2013 QCCA 1794, 2013 QCCA 1794

Québec (Procureur général) c. Atocas de l'érable inc. 2013 QCCA 1794 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-007692-129 (200-17-014831-119) 200-09-007852-129 (200-17-016654-121) DATE : 18 octobre 2013 CORAM : LES HONORABLES NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q. GUY GAGNON, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. No : 200-09-007692-129 (200-17-014831-119) PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC APPELANT – Intimé c. LES ATOCAS DE L'ÉRABLE INC.

INTIMÉE - Requérante et ASSOCIATION DES PRODUCTEURS DE CANNEBERGES DU QUÉBEC (A.P.C.Q.) MISE EN CAUSE – Mise en cause No : 200-09-007852-129 (200-17-016654-121) PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC APPELANT - Intimé c. LES ATOCAS DE L'ÉRABLE INC.

INTIMÉE - Requérante ARRÊT [ 1 ] La Cour, statuant sur deux appels : un jugement rendu le 12 mars 2012 (200-17-014831-119) par la Cour supérieure du district de Québec, (l'honorable Martin Dallaire) sur une demande en mandamus , a accueilli le mandamus et a annulé une directive interne du ministère, ainsi qu'un jugement rendu le 10 septembre 2012 (200-17-016654-121) par la Cour supérieure du district de Québec, (l'honorable Michèle Lacroix) rejetant le moyen déclinatoire de l'appelant. [ 2 ] Pour les motifs du juge Bouchard, auxquels souscrit le juge Gagnon :

a) Dans le dossier 200-09-007692-129 : [ 3 ] ACCUEILLE l'appel, sans frais, l'appelant y ayant renoncé, INFIRME le jugement de la Cour supérieure, sans frais, et REJETTE sans frais la demande de l'intimée de condamner l'appelant à lui payer 50 000 $ à

titre d'honoraires extrajudiciaires.

b) Dans le dossier 200-09-007852-129 : [ 4 ] ACCUEILLE l'appel, INFIRME le jugement de la Cour supérieure et REJETTE la requête introductive d'instance en nullité et en mandamus , avec dépens. [ 5 ] Pour sa part, pour d'autres motifs, dans le dossier 200-09-007692-129, la juge en chef aurait accueilli en

partie l'appel du jugement prononcé par l'honorable Martin Dallaire, j.c.s., le 12 mars 2012, sans frais, le Procureur général y ayant renoncé, aux seules

fins de remplacer la conclusion énoncée au paragraphe [162] par la suivante : DÉCLARE NULLE ET DE NUL EFFET l'application d'une compensation comme condition à la délivrance du certificat d'autorisation prévue à la directive no. 06-01 et ses annexes. [ 6 ] Dans le dossier 200-09-007852-129, la juge en chef aurait rejeté l'appel du jugement prononcé par l'honorable Michèle Lacroix, j.c.s., le 10 septembre 2012, avec dépens, et aurait retourné le dossier à la Cour supérieure pour qu'elle se prononce sur la deuxième requête en mandamus . NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q. GUY GAGNON, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A.

Me Mélanie Bertrand Chamberland, Gagnon Pour l'appelant Me Odette Nadon Me Simon Pelletier BCF, s.e.n.c.r.l. Pour l'intimée Date d’audience : 13 juin 2013 MOTIFS DE LA JUGE EN CHEF [ 7 ] La Cour est saisie de deux appels. [ 8 ] Le premier porte sur un jugement de la Cour supérieure du 12 mars 2012. La Cour supérieure, saisie d’une demande en mandamus qui ne mettait en jeu que l’aspect de la compensation, par l’intimée, des milieux humides qui seraient sacrifiés à l’augmentation de son exploitation d’une cannebergière, a annulé en son entier une directive interne du ministère, par ailleurs non contraignante.

Le Procureur général, appelant, soumet que le juge de première instance, ce faisant, a jugé ultra petita . [ 9 ] Disposons dès maintenant de ce moyen. Le dossier fait clairement voir que par un amendement verbal, les deux parties ont demandé au juge de se prononcer sur la légalité d’une directive interne du ministère qui prévoyait l’évitement des milieux humides et la minimisation des impacts sur ces milieux. L’argument ultra petita est donc rejeté. [ 10 ] La directive interne concernée prévoyait l’application d’une compensation comme condition à la délivrance d’un certificat d’autorisation.

En d’autres termes, selon cette directive interne, non contraignante comme déjà mentionné, le demandeur « devait » ou était invité à offrir de protéger d’autres milieux humides pour compenser son exploitation de ceux visés par sa demande. [ 11 ] En appel, le Procureur général concède que le Ministre ne pouvait légalement rendre l'émission de son certificat conditionnelle à une compensation par la protection d’autres milieux humides. En revanche, il demande à la Cour de déclarer que le volet « éviter » et le paragraphe

a) du volet « minimiser », dans la directive interne concernée, sont légaux. [ 12 ] À mon avis, il n’incombe pas aux tribunaux de venir « légaliser » une politique ministérielle non contraignante. Si le Ministre veut en faire un règlement, qu’il le fasse selon les règles. [ 13 ] Par contre, le juge n’avait pas non plus à déclarer nulle en son entier la politique ministérielle concernée.

Il lui aurait suffi de dire que le Ministre devait, dans sa prise de décision, agir selon la loi et les règlements en vigueur, sans ériger sa politique interne en règlement contraignant, d’autant plus que le débat se limitait alors, je le répète, à l’aspect de la « compensation » prévue par cette politique. [ 14 ] Il importe de souligner que ce débat est maintenant devenu quelque peu académique, pour deux raisons. [ 15 ] En premier lieu, le jugement de mars 2012 comportait également, dans son dispositif, des conclusions injonctives en mandamus distinctes de la conclusion déclaratoire en annulation de la directive ministérielle interne.

