa propre opinion sur la question du rattachement aux fonctions municipales des appelants , et cela sur la foi des allégations de la requête » (paragr. 32 [je souligne]).

Puis, elle traite de la sphère de protection correspondant à l’exercice des fonctions d’une élue : [43] La Cour [dans Houde c. Benoît , [1943] B.R. 713 , 719] a conclu que le conseiller municipal était dans l’exercice de ses fonctions municipales même si celles-ci n’ont pas été exercées lors d’une séance du conseil, à la condition que l’acte posé résulte de son mandat : Les fonctions municipales, comme les autres fonctions publiques, ne s’exercent pas seulement autour d’une table de délibérations.

Elles suivent l’officier public dans tous les actes qu’il pose, en tant qu’officier public, et ses actes revêtent et gardent le même caractère d’autorité ou de responsabilité lorsqu’ils sont faits en raison même des fonctions qu’il exerce ou, si l’on veut, lorsqu’ils sont posés ou exercés dans l’intérêt public . Ainsi le maire d’une municipalité, quelles que soient les circonstances de lieu, de temps et de personnes, n’abdique nullement son caractère d’officier public, lorsqu’il prend une initiative ou accomplit un devoir inhérent à sa fonction .

Il en est de même d’un conseiller municipal, d’un commissaire d’écoles ou d’un syndic de fabrique. En d’autres termes, pour déterminer le caractère de ces fonctions publiques, il suffit de se demander si l’acte accompli résulte du mandat confié à cet officier ou si ce dernier n’a fait qu’agir en une qualité purement personnelle . […] [44] Dans son

article « Le traitement juridique de l’acte individuel fautif de l’élu municipal, source d’obligations délictuelles ou quasi délictuelles. Un essai de systématisation critique du droit positif québécois » [ (1993) 24 R.G.D. 469 , 494] [1] , l’auteur Jean-François Gaudreault-Desbiens fait remarquer que chaque cas constitue un cas d’espèce . Il dégage cependant un cadre d’analyse qui me paraît valable : […] Ainsi, l’acte posé pour des motifs strictement personnels à l’élu et n’ayant aucun lien de pertinence avec les affaires municipales sera le plus souvent posé hors de l’exercice des fonctions .

L’examen consiste en fait à vérifier l’existence d’un lien logique entre l’acte posé et l’intérêt ou le bénéfice que la municipalité en retire. Pour établir ce lien, il sera évidemment utile, sinon nécessaire, de voir si l’acte posé peut se rattacher à un devoir inhérent aux fonctions de l’élu, de façon à en identifier la justification juridique.

C’est donc d’abord et avant tout en fonction de l’acte lui-même qu’est résolue la question de savoir si l’élu agissait dans l’exercice de ses fonctions. […] [je souligne] [ 30 ] En d’autres mots, l’expression « dans l’exercice des fonctions » est indicative selon ma collègue la juge Thibault de l’intention du législateur d’accorder la protection aux actes ou omissions suivants :

i) ceux qui découlent de l’exécution par une élue des fonctions et responsabilités conférées expressément ou implicitement par la loi; ii) ceux qui sont inhérents à sa charge; et iii) ceux qui sont en lien avec les situations dans lesquelles l’exercice de ses fonctions place l’élue. Dans tous ces cas, il y a un lien de pertinence suffisant avec les affaires municipales et les actes ont une nature plus altruiste que personnelle (même s’ils contribuent à une réélection de l’élue!). [ 31 ] Je ne vois cependant pas dans la LCV ou les arrêts Beaulieu c. Packington (Municipalité de) , précité, ou Houde c.

Benoît , précité, (une affaire d’immunité de poursuite, un moyen de défense aujourd’hui écarté par l’arrêt Prud’homme c. Prud’homme , 2002 CSC 85 , [2002] 4 R.C.S. 663) , l’exigence que l’élue doit démontrer que le geste ou l’omission à la source de la procédure contre elle a rapporté un bénéfice à la municipalité. [ 32 ] Au contraire, il est manifeste à la lecture des motifs du juge Bissonnette dans l’arrêt Houde c.

Benoît , que les gestes « faits en raison même des fonctions qu’il exerce » sont synonymes [2] de gestes « posés ou exercés dans l’intérêt public » par opposition à un agissement « en une qualité purement personnelle » (p. 719). En d’autres mots, l’élue doit avoir agi de façon altruiste et non à

titre purement personnel, pour reprendre un commentaire de cet arrêt par J.-F. Gaudreault-Desbiens, précité, p. 489. [ 33 ] Si l’on devait définir la finalité de l’acte en termes de bénéfice pour la municipalité ou de l’intérêt supérieur de cette dernière, on introduirait une exigence additionnelle qui risque de donner lieu dans certains cas à une évaluation subjective par le conseil municipal, saisi d’une demande d’application de la protection, des effets réels de l’acte attaqué pour la municipalité. On peut aisément imaginer les dérapages susceptibles de résulter d’un tel critère lorsque l’élue qui demande l’application de la protection ne fait pas

partie du groupe majoritaire au conseil. [ 34 ] En résumé, le critère de l'acte posé dans l'intérêt de la municipalité renvoie à un acte juridiquement altruiste par opposition à un acte posé à son bénéfice strictement personnel. L’élue n’a cependant pas besoin de démontrer que l’acte en litige a, bel et bien, conféré un avantage à la municipalité. De plus, pour être couvert, l'acte doit être en lien avec la charge de l'élue ou, pour reprendre les mots de l’article 604.8(1) LCV , « découler des situations dans lesquelles la place l’exercice de ses fonctions ». [ 35 ] Ainsi, la conseillère municipale défenderesse à une instance de divorce ou poursuivie pour des troubles de voisinage ne peut

sérieusement demander à la municipalité d’assumer les honoraires de son avocate. La procédure n'a rien à voir avec les affaires municipales. [ 36 ] Il n’en va pas autrement en matière criminelle ou pénale, situation qui nous intéresse ici. Ainsi, une élue municipale arrêtée pour ivresse au volant, en rentrant chez elle après une séance du conseil, ne pourrait demander à la municipalité d’assurer les frais de sa défense.

L’acte reproché, la conduite avec les facultés affaiblies, ne constitue pas l’exercice d'un pouvoir relié à sa charge ni même une situation dans laquelle la place l’exercice de ses fonctions. [ 37 ] De même, si dans le cadre d’un débat animé au conseil, une élue s’enflamme au point d’en frapper une autre et qu’il s’ensuit des procédures criminelles pour voies de fait, je suis d’avis que la sphère de protection voulue par le législateur ne s’étend pas à ce genre de situation.