Ces conclusions en mandamus n’ont pas fait l’objet d’un appel du Procureur général. [ 16 ] Par conséquent, l a situation résultant de ce premier jugement de la Cour supérieure était la suivante : le Ministre devait étudier la demande de certificat d’autorisation sans appliquer la directive attaquée. N’ayant pas porté en appel les conclusions en mandamus qui l’obligeaient spécifiquement à ce faire, le Ministre ne pouvait, à moins de demander un sursis d’exécution de la déclaration de nullité, ce

dont il s’est abstenu, invoquer son appel de cette déclaration d’invalidité d’une politique interne non contraignante pour refuser ou éviter de se conformer au mandamus prononcé par la Cour supérieure. [ 17 ] Dans les faits, le Ministre, subséquemment au premier jugement, a refusé d’émettre à l’intimée le certificat d’autorisation recherché. Qui plus est, il n’est pas certain que le Ministre, en refusant la demande de certificat, se soit conformé à la

partie non portée en appel du jugement, qui lui ordonnait de réétudier le dossier dans un cadre qui restreignait l’exercice de sa discrétion et l’empêchait de tenir compte de la directive interne concernée. [ 18 ] Devant ce refus, l’intimée a intenté une nouvelle demande en nullité et en mandamus. Cette demande a fait l’objet d’une requête en irrecevabilité de la part du Procureur général.

La Cour supérieure a rejeté cette requête. [ 19 ] De là le deuxième appel du Procureur général, qui soutient que le Tribunal administratif du Québec, plutôt que la Cour supérieure, est le tribunal compétent pour entendre la nouvelle demande en nullité et en mandamus. [ 20 ] De surcroît, le Procureur général invite la Cour à faire fi du fait que le Ministre, en ne portant pas en appel les conclusions mandatoires du jugement du 12 mars 2012, ait accepté de se soumettre à ces conclusions, ce qui veut dire qu’il s’agit maintenant de décider s’il s’est effectivement conformé aux obligations que lui a imposées le juge de première instance dans le premier jugement entrepris. [ 21 ] À première vue, il serait étonnant qu’il appartienne au Tribunal administratif du Québec de contrôler le respect d’une ordonnance de la Cour supérieure.

C’est pourtant la position qu’adopte le Procureur général. [ 22 ] Dans un deuxième temps, le projet de loi 71, sanctionné le 23 mai 2012 [1] , est venu baliser l’octroi d’un certificat d’autorisation pour une exploitation en milieu humide.

C’est donc dire que de nouvelles dispositions s’appliqueront pour l’avenir, ce qui vient confirmer le caractère académique du processus présentement engendré. [ 23 ] Il me semble important, à ce stade, de rappeler certains principes généraux. [ 24 ] En premier lieu, les directives administratives internes sans statut juridique ne sauraient constituer autre chose que des guides d’analyse pour aider les intervenants du ministère dans leur étude d’un dossier.

Ainsi que le fait observer l’auteur Jean Piette, ces directives ou documents internes « n’ont pas force de loi… Ils ne sont pas soumis au processus d’adoption des règlements comme celui qui est prévu par la législation québécoise ou la législation fédérale »[références omises] [2] . [ 25 ] Par ailleurs, je fais mienne la position de l’honorable Michel Richard, j.c.s., citant l’auteur Filion, qu’il n’est pas loisible au Ministre d’appliquer une directive comme si elle constituait un règlement : L’autorité administrative doit exercer son pouvoir discrétionnaire en étudiant chaque cas individuellement.

Elle ne peut pas se donner une directive s’appliquant implacablement à tous les cas, car elle aurait alors changé la nature de son pouvoir : elle se serait munie d’un véritable règlement. Or, on ne peut transformer un pouvoir administratif en un pouvoir législatif, pas plus, d’ailleurs, qu’un pouvoir législatif en pouvoir administratif. [3] [ 26 ] Je fais également miens les propos de l’auteure Ruth Sullivan, qui rappelle à ce sujet que : However, the opinion of administrative interpreters is not binding on the courts.

Except insofar as they are empowered to do so by statute, administrators can neither make law (that is the job of the legislature) nor determine its true meaning (that is the job of the courts).

All they can do is offer an opinion that is more or less persuasive. [4] [ 27 ] Il est donc évident que la conclusion recherchée par le Procureur général dans son premier appel (de déclarer « légale » une directive interne non contraignante) est en droit irrecevable. [ 28 ] Par ailleurs, le Ministre a indubitablement le droit de connaître les impacts environnementaux du projet faisant l’objet d’une demande de certificat d’autorisation et ce droit ne peut être brimé en déclarant illégale une directive interne non contraignante.

En l’espèce, il aurait suffi que le premier juge se borne à dire que cette directive interne ne devait pas être assimilée par le Ministre à une condition d’émission.

Au stade de l’appel, il a été concédé par l’appelant que c’est précisément là ce qu’avait fait le Ministre. [ 29 ] Dans ces circonstances, je propose d’accueillir l’appel du jugement du 12 mars 2012 sans frais, dans l’unique but d’infirmer la conclusion de nullité de la directive no. 06-01, sauf dans la mesure où elle exige l’application d’une compensation comme condition à la délivrance du certificat d’autorisation, l’appelant ayant reconnu la nullité de cette

partie de la directive à l’audience . [ 30 ] Reste l’appel de la décision du 10 septembre 2012 de la juge Michèle Lacroix, laquelle était saisie d’un moyen déclinatoire préliminaire soulevant que la Cour supérieure n’avait pas compétence pour entendre le recours en mandamus intenté par l’intimée à l’encontre du refus, par le ministère de l’environnement, de sa demande de certificat d’autorisation du 8 janvier 2008. [ 31 ] Comme déjà mentionné, ce refus est postérieur au jugement du 12 mars 2012 enjoignant le Ministre de se prononcer sur cette demande dans le cadre que la Cour supérieure imposait par un dispositif distinct qui, faut-il le rappeler, ne fait pas

partie de l’appel logé par le Procureur général à l’encontre de ce même jugement. [ 32 ] Le Procureur général soutient, dans son moyen déclinatoire, que le Tribunal administratif du Québec doit être saisi de la question de savoir si le Ministre, en tranchant la demande originale de 2008, s’est conformé à la

partie du jugement du 12 mars 2012 non portée en appel par le Procureur général, une position qui, évidemment, ramène les parties à la case départ au niveau procédural. [ 33 ] Il me paraît opportun, à nouveau, de rappeler certains principes. [ 34 ] Tout d’abord, la Cour supérieure est le tribunal général de droit commun, tribunal protégé par l’article 96 de la Loi

constitutionnelle lors de l’instauration de la fédération canadienne. Il s’ensuit que la juridiction de tout autre tribunal auquel une compétence serait attribuée statutairement doit faire l’objet d’une interprétation restrictive [5] . [ 35 ] En deuxième lieu, il faut garder à l’esprit, selon les enseignements du juge en chef Lamer dans MacMillan Bloedel Ltd. C. Simpson [6] , que : […] une cour supérieure de justice doit nécessairement être investie du pouvoir de maintenir son autorité et d’empêcher qu’on fasse obstacle à sa procédure ou qu’on en abuse.

Il s’agit d’un pouvoir intrinsèque d’une cour supérieure; c’est son âme et son essence mêmes, son attribut immanent. Dénuée de ce pouvoir, la cour serait une entité ayant une forme mais aucune substance.

La compétence inhérente d’une cour supérieure est celle qui lui permet de se réaliser en tant que cour de justice [soulignements omis] [7] . [ 36 ] Plus loin, le juge Lamer ajoutait que : La Cour supérieure ne doit pas avoir à s’en remettre au procureur général de la province ou à un tribunal inférieur […] pour ce qui est d’exécuter ses ordonnances [8] . [ 37 ] Il existe ici, en raison de la législation provinciale, la possibilité de compétences concurrentes entre la Cour supérieure, tribunal général de droit commun constitutionnellement protégé et possédant indubitablement la compétence d’entendre un mandamus, et le Tribunal administratif du Québec, tribunal provincial statutaire à juridiction limitée. [ 38 ] Il est par conséquent opportun de rappeler également les principes qui se dégagent de l’arrêt de la Cour dans Coastal Contacts Inc. c.

Ordre des optométristes du Québec [9] : [20] S’agissant de compétences concurrentes, et l’intimé ayant choisi la voie de la requête en jugement déclaratoire, il appartenait à la juge de première instance d’évaluer, en fonction de la discrétion qui lui est conférée, si les circonstances justifiaient la Cour supérieure de trancher la difficulté qui lui était soumise.

C’est ce qu’elle a fait et, selon moi, correctement, en affirmant qu’il était plus logique, avantageux et approprié de trancher la question de droit dans le contexte d’une requête en jugement déclaratoire avant de s’engager, le cas échéant, dans la voie de poursuites pénales. [ 39 ] Ces principes s’appliquent, mutatis mutandis , au cas sous étude. [ 40 ] La juge de première instance, après avoir rappelé que l’appelant n’avait pas demandé la suspension de l’exécution provisoire du jugement de la Cour supérieure en date du 12 mars 2012, jugement qui ne faisait l’objet que d’un appel partiel, a ainsi conclu sur la question déclinatoire : [29] À la lecture du jugement, il était logique pour la requérante de s’attendre à recevoir le certificat d’autorisation dans les quatre mois.

Au contraire, la requérante revient à la case départ sans motif additionnel. [30] Aucun doute que la Cour supérieure a le pouvoir d’analyser la situation actuelle. [31] En conclusion, la Cour supérieure est le tribunal compétent pour entendre la requête en mandamus introduite par la requérante. [ 41 ] Je partage entièrement ce point de vue.

Si un mandamus n’avait pas déjà été émis contre le Ministre dans le même dossier, la situation pourrait être différente et le TAQ pourrait possiblement, en écartant certains arguments de garanties procédurales, examiner la décision du Ministre. [ 42 ] Dans les circonstances très particulières de l’espèce, toutefois, il était loisible à la juge de la Cour supérieure de décider que ces circonstances justifiaient que la Cour supérieure se prononce sur la difficulté soumise.

Cela s’inscrivait dans sa discrétion de tribunal de droit commun en matière de compétences concurrentes et l’appelant ne démontre aucune raison permettant à une cour d’appel d’intervenir dans l’exercice de cette discrétion. [ 43 ] Pour ces motifs, je propose d’accueillir en

partie l’appel du jugement prononcé par l’honorable Martin Dallaire, j.c.s., le 12 mars 2012, sans frais, le Procureur général y ayant renoncé, aux seules fins de remplacer la conclusion énoncée au paragraphe [162] par la suivante : DÉCLARE NULLE ET DE NUL EFFET l’application d’une compensation comme condition à la délivrance du certificat d’autorisation prévue à la directive no. 06-01 et ses annexes. [ 44 ] Je propose en deuxième lieu de rejeter l’appel du jugement prononcé par l’honorable Michèle Lacroix, j.c.s., le 10 septembre 2012, avec dépens, et de retourner le dossier à la Cour supérieure pour qu’elle se prononce sur la deuxième requête en mandamus de l’intimée.

NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q. MOTIFS DU JUGE BOUCHARD [ 45 ] J'ai pris connaissance des motifs de la juge en chef. Avec égards, je ne partage pas son opinion. Je suis plutôt d'avis que le représentant du ministère du Développement, de l'Environnement et des Parcs (le Ministère) a légalement exercé le pouvoir

discrétionnaire prévu à l'

article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement [10] en refusant à l'intimée le certificat d'autorisation demandé et que dès lors, c'est le Tribunal administratif du Québec qui a compétence pour réviser cette décision et non la Cour supérieure. Les faits [ 46 ] L'intimée est une entreprise spécialisée dans la culture de la canneberge.