En effet, le geste reproché ne se rattache pas à un pouvoir ou devoir inhérent aux fonctions de l’élue [3] , ni même à une situation dans laquelle la place l’exercice de ses fonctions. [ 38 ] Par contre, l’élue qui repousse une agresseuse durant une séance du conseil [4] devrait bénéficier de la protection si elle est ensuite l’objet d’une poursuite civile par cette dernière, puisqu’elle a posé un geste, en la repoussant, qui s’inscrit dans une situation dans laquelle l’a placé l’exercice de ses fonctions. En pareil cas, on ne peut parler d’un acte de nature strictement personnelle.

L’élue n’aurait pas à démontrer que le geste de défense a profité à la municipalité. Il en irait de même d'une inspectrice municipale qui repousse une personne qui l'agresse dans le cadre d'une inspection, par la suite poursuivie par cette dernière; elle est alors une fonctionnaire municipale ayant droit au régime de protection. [ 39 ] Quant à la mairesse qui suspend la directrice générale de sa ville d’avis qu’il y a lieu d’exercer le pouvoir que lui confère l’ art. 604.6 LCV , elle ne fait qu’exercer sa fonction.

Il se peut qu’elle erre dans l’exercice de ce pouvoir, mais il demeure que l’acte est posé en sa qualité de mairesse et en fonction des pouvoirs reconnus à une telle élue. Poursuivie ensuite par la directrice générale, elle aura droit d’exiger que ses honoraires soient assumés par la ville ( Mont-Royal (Ville) c. Hrtschan , précité), et ce, même si le conseil est d’avis que la suspension ne fût pas dans l’intérêt public ou au bénéfice pour la municipalité.

Les conséquences financières négatives qui pourraient résulter de la suspension pour la municipalité ne sont d’aucune pertinence pour décider de l'applicabilité de la protection réclamée. [ 40 ] Il n’en irait pas autrement, comme le reconnaît l’avocat de la municipalité intimée, d’une mairesse dont on rechercherait la responsabilité criminelle à l’égard par exemple de la distribution d’eau contaminée à la suite d’une diminution du budget de la station de traitement de l’eau potable.

Elle devrait bénéficier du régime de protection, même si le conseil ou une juge saisie d’une requête pour son application forcée, venait à la conclusion que la décision attaquée ne semblait pas, dans son évaluation, dans l’intérêt supérieur de la municipalité.

J’ajoute que le fait que la poursuite allègue qu’elle savait ou devait savoir que les diminutions de budget pourraient augmenter le risque de contamination ne devrait pas priver l’élue de la protection, même si certains pourraient soutenir que la décision était, dès lors, contraire à l’intérêt public ou indicative d’un comportement inacceptable. [ 41 ] En somme, l’élue qui a posé un geste en cette qualité et conformément aux pouvoirs rattachés à sa fonction a droit à l'erreur de jugement.

Le législateur le reconnaît d’ailleurs expressément lorsqu’il exclut toute demande de remboursement si l’élue déclarée coupable avait un « motif raisonnable de croire que sa conduite [pénale ou criminelle] était conforme à la loi » ( art. 604.7 , al. 1(3) LCV ) ou si le comportement de l'élue ne constitue pas une inconduite sans commune mesure avec les erreurs auxquelles on peut raisonnablement s’attendre dans l’exercice des fonctions d’une telle personne ( art. 604.8 LCV ).

L’APPLICATION DES PRINCIPES [ 42 ] Rien au dossier n’indique que les actes d’accusation constituent des allégations frivoles et sans fondement. En réalité, ils font parties d’accusations portées par un officier étatique indépendant, le directeur des poursuites criminelles et pénales, qui ne peut agir à la légère. [ 43 ] Or, les actes allégués, notamment l’acceptation de sommes d’argent pour influer sur une décision et la corruption de fonctionnaire, ne constituent pas des gestes qu’une élue peut poser en vertu de la loi ou inhérents à sa charge.

En réalité, de tels gestes sont interdits par le Code criminel . [ 44 ] Il y a donc absence de pertinence de ces actes au regard de la conduite des affaires municipales. [ 45 ] De plus, certains, s’ils ont été posés, ne peuvent l’avoir été que dans l’intérêt strictement personnel de l’appelante (réception d'avantages), donc une finalité non altruiste. [ 46 ] La sphère de protection voulue par le législateur ne s’applique pas en pareil cas et le conseil était bien fondé de refuser de donner suite aux demandes de l’appelante.

LE DISPOSITIF [ 47 ] Pour ces motifs, je suis d’avis que l’appel doit être rejeté avec dépens. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. MOTIFS DU JUGE HILTON

I INTRODUCTION [ 48 ] Est-ce qu'un membre d'un conseil municipal qui est accusé de plusieurs infractions au Code criminel où la prétendue victime des actes ou omissions reprochés est la municipalité peut la forcer à assumer les coûts de sa défense ou sa représentation devant les tribunaux? Voilà la question que pose ce pourvoi. II LES FAITS ET LES DISPOSITIONS PERTINENTES EN LITIGE [ 49 ] Sylvie Berniquez St-Jean est conseillère municipale de la Ville de Boisbriand de novembre 1998 à juillet 2005 et mairesse de juillet 2005 à novembre 2009. En février 2011, elle fait l'objet de huit chefs d'accusation [5] pour lesquels elle enregistre un plaidoyer de non-culpabilité :

A) Entre le 1 janvier 2000 et le 17 novembre 2007, • un complot afin de commettre une fraude, en vertu des articles 465(1)

c) et 380 C.cr . ; et • une fraude dépassant 5 000 $ pratiquée contre la Ville de Boisbriand, en vertu de l' article 380(1)

a) C.cr .

B) Entre le 19 juillet 2005 et le 23 août 2008, • un abus de confiance en tant que fonctionnaire, soit mairesse de la Ville de Boisbriand, en vertu de l'

article 122 C.cr .

C) Entre le 14 décembre 2006 et le 17 novembre 2007, • une fraude dépassant 5 000 $ pratiquée contre la Ville de Boisbriand, en vertu de l' article 380(1)

a) C.cr .