Le 8 janvier 2008, elle dépose une demande de certificat d'autorisation afin d'être autorisée par le Ministère à exploiter de nouveaux champs de culture qui sont situés dans un milieu humide composé de tourbières et de marécages. [ 47 ] Je précise immédiatement que si ces terres étaient perçues comme inutilisables dans le passé et de peu d'intérêt, il est maintenant reconnu qu'elles jouent un rôle crucial dans le maintien de la vie sur la planète, d'où l'intérêt de préserver leur valeur écologique. [ 48 ] C'est d'ailleurs en ayant ces considérations à l'esprit que le ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs (le Ministre) a adopté, le 30 novembre 2006, la directive n o 06-01 et la Démarche d'autorisation des projets dans les milieux humides assujettis à l'article 22 alinéa 2 de la

Loi sur la qualité de l'environnement (la directive), lesquelles sont destinées à guider les analystes du Ministère dans l'évaluation des projets qui leur sont soumis et qui sont situés en milieu humide. [ 49 ] Cette directive, qui s'applique au projet d'agrandissement de l'intimée, prévoit une démarche analytique en trois étapes consistant pour le promoteur à atténuer le plus possible l'impact de son projet sur le milieu humide affecté.

On exigera donc de ce dernier qu'il évite , minimise et compense , ce qui dans le jargon environnementaliste signifie [11] : ▪ ÉVITER Cette étape comprend la prévention des impacts sur le milieu humide en choisissant un projet de remplacement ou un site de remplacement pour la réalisation du projet. si cela est possible ▪ MINIMISER Cette étape n'est acceptable que lorsque le demandeur démontre qu'il n'existe aucune solution de rechange raisonnable pour le projet ou pour sa localisation. La minimisation devra être considérée à toutes les étapes du projet.

a) Le demandeur doit présenter une approche de design du projet qui cherche à intégrer dans la mesure du possible le milieu humide et les éléments caractéristiques du milieu naturel (par exemple : éviter les zones sensibles, minimiser la fragmentation des habitats, conserver certains éléments caractéristiques, maintenir des corridors biologiques et les liens hydrologiques entre les écosystèmes résiduels, conserver des communautés naturelles d'intérêt).

b) Les pertes inévitables de milieux humides doivent être compensées en respectant un ratio de compensation proportionnel à la valeur écologique des milieux humides détruits ou perturbés. Le site qui sera choisi pour compenser ces pertes jugées inévitables se trouve, par ordre de préférence, sur le site même du projet, sur un site adjacent au projet, ailleurs dans le même bassin versant ou dans la même municipalité. [je souligne] [ 50 ] Je mentionnais que l'intimée a déposé le 8 janvier 2008 une demande de certificat d'autorisation.

Or, entre cette date et le 15 décembre 2011, pas moins de neuf scénarios d'aménagement et de compensation sont soumis au Ministre afin de tenter d'en arriver à un projet acceptable pour les deux parties. Le scénario du 15 décembre 2011 vient d'ailleurs bien près de se concrétiser, mais l'intimée ajoute un nouvel élément, soit la possible exploitation d'un banc de sable à proximité d'une tourbière, faisant ainsi en sorte que les négociations achoppent.

Le Ministère reproche alors à l'intimée de faire volte-face en décidant de ne plus éviter les aménagements dans la tourbière et de ne plus offrir, sur le site même du projet, de compensation en échange de l'empiètement de son projet sur le milieu humide affecté par celui-ci. [ 51 ] Le 12 mai 2011, l'intimée signifie à l'appelant, qui agit pour et au nom du Ministère, une requête introductive d'instance en mandamus par laquelle elle demande à la Cour supérieure de « Déclarer nulle et de nul effet l'application d'une compensation comme condition à la délivrance d'un certificat d'autorisation » et d'ordonner au Ministère de lui délivrer un certificat d'autorisation pour son projet. [ 52 ] Le 12 mars 2012, le juge Martin Dallaire de la Cour supérieure rend jugement [12] .

Ses conclusions sont les suivantes : [161] ACCUEILLE en

partie la requête; [162] DÉCLARE NULLES ET DE NUL EFFET la directive no 06-01 et ses annexes dont l'application d'une compensation comme condition à la délivrance du certificat d'autorisation; [163] DÉCLARE que les préposés de l'intimé et/ou le ministre ont illégalement considéré l'application de la directive no 06-01 dans la requête demandant un certificat d'autorisation depuis le 8 janvier 2008; [164] ORDONNE aux préposés de l'intimé, au ministre et à quiconque se trouvant nanti des pouvoirs et obligations du ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs du Québec en vertu de la

Loi sur la qualité de l'environnement (L.R.Q., c. Q-2 ) de se saisir immédiatement et d'étudier, sans la production de documents additionnels ayant trait à la compensation par la requérante, la demande présentée le 8 janvier 2008 eu égard aux normes de ladite loi et des autres lois et règlements applicables et eu égard au présent

jugement et ORDONNE au ministre de compléter cette étude et d'émettre, s'il y a lieu, le certificat d'autorisation dans un délai de quatre mois de la date du présent jugement. [165] ORDONNE l'exécution provisoire du présent jugement nonobstant appel; [166] LE TOUT, avec dépens. [ 53 ] On aura sans doute remarqué que le juge annule l'ensemble de la directive alors que l'intimée demandait uniquement la nullité du volet « Compensation » de celle-ci. Le juge n'ordonne pas non plus la délivrance du certificat d'autorisation.