D) Entre le 1 janvier 2009 et le 1 novembre 2009, • un complot afin de commettre un abus de confiance, en vertu des articles 465(1)

c) et 122 C.cr . ; • une fraude envers le gouvernement en tant que fonctionnaire, soit mairesse de la Ville de Boisbriand, concernant la conclusion d'affaires avec le gouvernement, en vertu de l'article 121(1) a )(ii)(iii) et

(3) C.cr . ; • un acte de corruption dans les affaires municipales en tant que fonctionnaire, soit mairesse de la Ville de Boisbriand, en vertu de l' article 123(1) C.cr . ; et • un abus de confiance en tant que fonctionnaire, soit mairesse de la Ville de Boisbriand, en vertu de l'

article 122 C.cr . [ 50 ] Les dispositions du Code criminel en vertu desquelles Mme Berniquez St-Jean est poursuivie sont les suivantes :

(1) Commet une infraction quiconque, selon le cas :

a) directement ou indirectement : […] (ii) soit, étant fonctionnaire , exige, accepte ou offre ou convient d’accepter de quelqu’un, pour lui-même ou pour une autre personne , un prêt, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature que ce soit en considération d’une collaboration, d’une aide, d’un exercice d’influence ou d’un acte ou omission concernant : (iii) soit la conclusion d’affaires avec le gouvernement ou un sujet d’affaires ayant trait au gouvernement , […] que, de fait, le fonctionnaire soit en mesure ou non de collaborer, d’aider, d’exercer une influence ou de faire ou omettre ce qui est projeté, selon le cas; […] 121.

(1) Every one commits an offence who (

a) directly or indirectly […] (ii) being an official , demands, accepts or offers or agrees to accept from any person for himself or another person , a loan, reward, advantage or benefit of any kind as consideration for cooperation, assistance, exercise of influence or

an act or omission in connection with (iii) the transaction of business with or any matter of business relating to the government , or […] whether or not, in fact, the official is able to cooperate, render assistance, exercise influence or do or omit to do what is proposed, as the case may be; […] 122. Est coupable d’un acte criminel et passible d’un emprisonnement maximal de cinq ans tout fonctionnaire qui, relativement aux fonctions de sa charge , commet une fraude ou un abus de confiance, que la fraude ou l’abus de confiance constitue ou non une infraction s’il est commis à l’égard d’un particulier. 122.

Every official who, in connection with the duties of his office , commits fraud or a breach of trust is guilty of an indictable offence and liable to imprisonment for a term not exceeding five years, whether or not the fraud or breach of trust would be an offence if it were committed in relation to a private person.

(1) Est coupable d’un acte criminel et passible d’un emprisonnement maximal de cinq ans quiconque soit donne, offre ou convient de donner ou d’offrir, directement ou indirectement, à un fonctionnaire municipal ou à toute autre personne au profit d’un fonctionnaire municipal, soit, pendant qu’il est un fonctionnaire municipal , exige, accepte ou offre, ou convient d’accepter, directement ou indirectement, d’une personne, pour lui-même ou pour une autre personne, un prêt, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature en contrepartie du fait, pour le fonctionnaire , selon le cas :

a) de s’abstenir de voter à une réunion du conseil municipal ou d’un de ses comités;

b) de voter pour ou contre une mesure, une motion ou une résolution;

c) d’aider à obtenir l’adoption d’une mesure, motion ou résolution, ou à l’empêcher;

d) d’accomplir ou de s’abstenir d’accomplir un acte officiel. 123(1) Every one is guilty of an indictable offence and liable to imprisonment for a term not exceeding five years who directly or indirectly gives, offers or agrees to give or offer to a municipal official or to anyone for the benefit of a municipal official — or, being a municipal official , directly or indirectly demands, accepts or offers or agrees to accept from any person for themselves or another person — a loan, reward, advantage or benefit of any kind as consideration for the official (

a) to abstain from voting at a meeting of the municipal council or a committee of the council; (

b) to vote in favour of or against a measure, motion or resolution; (

c) to aid in procuring or preventing the adoption of a measure, motion or resolution; or (

d) to perform or fail to perform an official act.

(1) Quiconque, par supercherie, mensonge ou autre moyen dolosif, constituant ou non un faux semblant au sens de la présente loi, frustre le public ou toute personne , déterminée ou non, de quelque bien, service, argent ou valeur :

a) est coupable d’un acte criminel et passible d’un emprisonnement maximal de quatorze ans, si l’objet de l’infraction est un

titre testamentaire ou si la valeur de l’objet de l’infraction dépasse cinq mille dollars;

b) est coupable : (

i) soit d’un acte criminel et passible d’un emprisonnement maximal de deux ans, (ii) soit d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure

sommaire, si la valeur de l’objet de l’infraction ne dépasse pas cinq mille dollars. 380.

(1) Every one who, by deceit, falsehood or other fraudulent means, whether or not it is a false pretence within the meaning of this Act, defrauds the public or any person , whether ascertained or not, of any property, money or valuable security or any service, (

a) is guilty of an indictable offence and liable to a term of imprisonment not exceeding fourteen years, where the subject-matter of the offence is a testamentary instrument or the value of the subject-matter of the offence exceeds five thousand dollars; or (

b) is guilty (

i) of an indictable offence and is liable to imprisonment for a term not exceeding two years, or (ii) of an offence punishable on

summary conviction, where the value of the subject-matter of the offence does not exceed five thousand dollars. 465.

(1) Sauf disposition expressé-ment contraire de la loi, les dispositions suivantes s’appliquent à l’égard des complots : […]

c) quiconque complote avec quelqu’un de commettre un acte criminel que ne vise pas l’alinéa a) ou

b) est coupable d’un acte criminel et passible de la même peine que celle dont serait passible, sur déclaration de culpabilité, un prévenu coupable de cette infraction; […] [Soulignage ajouté.] 465.

(1) Except where otherwise expressly provided by law, the following provisions apply in respect of conspiracy: […] (

c) every one who conspires with any one to commit an indictable offence not provided for in paragraph (

a) or (

b) is guilty of an indictable offence and liable to the same punishment as that to which an accused who is guilty of that offence would, on conviction, be liable; and […] [Emphasis added.] [ 51 ] Il est à noter que les accusations portées contre Mme Berniquez St-Jean sous les articles 121(1)( a )(ii)(iii) et 122 C.cr invoquent son statut de « fonctionnaire/official », alors que celles portées sous l' article 123(1) C.cr. invoquent celui de « fonctionnaire municipal/municipal official ».