Il ordonne plutôt aux préposés du Ministre d'étudier la demande présentée par l'intimée le 8 janvier 2008 et, s'il y a lieu, de délivrer le certificat d'autorisation dans un délai de quatre mois de son jugement. [ 54 ] L'appelant s'est pourvu à l'encontre de ce premier jugement. L'histoire, toutefois, ne s'arrête pas là. [ 55 ] Le 23 mai 2012, le législateur adopte la Loi concernant des mesures de compensation pour la réalisation de projets affectant un milieu humide ou hydrique [13] . Cette loi confère au Ministre, dans le cas d'une demande de certificat d'autorisation déposée en vertu du deuxième alinéa de l'

article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement et affectant un milieu humide ou hydrique, le pouvoir d'exiger du demandeur des mesures de compensation sans indemnité. Elle valide de plus rétroactivement toute mesure de compensation qui a été prévue pour la délivrance, avant le 12 mars 2012, d'un certificat d'autorisation [14] . [ 56 ] Je crois opportun de préciser dès à présent que l'appelant, en raison de l'adoption de cette loi, n'entend pas discuter de la validité des mesures de compensation demandées par le Ministère, cette question étant devenue théorique.

Ainsi que nous le verrons, le véritable enjeu de ce pourvoi est plutôt de déterminer si les volets « Éviter » et « Minimiser » de la directive font

partie du pouvoir discrétionnaire du Ministre en vertu du deuxième alinéa de l'

article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement . [ 57 ] Revenons maintenant à la suite qui a été donnée au jugement du juge Dallaire par les préposés du Ministère qui, comme nous l'avons vu, avaient quatre mois pour étudier la demande de certificat d'autorisation de l'intimée à compter du 12 mars 2012. [ 58 ] Le 21 juin 2012, le Ministère signifie à l'intimée son intention de refuser le certificat d'autorisation car les travaux projetés menacent l'intégrité et les fonctions écologiques de la tourbière de Mégantic [15] .

Il avise cependant cette dernière que son projet pourrait être acceptable s'il était localisé à l'extérieur de la tourbière, faisant ainsi écho au volet « Éviter » de la directive.

Le Ministère donne alors quinze jours à l'intimée pour présenter ses observations ou modifier son projet. [ 59 ] Une semaine plus tard, en guise de réponse à l'avis de refus du Ministère, l'intimée signifie à l'appelant une nouvelle requête introductive d'instance en nullité et en mandamus dans laquelle elle allègue que les préposés du Ministère n'ont pas respecté l'ordonnance du juge Dallaire, requête à laquelle l'appelant oppose un moyen déclinatoire fondé sur la compétence exclusive du Tribunal administratif du Québec (TAQ) en cas de refus du Ministère de délivrer un certificat d'autorisation [16] . [ 60 ] Le 10 septembre 2012, la juge Michèle Lacroix rejette le moyen déclinatoire de l'appelant [17] .

Elle conclut que la Cour supérieure est compétente pour statuer sur la nouvelle requête en mandamus de l'intimée. [ 61 ] Ce second jugement fait aussi l'objet d'un appel, lequel a procédé en même temps que celui du jugement du juge Dallaire. [ 62 ] Avant d'examiner les questions en litige, il y a lieu de revenir brièvement sur ces deux jugements. Le jugement du juge Dallaire [ 63 ] La première requête en mandamus de l'intimée demandait à la Cour supérieure de déclarer nulle non pas la directive dans son ensemble, mais uniquement l'exigence de compenser contenue à celle-ci.

Il n'est guère surprenant dès lors que c'est ce processus de compensation qui accapare pour l'essentiel le juge qui y voit là une atteinte au droit de propriété [18] de l'intimée garanti à l'

article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne [19] . Bref, le juge n'explique pas pourquoi il décide au-delà ce qui lui était demandé. Chose certaine, il invalide en entier la directive [20] . Le jugement de la juge Lacroix [ 64 ] La juge Lacroix convient pour sa part que c'est exceptionnellement que la Cour supérieure interviendra dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire d'un décideur pour lui ordonner de délivrer, par exemple, un permis.

Elle croit cependant qu'elle est devant un pareil cas car l'intimée avait tout lieu de s'attendre à recevoir le certificat d'autorisation dans les quatre mois suivants le jugement du juge Dallaire.

Voici comment la juge s'exprime à ce sujet : [26] Ce n'est qu'exceptionnellement que les tribunaux passent outre à cette règle et intiment l'ordre à l'organisme de délivrer le permis recherché alors que la délivrance de ce permis repose sur un pouvoir discrétionnaire conféré par la Loi. [27] Dans certains cas, le retour du dossier aurait été "l'équivalent de donner à ce dernier (l'organisme) l'occasion de poursuivre sa vendetta". [28] Il appartient à la

partie qui requiert le mandamus d'établir, par une preuve prépondérante, qu'une ordonnance de retour du dossier à l'organisme pour qu'il exerce sa discrétion selon la loi est notamment inutile ou inappropriée. L'ordonnance est inappropriée s'il est peu probable que l'organisme agisse conformément aux règles de justice naturelle ou encore si le retour occasionne un délai indu. [29] À la lecture du jugement, il était logique pour la requérante de s'attendre à recevoir le certificat d'autorisation dans les quatre mois. Au contraire, la requérante revient à la case départ sans motif additionnel. [30] Aucun doute que la Cour supérieure a le pouvoir d'analyser la situation actuelle.

[31] En conclusion, la Cour supérieure est le tribunal compétent pour entendre la requête en mandamus introduite par la requérante. Questions en litige [ 65 ] La question ultime à trancher est celle de déterminer qui de la Cour supérieure ou du Tribunal administratif du Québec est compétent pour réviser la décision du Ministère de refuser à l'intimée le certificat d'autorisation demandé. [ 66 ] Pour répondre à cette question, il faut cependant examiner au préalable si le Ministère a agi légalement, ce qui nous ramène au jugement du juge Dallaire, à la validité de la directive et au pouvoir discrétionnaire du Ministre en vertu du deuxième alinéa de l'

article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement . [ 67 ] C'est dans cet ordre que j'aborderai donc le problème qui nous est soumis par les parties. Analyse [ 68 ] Une question préalable doit tout d'abord être élucidée car l'intimée tire un argument du fait qu'elle a demandé au juge Dallaire, lors de sa plaidoirie, « de rendre toute autre ordonnance qui vous paraît juste et raisonnable à la lumière de la preuve qui a été faite devant vous ».

Comme la directive a été discutée abondamment dans ses trois composantes [21] tout au long du procès, rien ne s'opposait donc, selon l'intimée, à ce que le juge rende un jugement déclaratoire invalidant l'ensemble de la directive, et ce, d'autant plus que l'appelant aurait consenti à ce qu'il en soit ainsi, une prétention que ce dernier conteste en appel. [ 69 ] Qu'en est-il exactement? [ 70 ] La preuve administrée devant le juge Dallaire a été orientée sur le volet « Compensation » de la directive.

Il est d'ailleurs normal qu'il en ait été ainsi car c'est à cause de celui-ci que les négociations entre le Ministère et l'intimée ont achoppé. De plus, c'est ce volet qui sert de fondement aux conclusions recherchées par l'intimée en première instance, dont celle de « Déclarer nulle et de nul effet l'application d'une compensation comme condition à la délivrance d'un certificat d'autorisation ».

Partant, ce n'est pas parce que l'intimée demande à brûle-pourpoint au juge de rendre toute autre ordonnance qui lui paraît juste et raisonnable que ce dernier pouvait déclarer invalides les volets « Éviter » et « Minimiser » alors que l'appelant n'a pu faire valoir ses moyens au sujet de la validité de ces deux volets [22] . [ 71 ] De la même manière, n'est pas un argument non plus de soutenir que, parce que ces deux volets ont été abordés dans le cadre de la preuve, le juge pouvait les invalider.

Voici, à cet égard, ce qu'écrit le juge Hilton, pour la Cour, dans l'arrêt Miller (Estate of) , lorsque vient le temps de rejeter pareil argument [23] : [78] Undoubtedly, the trial judge sought to display an even-handed approach to the parties, however, the declaration she issued cannot be considered to have been a lesser and included one in the conclusions of Patricia's action or Daniel's defence.

The issue before the Court related to the validity of the Deed of Sale despite the fact that Patricia did not sign it, without reference to any distinction between the ownership of the land and the house, and without reference to any other means of acquisition apart from the Deed of Sale. Accordingly, the trial judge could no more declare Daniel the owner of the Zahler House than she could declare Patricia the owner of the Country House.

The fact that there may have been evidence on the subject adduced at trial did not entitle the trial judge to adopt such a conclusion in her judgment in the absence of property framed proceedings. [je souligne] [ 72 ] Quant au soi-disant consentement de l'appelant à ce que le juge rende un jugement déclaratoire portant sur l'ensemble de la directive, ce n'est certainement pas le passage suivant, tiré des notes sténographiques que cite l'intimée dans son mémoire, qui appuie sa prétention : PAR LA COUR : Puisque vous en parlez de cet aspect-là, votre collègue, votre confrère soulève qu'il y a un aspect déclaratoire dans votre requête.

Me ODETTE NADON, pour la requérante : J'ai pas… je le sais pas; je pense pas. PAR LA COUR : Sur la directive. Me ODETTE NADON, pour la requérante : Ah ben, de toute… c'est pas déclaratoire; vous allez être obligé de dire… effectivement, vous allez la qualifier mais… – tous les jugements sont déclaratoires dans ce cas-là. PAR LA COUR : Comprenons bien que c'est un recours qui est distinct de celui que nous avons et qui amène des conséquences distinctes de celles que vous revendiquez, mais je comprends qu'au niveau procédural, vous ne niez pas cet aspect de la directive qui est à débattre ou à consacrer?

Me ODETTE NADON, pour la requérante : C'est sûr que vous allez… vous allez devoir en tenir compte parce que c'est avec ça que la requérante… PAR LA COUR : C'est une des pierres angulaires. Me ODETTE NADON, pour la requérante : … a été prise en otage, ça fait que c'est certain que vous allez être obligé de regarder ça; mais moi, j'appelle pas ça un jugement déclaratoire, là; moi, ce que je vous demande, c'est un mandamus. PAR LA COUR : Je le conçois bien.

Me ODETTE NADON, pour la requérante : Ma collègue peut appeler ça comme elle veut, mais c'est sûr que vous allez devoir vous prononcer là-dessus sans que je qualifie ça d'un jugement déclaratoire, qui est pas du tout le même processus… PAR LA COUR : Parfait ! Me ODETTE NADON, pour la requérante : … et pas les mêmes conditions de recevabilité. Moi, c'est un mandamus, puis c'est juste comme ça qu'elle s'appelle ma requête.

Me MÉLANIE BERTRAND, pour l'intimé : Avec une conclusion déclaratoire concernant la directive. [ 73 ] Il me semble évident ici que la représentante du procureur général, Me Mélanie Bertrand, n'est pas en train de consentir à une demande d'amendement verbal de la requête en mandamus de l'intimée. Elle ne fait que constater que le recours de cette dernière « contient une conclusion déclaratoire concernant la directive », ce qui est en tout point exact.

On ne saurait lui en faire dire plus. [ 74 ] C'est là une première erreur qui ne nous dispense pas cependant de nous pencher sur la validité de la directive, car c'est en tenant pour acquis qu'elle a été invalidée par le juge Dallaire et que le Ministre l'a malgré tout appliquée que la juge Lacroix a jugé que la Cour supérieure était compétente pour statuer sur la seconde requête en mandamus de l'intimée.