Quant aux infractions prévues aux articles 380(1) et 465 C.cr ., elles sont d'application générale. [ 52 ] Le 5 juillet 2011, le conseil de la Ville adopte, à cinq voix contre quatre, la résolution 2011-07-381 qui refuse à Mme Berniquez St-Jean sa demande formulée aux termes de l'

article 604.6(2) de la

Loi sur les cités et villes [6] d'assumer ses frais de défense. [ 53 ] Cet article, qui prévoit un régime de protection pour les élus municipaux agissant dans l'exercice de leurs fonctions (« in the performance of their duties »), ainsi que d'autres dispositions reliées de la Loi alors en vigueur sont à l'effet suivant :

604.6 Toute municipalité doit : […] 2° assumer la défense ou la représentation , selon le cas, d'une personne qui est , soit le défendeur, l'intimé ou l'accusé , soit le mis en cause, dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l'allégation d'un acte ou d'une omission dans l'exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil, fonctionnaire ou employé de la municipalité ou d'un organisme mandataire de celle-ci. Si la personne assume, elle-même ou par le procureur de son choix, cette défense ou représentation, la municipalité doit en payer les frais raisonnables.

La municipalité peut toutefois, avec l'accord de la personne, lui rembourser ces frais au lieu de les payer. […] 604.6 A municipality shall […] (2) assume the defence or the representation , as the case may be, of a person who is the defendant, respondent or accused , or the person impleaded in judicial proceedings brought before a court by reason of the person's alleged act or omission in the performance of his duties as a member of the council or as an officer or employee of the municipality or a mandatary body of the municipality.

Where the person assumes, himself or through an attorney of his choice, the defence or representation, the municipality shall pay any reasonable costs incurred therefor. However, the municipality may, with the consent of the person, reimburse such costs to him instead of paying them. […] 604.7 La personne pour laquelle la municipalité est tenue de faire des dépenses, en vertu de l'article 604.6, doit , sur demande de la municipalité, lui rembourser la totalité de ces dépenses ou la

partie de celles-ci qui est indiquée dans la demande, dans l'un ou l'autre des cas suivants : […] 3° la personne, défenderesse ou accusée dans la procédure de nature pénale ou criminelle, a été déclarée coupable et n'avait aucun motif raisonnable de croire que sa conduite était conforme à la loi . […] 604.7 The person for whom the municipality is required to incur expenses under

section 604.6 shall , at the request of the municipality, reimburse all the expenses or the portion of such expenses indicated in the request in any of the following cases : […] (3) the person, defendant or accused in the penal or criminal proceedings, has been convicted and had no reasonable grounds to believe that he acted within the law. […]

604.8 Aux fins de déterminer si la justification prévue au troisième alinéa de l'

article 604.7 existe, il faut prendre en considération et pondérer l'un par l'autre les objectifs suivants : 1° la personne visée à l'article 604.6 doit être raisonnablement protégée contre les pertes financières qui peuvent découler des situations dans lesquelles la place l'exercice de ses fonctions; 2° les deniers de la municipalité ne doivent pas servir à protéger une telle personne contre les pertes financières qui résultent d'une inconduite sans commune mesure avec les erreurs auxquelles on peut raisonnablement s'attendre dans l'exercice des fonctions d'une telle personne.

Dans l'application du premier alinéa, on peut tenir compte de la bonne ou mauvaise foi de la personne, de sa diligence ou négligence quant à l'apprentissage des règles et des pratiques pertinentes à l'exercice de ses fonctions, de l'existence ou de l'absence de faute antérieure de sa

part liée à l'exercice de ses fonctions, de la simplicité ou de la complexité de la situation au cours de laquelle elle a commis une faute, de la bonne ou mauvaise qualité des avis qu'elle a reçus et de tout autre facteur pertinent. [Soulignage ajouté.] 604.8 For the purpose of determining whether the justification provided for in the third paragraph of

section 604.7 exists, the following objectives shall be considered and weighed one against the other : (1) the person referred to in

section 604.6 must be reasonably protected against any financial loss which may result from the performance of his duties; (2) the monies of the municipality must not be used to protect such a person against financial losses resulting from misconduct which cannot possibly be compared with the errors that may reasonably be expected to be committed by a person performing similar duties.

For the purposes of the first paragraph, the good or bad faith of the person may be taken into account as well as his diligence or negligence in learning the rules and practices relevant to the performance of his duties, the existence or absence of any previous fault related to the performance of his duties, the simplicity or complexity of the circumstances in which he committed a fault, the good or poor quality of the advice given to him and any other relevant factor. [Emphasis added.] [ 54 ] Le 31 août 2011, Mme Berniquez St-Jean introduit un recours en mandamus afin de faire annuler la résolution 2011-07-381 et d'ordonner à la Ville d'assumer ses frais judiciaires et extrajudiciaires dans les dossiers criminels ainsi que ceux engagés dans ce dossier.

En cours d'instance, la Ville souhaitait faire admettre en preuve un précis caviardé des faits préparé par le Ministère public dans le contexte de la divulgation de la preuve en application de l'arrêt Stinchcombe [7] , ce que Mme Berniquez St-Jean a contesté avec succès. [ 55 ] Cependant, la Ville allègue à sa défense deux communiqués de presse de la Sûreté du Québec.

Le premier, émis le 3 février 2011, date de l'arrestation de Mme Berniquez St-Jean et de ses co-accusés, mentionne ceci : La Sûreté du Québec a annoncé l'arrestation ce matin de sept personnes [dont l'appelante] reliées à un dossier de corruption sur la Rive- Nord de Montréal. L'enquête de l'escouade Marteau a permis de démontrer que, depuis plusieurs années, un système avait été mis en place afin de favoriser certaines firmes pour le partage de contrats municipaux lucratifs.

Ce système visait aussi à fournir des avantages à certains anciens élus de la Ville de Boisbriand en échange des décisions favorables dans l'octroi des contrats. [ 56 ] Le 26 avril 2011, le deuxième communiqué de presse répète la même information lors de l'arrestation d'un autre ancien maire de Boisbriand en faisant référence à l'arrestation de Mme Berniquez St-Jean et de ses co-accusés. III LE JUGEMENT DE LA COUR SUPÉRIEURE [ 57 ] Après avoir entendu les parties le 9 mai 2012, le juge a prononcé son jugement oral rejetant la requête le lendemain.

Une version écrite de ce jugement a été déposée le 24 mai. [ 58 ] Il reconnaît que trois des quatre conditions prévues à l'

article 604.6 de la Loi sont admises : Mme Berniquez St-Jean a été (1) membre du conseil municipal et est (2) présentement accusée dans une (3) procédure dont est saisi un tribunal. La quatrième condition, soit que la commission de l'acte ou l'omission reproché l'a été dans l'exercice de ses fonctions en tant qu'élue municipale, est centrale au débat.