La validité de la directive [ 75 ] Les propos qui vont suivre ne concernent que les volets « Éviter » et « Minimiser », le volet « Compenser » n'étant plus un enjeu du présent appel pour les raisons données au début des présents motifs [24] . Aussi, lorsque je parlerai de la directive, on comprendra que je vise uniquement les deux premiers volets de celle-ci. [ 76 ] La question de la validité de la directive est étroitement liée à celle de la portée des articles 22 et 24 de la

Loi sur la qualité de l'environnement qui sont ainsi libellés : 22. Nul ne peut ériger ou modifier une construction, entreprendre l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel ni augmenter la production d'un bien ou d'un service s'il est susceptible d'en résulter une émission, un dépôt, un dégagement ou un rejet de contaminants dans l'environnement ou une modification de la qualité de l'environnement, à moins d'obtenir préalablement du ministre un certificat d'autorisation.

Cependant, quiconque érige ou modifie une construction, exécute des travaux ou des ouvrages, entreprend l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel ou augmente la production d'un bien ou d'un service dans un cours d'eau à débit régulier ou intermittent, dans un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière doit préalablement obtenir du ministre un certificat d'autorisation.

La demande d'autorisation doit inclure les plans et devis de construction ou du projet d'utilisation du procédé industriel ou d'exploitationde l'industrie ou d'augmentation de la production et doit contenir une description de la chose ou de l'activité visée, indiquer sa localisationprécise et comprendre une évaluation détaillée conformément aux règlements du gouvernement, de la quantité ou de la concentrationprévue de contaminants à être émis, déposés, dégagés ou rejetés dans l'environnement par l'effet de l'activité projetée.

Le ministre peut également exiger du requérant tout renseignement, toute recherche ou toute étude supplémentaire dont il estime avoirbesoin pour connaître les conséquences du projet sur l'environnement et juger de son acceptabilité, sauf si le projet a déjà fait l'objet d'uncertificat d'autorisation délivré en vertu des articles 31.5, 31.6, 154 ou 189, d'une autorisation délivrée en vertu des articles 167 ou 203 oud'une attestation de non-assujettissement à la procédure d'évaluation et d'examen délivrée en vertu des articles 154 ou 189. 24.

Le ministre doit, avant de donner son approbation à une demande faite en vertu de l'article 22, s'assurer que l'émission, le dépôt, ledégagement ou le rejet de contaminants dans l'environnement sera conforme à la loi et aux règlements. Il peut, à cette fin exiger toutemodification du plan ou du projet soumis.

Le certificat d'autorisation délivré en vertu de l'article 22 est accessible, à moins que le ministre en ait autorisé la cession aux conditionsqu'il fixe. [je souligne] [77] Or, il est acquis au débat que le pouvoir du Ministre de délivrer un certificat d'autorisation est un pouvoir discrétionnaire quidoit être interprété largement[25]. L'arrêt rendu récemment par notre cour dans Québec (Procureur général) c.

Bélanger[26] en faitabondamment état : [50] Le caractère discrétionnaire du pouvoir du Ministre a, plus récemment, été reconnu par la Cour dans l'arrêt Reliance où on y lit lepassage suivant : [39] Reliance ne conteste pas le pouvoir du Ministre de recourir à l’art. 22 L.Q.E. pour émettre le certificat. Comme ce fondementlégislatif n’est pas contesté, il ne peut être reproché au Ministre de se fonder sur des normes objectives pour prendre sa décision : Québec(Ministre de l’Environnement et de la Faune) c. Marina l’Escale inc., (QC CA), [2000] R.J.Q. 1375 (C.A.).

LeGuide constitue tout au plus des directives publiques auxquelles le Ministre se reporte. Une telle transparence est à encourager plutôtqu’à décourager. Le recours au Guide ne constitue donc pas, selon moi, un exercice illégal de discrétion. [51] La Cour suprême dans l'arrêt Baker c.

Canada offre une définition de la notion de pouvoir discrétionnaire qu'il convient dereprendre ici : « La notion de pouvoir discrétionnaire s'applique dans les cas où le droit ne dicte pas une décision précise, ou quand ledécideur se trouve devant un choix d'options à l'intérieur des limites imposées par la Loi ». [52] Un pouvoir est donc discrétionnaire lorsque l'autorité administrative a le choix entre plusieurs solutions. [78] Le pouvoir du Ministre étant discrétionnaire, ceci signifie que la directive ne saurait être contraignante, autrement elletransformerait le pouvoir discrétionnaire en pouvoir lié.

Il s'agit donc tout au plus d'un guide qui laisse au Ministre et à ses fonctionnairesle soin d'analyser, au cas par cas, les demandes d'autorisation des projets dans les milieux humides en conformité avec la loi et laréglementation applicables, et plus généralement, de porter un jugement sur leur acceptabilité environnementale. [79] Les propos tenus par la juge Rousseau-Houle dans Québec (Procureur général) c.

Germain Blanchard Ltée, méritent à cetégard d'être rappelés[27] : [84] Les tribunaux ont maintes fois reconnu la possibilité, voire l'occasion, pour l'Administration de baliser son pouvoirdiscrétionnaire au moyen de politiques ou lignes directrices permettant aux justiciables d'en mieux connaître les conditions d'exercice.Cette situation ne saurait cependant donner à l'autorité, qui jouit d'un pouvoir discrétionnaire, le droit de s'en remettre à une ligne deconduite préétablie au détriment de l'autonomie décisionnelle qui lui a été attribuée en vue d'apprécier chaque cas à son mérite.