[ 59 ] Il poursuit son analyse et estime que la première et la quatrième condition d'ouverture ne doivent pas être confondues l'une avec l'autre : [12] Puisque la première condition consiste à démontrer que la personne visée était membre du conseil, il s'en suit que pour que la quatrième condition soit suffisamment étayée il faut alléguer plus que le simple fait que d'avoir été membre du conseil au moment où elles ont été commises. [ 60 ] Le juge propose une grille d'analyse en trois étapes pour résoudre la question : • il doit être convaincu, prima facie , que l'acte ou l'omission reproché a été pratiqué dans l'exercice des fonctions; • il doit présumer que Mme Berniquez St-Jean sera déclarée non-coupable des accusations; • il doit considérer la finalité du régime, soit éviter que les élus craignent d'être poursuivis ainsi que les protéger. [ 61 ] Sur la première étape, le juge ne se trouve pas en mesure de donner raison à Mme Berniquez St-Jean.

Il cite l'auteur renommé en droit municipal Jean Hétu à l'effet suivant : Deux éléments doivent être examinés pour décider si l'élu municipal est dans l'exécution de ses fonctions, soit la finalité de l'acte posé par ce dernier et la pertinence de l'acte au regard des affaires municipales . [8] [Soulignage ajouté.] [ 62 ] Le juge est d'avis que, prima facie , les actes reprochés à Mme Berniquez St-Jean ne peuvent pas avoir servi l'intérêt public, d'une part, et qu'ils ne peuvent pas avoir profité à la Ville, d'autre part.

Selon le juge, cette constatation suffit pour faire échec à l'application immédiate et automatique du régime de protection. [ 63 ] À cet égard, Mme Berniquez St-Jean a choisi de ne pas faire la preuve de faits spécifiques qui auraient permis au juge de conclure qu'elle était dans l'exercice de ses fonctions. Sa qualification juridique des faits ne liait pas le juge et il n'a pas retenu celle-ci à la lumière de l'ensemble du dossier.

Enfin, ses arguments relatifs au droit à une défense pleine et entière n'étaient pas pertinents dans le contexte des dispositions de la Loi car chaque accusé est bénéficiaire d'un tel droit indépendamment de l'existence ou non d'un régime de protection.

IV LE RÔLE D'UN MAIRE AU QUÉBEC [ 64 ] Avant d'analyser les moyens d'appel, je crois utile de répertorier quelques descriptions de la fonction de maire, fonction qu'occupait Mme Berniquez St-Jean, telles que libellées dans les lois provinciales, la jurisprudence et la doctrine québécoise. [ 65 ] Il convient d'abord de préciser les sources des pouvoirs des municipalités dans la sphère du droit public. À cet égard, les juges L'Heureux-Dubé et LeBel, écrivant au nom de la Cour suprême dans Prud'homme c.

Prud'homme , mentionnent qu'au Québec : [24] Les élus municipaux sont en principe régis par le droit qui crée leurs fonctions, c’est-à- dire le droit public. Ce constat ne signifie pas que les élus ne puissent jamais être soumis au droit civil. Le droit public détermine cependant la mesure de leur assujettissement. [9] [24] Elected municipal officials are, as a rule, governed by the law that creates their offices, which is public law. This does not mean that they may never be subject to the civil law.

Public law, however, will determine the extent to which they will be subject to that law. [ 66 ] Dans Prud'homme , les appelants, des résidants de la municipalité de Repentigny, poursuivaient en diffamation un conseiller municipal qui les avait critiqués sévèrement lors d'une séance publique du conseil municipal. Il a été question, entre autres, de l'application des défenses de common law , soit celles du commentaire honnête et loyal et de l'immunité relative en droit civil. [ 67 ] En parlant du statut juridique et des devoirs de l'élu municipal, les juges L'Heureux-Dubé et LeBel écrivent ceci : [18]

Malgré l’apparition précoce des institutions municipales au Québec, les droits et les devoirs de l’élu municipal ne font toujours pas l’objet de dispositions législatives précises et regroupées. Les quelques obligations imposées à l’élu municipal par les lois pertinentes, loin de brosser un tableau complet de sa situation juridique, constituent pour la plupart des applications particulières d’un devoir général de [18] Despite the early emergence of municipal institutions in Quebec, the rights and duties of elected municipal officials are still not stated in precise, well-organized statutory provisions.

The few obligations imposed on elected municipal officials by the statutes in question plainly do not provide a complete guide to their legal status, and are rather, for the most part, particular applications of a general duty to take care of the

veiller honnêtement et loyalement aux affaires de la municipalité. Ainsi, les lois prévoient son obligation de voter, son droit à la rémunération, son obligation de déclarer ses intérêts pécuniaires, son devoir de loyauté qui l’oblige à s’abstenir de voter en cas de conflit d’intérêts, etc. (Voir J.

Tremblay, « La responsabilité de l’élu municipal et sa protection contre certaines pertes financières : récents développements », dans Développements récents en droit municipal (1998), 155, p. 157.) [19] Face aux difficultés créées par le silence du législateur, les tribunaux québécois ont tenté de définir le statut juridique de l’élu municipal pour identifier ses droits et ses devoirs. Ainsi, selon les circonstances, l’élu municipal a tantôt été qualifié de mandataire des citoyens, tantôt de représentant, législateur, officier ou fiduciaire. Parfois, il a même été décrit comme un employé momentané. (Voir C.

Jean, « Responsabilité civile délictuelle : la chasse aux élus et aux officiers municipaux est-elle ouverte? », dans Développements récents en droit municipal (1989), 183, p. 210; J.-F. Gaudreault-Desbiens, « Le traitement juridique de l’acte individuel fautif de l’élu municipal, source d’obligations délictuelles ou quasi délictuelles. Un essai de systématisation critique du droit positif québécois » (1993), 24 R.G.D. 469, p. 475-482 .) […] [21] De façon générale, l’élu municipal est un administrateur de la corporation municipale ( art. 47 de la

Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C- 19 , et art. 79 du Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1 ). À ce titre, ses droits et ses devoirs sont ceux d’un mandataire. Aussi, dans le cadre de sa participation à l’action législative ou administrative du conseil, il n’est pas personnellement responsable de ses actes à moins qu’il n’ait agi frauduleusement ou avec une négligence grossière équivalant à une faute lourde. Il n’est pas non plus responsable des actes ultra vires de la municipalité, sauf mauvaise foi ou intention de nuire de sa part (Jean, loc. cit., p. 211; I. MacF.

Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. (feuilles mobiles)), p. 214.16). Toutefois, hors du cadre de l’action collégiale du conseil, l’élu municipal demeure en principe personnellement responsable de son acte individuel fautif. [22] Les tribunaux ont retenu la responsabilité personnelle de l’élu municipal non seulement pour une violation de ses obligations légales, mais aussi pour un manquement aux devoirs « inhérents » à sa charge. À

titre d’exemples, la jurisprudence a reconnu que l’élu municipal avait le devoir de promouvoir le respect de l’ordre public, de ne pas favoriser ses intérêts privés aux dépens de ceux de la municipalité , de s’assurer du contrôle et de la sécurité des archives et des documents municipaux, de superviser et de municipality’s affairs honestly and fairly.

For example, there are laws that provide that they have an obligation to vote, they are entitled to remuneration, they have an obligation to declare financial interests, they have a duty of fairness that requires that they abstain from voting when they have a conflict of interest, and so on. (See J.

Tremblay, “La responsabilité de l’élu municipal et sa protection contre certaines pertes financières: récents développements”, in Développements récents en droit municipal (1998), 155, at p. 157.) [19] Faced with the difficulties created by the legislature’s silence, the courts in Quebec have tried to define the legal status of elected municipal officials in order to identify their rights and duties. For example, depending on the circumstances, elected municipal officials have been characterized as mandataries of the public, representatives, legislators, officers and trustees.

They have even been described as temporary employees. (See C. Jean, “Responsabilité civile délictuelle: la chasse aux élus et aux officiers municipaux est-elle ouverte?”, in Développements récents en droit municipal (1989), 183, at p. 210; J.-F. Gaudreault- Desbiens, “Le traitement juridique de l’acte individuel fautif de l’élu municipal, source d’obligations délictuelles ou quasi délictuelles.

Un essai de systématisation critique du droit positif québécois” (1993), 24 R.G.D. 469, at pp. 475-82 .) […] [21] Generally speaking, elected municipal officials are officials of the municipal corporation ( s. 47 of the Cities and Towns Act, R.S.Q., c. C-19 , and s. 79 of the Municipal Code of Québec, R.S.Q., c. C-27.1 ). In that capacity, their rights and duties are those of a mandatary.

As well, in the course of their participation in the legislative or administrative activities of the council, they are not personally liable for the council’s acts, unless they acted fraudulently or with gross negligence amounting to gross fault. Nor are they liable for the ultra vires acts of the municipality, unless they acted maliciously or in bad faith (Jean, supra, at p. 211; I. MacF. Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2nd ed. (loose-leaf)), at p. 214.16).

However, in the case of the collegial acts of the council, elected municipal officials are, as a rule, personally liable for their wrongful individual acts. [22] The courts have found elected municipal officials to be personally liable not only for violating their statutory obligations, but also for breaching the “inherent” duties of their office. For example, decisions have held that elected municipal officials had a duty to be concerned

suivre les travaux municipaux, de s’informer des détails importants de l’administration municipale, de choisir judicieusement les employés de la ville et de s’assurer de l’intégrité de son service de police. Plus particulièrement, des jugements ont reconnu l’existence d’un devoir de divulguer les informations susceptibles d’affecter la bonne administration des affaires publiques.

Dans un esprit de systématisation, ces devoirs inhérents peuvent tous être considérés comme des applications particulières d’un devoir général de veiller aux intérêts et à la bonne administration des affaires de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484-485). [Soulignage ajouté.] about enforcing public order, not to promote their private interests at the expense of the municipality’s interests , to ensure that municipal archives and records are supervised and secure, to superintend and inform themselves about municipal works, to inform themselves about the important details of municipal government, to select the City’s employees judiciously and to ensure the integrity of its police service.

More specifically, other judgments have acknowledged the existence of a duty to disclose information that could affect the proper administration of public affairs. From a systematic standpoint, these inherent duties may all be regarded as particular applications of a general duty to protect the municipality’s interests and the proper administration of its affairs (Gaudreault- Desbiens, supra, at pp. 484-85). [Emphasis added.] [ 68 ] Quant au droit statutaire, l'

article 52 de la Loi prévoit ce qui suit : 52. Le maire exerce le droit de surveillance, d'investigation et de contrôle sur tous les départements et les fonctionnaires ou employés de la municipalité, et voit spécialement à ce que les revenus de la municipalité soient perçus et dépensés suivant la loi , et à ce que les dispositions de la loi, les règlements et les ordonnances du conseil soient fidèlement et impartialement mis à exécution.

Il soumet au conseil tout projet qu'il croit nécessaire ou utile, et lui communique toutes informations et suggestions relatives à l'amélioration des finances, de la police, de la santé, de la sûreté, de la propreté, au bien-être et au progrès de la municipalité.

Dans l'exercice de ses fonctions comme chef exécutif de l'administration municipale, le maire a droit, en tout temps, de suspendre un fonctionnaire ou employé de la municipalité, mais il doit faire rapport au conseil, à la séance qui suit cette suspension, et exposer ses motifs par écrit; le fonctionnaire ou employé suspendu ne doit recevoir aucun traitement pour la période pendant laquelle il est suspendu, à moins que le conseil n'en décide autrement sur cette suspension et celle-ci n'est valide que jusqu'à cette séance. [Soulignage ajouté.] 52.

The mayor shall exercise the right of superintendence, investigation and control over all the departments and officers or employees of the municipality, and especially shall see that the revenue of the municipality is collected and expended according to law , and that the provisions of the law and all by-laws, rules and regulations of the council are faithfully and impartially enforced.

He shall lay before the council such proposals as he may deem necessary or advisable, and shall communicate to the council all information and suggestions relating to the improvement of the finances, police, health, security, cleanliness, comfort and progress of the municipality.

In the exercise of his functions as the executive head of the municipal administration, the mayor shall have the right, at any time, to suspend any officer or employee of the municipality, but he shall report to the council at the first sitting following such suspension, and state in writing the reasons therefor; the suspended officer or employee shall receive no salary for the time during which he is suspended, unless the council decides otherwise respecting such suspension and the suspension shall only be valid until such sitting. [Emphasis added.] [ 69 ] Certes, il s'agit d'un rôle et d'un statut particulier, un maire possédant des pouvoirs généraux alors que les conseillers municipaux, sauf exception, agissent uniquement de façon collégiale au sein du conseil.

Dans tous les cas, le maire est également membre du conseil municipal [10] . [ 70 ] Outre ces définitions des fonctions de maire, il y a lieu de mentionner que la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités [11] exige que les élus municipaux prêtent serment à défaut de quoi l'

article 314 prévoit que leur mandat prend fin. En l'espèce, Mme Berniquez St-Jean a donc dû se conformer à l'article 313 de cette loi alors en vigueur au moment où elle était mairesse :

313. Dans les 30 jours de la proclamation de son élection, la personne élue doit faire le serment qu'elle exercera sa fonction conformément à la loi. Son mandat de membre du conseil commence au moment où elle prête le serment. [Soulignage ajouté.] 313. Within 30 days after having been declared elected, the person elected shall make the oath to perform his duties of office according to law.

His term of office as council member begins when he makes the oath. [Emphasis added.] [ 71 ] De façon générale, les pouvoirs propres aux maires abondent dans les lois et permettent ainsi d'apprécier l'ampleur et la nature des fonctions réelles et potentielles. Bref, les maires occupent une charge publique à la fois unique et importante dans le domaine municipal. [ 72 ] Du côté doctrinal, les fonctions de maire ont fait l'objet de commentaires à plusieurs occasions. L'ouvrage incontournable au Québec est le traité Droit municipal, Principes généraux et contentieux des auteurs Hétu, Duplessis et Vézina [12] .

Ils écrivent que l'ensemble des pouvoirs attribués à un maire démontre « le rôle excessivement important que joue cette personne au sein de l'administration municipale ». Dans ce même esprit, ils font état de la nature fixe ou inaltérable de ces fonctions : Il peut arriver que le maire soit minoritaire au conseil. Toutefois, il a été jugé que les conseillers ne peuvent adopter des mesures pour « isoler et neutraliser » le chef du conseil. Par exemple, dans Dubé c. Ville de Val Bélair (C.S. Québec, no 200-05-001572-820, 3 mai 1982 , J.

André Trotier [J.I.D.M., no C.S. 82-05-03), le conseil avait adopté un règlement de régie interne en vertu duquel le maire ne pouvait plus avoir de communications directes avec les chefs de service sans passer par le gérant. Qui plus est, le maire ne pouvait même pas obtenir les services d’une sténographe pour dicter un mémo à moins d’obtenir la permission du gérant. En déclarant ce règlement nul, la Cour décida que le « clan des conseillers » avait posé des gestes qui allaient à l’encontre des droits, devoirs et prérogatives reconnus par le législateur en vertu de l'

article 52 de la

Loi sur les cités et villes . En d’autres termes, le rôle d’un maire ne pouvait pas être réduit par les conseillers à celui d’un simple « coupeur de rubans ». La Cour devait d’ailleurs en arriver à cette même conclusion dans l’affaire Champagne c. Corporation de la paroisse de Ste-Agathe (C.S. Terrebonne, no 700-05-001081-862, 6 octobre 1987 , J. André Brossard) où il fut jugé qu’une majorité de conseillers, opposés à l’administration du maire, ne pouvaient adopter une résolution pour enlever au maire son bureau afin de le confier à l’inspecteur municipal qui n’en avait même pas besoin .

Bref, un conseil municipal n’a pas le droit d’isoler un maire de l’administration quotidienne de la municipalité ni de le neutraliser dans l’exercice de ses fonctions. Enfin, selon un vieux jugement de la Cour d’appel ( Vallières c.

Corporation de la paroisse de Saint-Henri de Lauzon , (1905) 14 B.R. 16 ), un conseil municipal n’aurait pas le droit de juger la conduite de ses membres et toute résolution comportant une censure sur la conduite du maire (i.e. un vote de blâme) serait illégale. [Soulignage ajoutés.] [ 73 ] Ce passage souligne un aspect essentiel des fonctions de maire, fonctions qui ne peuvent être modifiées ou diluées par les conseillers municipaux. V ANALYSE 1.

Prétentions des parties [ 74 ] Devant cette Cour, Mme Berniquez St-Jean plaide que le simple fait qu'elle est poursuivie au criminel pour des gestes supposément commis en tant que conseillère municipale ou mairesse suffit pour obliger la Ville, aux termes de l'

article 604.6(2) de la Loi , à assumer les frais de sa défense ou sa représentation en tant qu'accusée, indépendamment des faits à la base des chefs d'accusation. Elle ajoute par conséquent que la Ville n'a aucun pouvoir discrétionnaire de refuser sa demande; son seul recours réside dans le droit en application de l'article 604.7(3) de la Loi de demander le remboursement des sommes ainsi payées, si elle est déclarée coupable et qu'elle « n'avait aucun motif raisonnable de croire que sa conduite était conforme à la loi / had no reasonable grounds to believe that he acted within the law ».

Étant donc présumés innocente des accusations, c'est seulement au terme du processus criminel que la question de sa responsabilité personnelle pour les frais de défense ou représentation pourrait être soulevée. [ 75 ] Quant à la Ville, elle a une perspective totalement différente. Elle plaide que ce sont la nature des allégations au soutien des chefs d'accusation et les dispositions du Code criminel invoquées qui déterminent si Mme Berniquez St-Jean a droit ou non à la défense et à la représentation qu'elle réclame, et qu'il est manifeste qu'elle est accusée d'avoir agi à

titre personnel dans le but d'obtenir un avantage personnel. Dans un tel contexte, même si elle est poursuivie parce qu'elle était conseillère municipale et ensuite mairesse au moment de la commission des gestes reprochés, il est impossible de concevoir qu'elle ait agi dans l'exercice de ses fonctions, pour le bénéfice ou dans l'intérêt de la Ville.

Cela constitue, effectivement, une fin de non-recevoir à sa demande. [ 76 ] La Ville plaide également que dans l'éventualité où elle devait attendre le sort des procédures criminelles pour ensuite, advenant un verdict de culpabilité, réclamer les sommes payées à Mme Berniquez St-Jean pour sa défense et sa représentation selon les conditions que j'ai mentionnées au paragraphe [74], celle-ci a rendu un tel recours illusoire par ses propres gestes.

La Ville allègue que le 13 juillet 2011, soit après le dépôt des accusations criminelles, Mme Berniquez St-Jean a vendu son actif principal, à savoir sa part dans sa résidence située à Boisbriand, pour ensuite habiter une résidence à St-Colomban dont son mari est l'unique propriétaire. En agissant de la

sorte, Mme Berniquez St-Jean ne peut bénéficier des deniers de la Ville qu'elle ne sera jamais en mesure de rembourser si elle était déclarée coupable et que la Ville devait intenter des procédures en recouvrement des sommes payées aux avocats de Mme Berniquez St- Jean. [ 77 ] À

titre d'argument subsidiaire, si la Cour estime que le recours en mandamus de Mme Berniquez St-Jean est bien fondé, la Ville plaide que la Cour devrait lui ordonner de déposer un cautionnement ou une autre sûreté suffisante pour garantir le remboursement des frais de défense ou représentation payés par la Ville advenant une demande de remboursement en application de l'

article 604.7 et suivants de la Loi . 2. La jurisprudence de la Cour [ 78 ] Il y a très peu de jurisprudence de notre Cour portant sur le régime de protection ici en litige, et aucune ne traite d'une demande d'un élu municipal pour le paiement de ses frais de défense ou représentation en matière criminelle. Les deux arrêts de principe considèrent les demandes des élus pour le paiement de leurs frais juridiques dans le contexte des recours en atteinte à la réputation et diffamation. [ 79 ] Dans Campbell c.

Hrtschan [13] , le maire de Ville Mont-Royal, Ricardo Hrtschan, a suspendu sans solde le directeur général Duncan Campbell malgré l'opposition du conseil municipal. M. Campbell a réagi par un recours en atteinte à la réputation dirigé contre le maire personnellement et contre la municipalité. La demande de M. Hrtschan, en application de l'

article 604.6 de la Loi , de payer les frais raisonnables de sa défense a été refusée par le conseil municipal de Ville Mont Royal, ce qui a donné lieu à des procédures de M. Hrtschan en injonction contre la municipalité. [ 80 ] La juge Rayle, alors juge à la Cour supérieure, donne raison à M. Hrtschan.

Elle estime que l'article 604.6 prévoit une protection immédiate et automatique à ceux et celles qui ont le droit de l'invoquer : [14] Par ses amendements de 1996, le législateur a voulu conférer à un membre du conseil (fonctionnaire ou employé de la municipalité) le droit à ce que sa défense soit assumée par la ville, lorsque celui-ci est visé par une procédure fondée sur l'allégation d'un acte ou d'une omission dans l'exercice de ses fonctions. […] [16] Il se peut que, par jugement final, un tribunal en vienne à la conclusion que le maire a commis "une faute lourde, intentionnelle ou séparable de l'exercice de [ses] fonctions" au sens où l'entend l'art. 604.7.1.

Toutefois, même en pareil cas, le recours donné à la ville n'est pas de refuser d'assumer la défense, mais bien d'exiger le remboursement de la totalité des dépenses effectuées par elle. À tort ou à raison, le législateur a voulu que la protection contre les pertes financières, découlant de l'implication dans une procédure judiciaire comme défendeur ou intimé, soit immédiate et automatique. Les déboursés doivent se faire au fur et à mesure qu'ils sont encourus.

Ce n'est que par jugement final ou même postérieurement que le tribunal ou un tribunal subséquent déterminera qui, de la ville ou de la personne traînée en justice doit en fin de compte supporter le coût des frais judiciaires. [ 81 ] L'ordonnance est dans les termes suivants : ORDONNE de façon interlocutoire à Ville Mont-Royal, d'assumer les frais de défense raisonnables de M.

Ricardo Hrtschan dans le présent dossier, et ce, jusqu'à ce que jugement intervienne, sur présentation de comptes d'honoraires suffisamment détaillés pour indiquer la nature des services rendus tout en préservant le droit au secret professionnel de M.

Ricardo Hrtschan, et ce, dans les 60 jours de la réception de tels comptes d'honoraires par Ville Mont-Royal; RÉSERVE à Ville Mont-Royal, tous ses droits et recours en vertu des articles 604.7 ssq L.C.V. [ 82 ] Notre Cour confirme ce jugement, et le juge Pelletier, au nom de la Cour, écrit : [9] De l'avis de la juge de première instance, ces nouvelles dispositions législatives accordent une protection immédiate et automatique aux bénéficiaires que la Loi identifie. [10] En sa qualité de membre du conseil visé par l'allégation d'un acte posé dans l'exercice de ses fonctions, Hrtschan est au nombre de ces bénéficiaires. [11] Sans pour autant décider que la règle dégagée par la première juge ne peut souffrir d'exception, je partage son avis sur le sens qu'il faut accorder aux articles précités et sur l'application qui doit en être faite au cas à l'étude. [12] La proposition de la Ville, voulant que, de son propre chef, elle puisse décider de ne pas assumer immédiatement la défense ou, le cas échéant, de ne pas défrayer sans délai les frais raisonnables d'un avocat indépendant, heurte à la fois la lettre et l'esprit de la Loi . [13] Lorsque sont réunies les conditions d'application de l'

article 604.6 de la Loi des cités et villes , le choix suivant appartient en toute exclusivité au bénéficiaire de la protection : il peut

a) contraindre la municipalité à assumer sa défense ou sa représentation; ou

b) assumer sa propre défense, mais en faisant payer les frais raisonnables par la municipalité; ou

c) retenir les services d'un avocat de son choix pour l'assister dans cette tâche, auquel cas il peut :

i) contraindre la municipalité à payer directement les frais raisonnables de cet avocat, au fur et à mesure de la réception des factures pour honoraires et débours, ou, s'il les acquitte lui-même, ii) contraindre la municipalité à les lui rembourser sans délai.

[14] À chacun des droits du bénéficiaire correspond une obligation de la municipalité. [15] Lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, le bénéficiaire choisit de faire payer directement les frais de sa défense par la municipalité, il fait naître une obligation de faire dont la municipalité s'acquittera envers lui en payant au tiers, en l'occurrence l'avocat, les frais raisonnables qu'engendre cette défense. [ 83 ] Il est à noter que l'alinéa 2 de l'

article 52 de la Loi prévoit spécifiquement le droit d'un maire « […] en tout temps, de suspendre un fonctionnaire ou un employé de la municipalité […] / at any time, to suspend any officer or employee of the municipality » sujet aux conditions y mentionnées. Il n'y avait donc aucun doute que M. Hrtschan avait le droit, au moins prima facie [14] , de suspendre le directeur général de la ville. [ 84 ] L'affaire Beaulieu c. Packington (Municipalité de) [15] , un autre recours en atteinte à la réputation par un employé d'une municipalité dirigé contre cinq conseillers municipaux, a donné lieu à une demande sous l'article 711.19.1(2) du Code municipal [16] . Cette disposition est identique à l'

article 604.6(2) de la Loi . M. Beaulieu et les au

[…]