Dansl'arrêt Maple Lodge Farms, la Cour suprême a rappelé que « si la discrétion dont dispose un ministre responsable de l'émission de permisl'autorise à émettre des lignes directrices, celles-ci ne peuvent en retour avoir force obligatoire de façon telle qu'il se trouve à excluretous les autres motifs valides ou pertinents pour lesquels il peut exercer son pouvoir discrétionnaire ». [80] Examinons maintenant comment tout cela fonctionne concrètement avant de crier « Au loup »! [81] De l'avis du juge Dallaire, le volet « Éviter » revient à exiger du promoteur qu'il renonce à son projet[28].

Ce n'est pas macompréhension des choses. [82] Je vois, pour ma part, dans cette séquence d'atténuation, un processus hiérarchique où l'analyste demande tout d'abord aupromoteur si le projet ne peut pas se faire ailleurs que dans un milieu humide de manière à prévenir les impacts sur ce milieu et protégerl'environnement. La séquence d'atténuation se poursuit ensuite avec le volet « Minimiser » s'il est impossible de trouver un site alternatifau projet.

Dans ce cas, le Ministre demandera alors au promoteur d'éviter certains zones plus sensibles, de maintenir des corridorsbiologiques et les liens hydrologiques entre les écosystèmes résidentiels, etc., bref, de minimiser les impacts négatifs sur le milieuhumide affecté par le projet. [83] À mon avis, non seulement la directive est conforme au pouvoir discrétionnaire accordé au Ministre en vertu du deuxièmealinéa de l'article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement, mais elle est inhérente à sa discrétion dans le sens où les volets « Éviter »et « Minimiser » peuvent être pris en compte par ce dernier, dans un cas donné, même en l'absence de la directive. N'est donc pas illégalle fait pour le Ministre 1°) d'exiger d'un promoteur qu'il justifie l'impossibilité de réaliser son projet ailleurs que dans un milieu humide et2°) qu'il en minimise les impacts sur le plan environnemental si son projet doit néanmoins se faire dans un pareil endroit.

[ 84 ] Ceci nous amène au jugement de la juge Lacroix. [ 85 ] Ce qui frappe en premier lieu c'est que, saisie d'un moyen déclinatoire de l'appelant fondé sur la compétence du TAQ, la juge ne traite nulle part dans son jugement de la compétence exclusive attribuée à ce tribunal par le législateur lorsque le Ministre refuse de délivrer un certificat d'autorisation. Il y a lieu de citer ici les articles 96 de la

Loi sur la qualité de l'environnement [29] , 14 et 34 de la Loi sur la justice administrative [30] et l'annexe III de cette loi : 96. Toute ordonnance émise par le ministre, à l'exception de celles visées aux articles 29 et 32.5, au deuxième alinéa de l'article 34, aux articles 35, 49.1, 58, 61 et 120, peut être contestée par la municipalité ou la personne concernée devant le Tribunal administratif du Québec .

Il en est de même dans tous les cas où le ministre refuse d'accorder , suspend ou révoque un certificat d'autorisation , un certificat, une autorisation, une approbation, une permission, une attestation ou un permis, refuse de renouveler un permis, approuve avec modifications un plan de réhabilitation qui lui est soumis en vertu de la

section IV.2.1, refuse une modification demandée en vertu de l'article 31.60, exige une modification à une demande qui lui est faite, fixe ou répartit des coûts ou des frais autres que ceux visés aux articles 32.5 ou 35, refuse d'accorder des droits d'émission visés à la sous-section 1 de la

section VI, refuse leur utilisation à des fins de couverture d'émissions de gaz à effet de serre, suspend, reprend ou annule de tels droits ou impose toute autre sanction en vertu de cette sous- section, détermine une indemnité en vertu de l'article 61, notifie une dénégation de conformité à l'initiateur du projet, refuse de délivrer ou modifie, suspend ou révoque une attestation d'assainissement ou refuse de modifier ou de révoquer l'attestation d'assainissement à la demande de son titulaire.

Dans le cas où le ministre approuve des taux avec modification en vertu de l'article 32.9, l'exploitant peut contester cette décision devant le Tribunal. Articles 14 et 34 LJA 14. Est institué le «Tribunal administratif du Québec». Il a pour fonction, dans les cas prévus par la loi, de statuer sur les recours formés contre une autorité administrative ou une autorité décentralisée. Sauf disposition contraire de la loi, il exerce sa compétence à l'exclusion de tout autre tribunal ou organisme juridictionnel. 34. La

section du territoire et de l'environnement est chargée de statuer sur des recours portant notamment sur des décisions ou ordonnances prises quant à l'utilisation, au lotissement ou à l'aliénation d'un lot, à son inclusion ou à son exclusion d'une zone agricole, à l'enlèvement du sol arable, à l'émission, au dépôt, au dégagement ou au rejet de contaminants dans l'environnement, à l'exercice d'une activité susceptible de modifier la qualité de l'environnement ou à l'installation de certaines publicités commerciales le long des routes, lesquels sont énumérés à l'annexe III.

Annexe III LJA La

section du territoire et de l'environnement connaît des recours suivants: […] 3° les recours contre les décisions ou ordonnances rendues par le ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs, formés en vertu de l'

article 9 de la Loi concernant la délimitation du domaine hydrique de l'État et la protection de milieux humides le long d'une

partie de la rivière Richelieu (2009,

chapitre 31 ), des articles 24 et 64 de la

Loi sur la conservation du patrimoine naturel (chapitre C-61.01 ), des articles 31.100, 96 ou 96.1 de la

Loi sur la qualité de l'environnement (

chapitre Q-2 ) ou de l'

article 68 de la Loi sur les pesticides (chapitre P-9.3 ); [je souligne] [ 86 ] Je comprends des motifs de la juge Lacroix qu'elle s'est crue autorisée à intervenir pour sanctionner un refus d'obtempérer à une ordonnance de la Cour supérieure, en l'occurrence le jugement du juge Dallaire. Tenant pour acquis, pour les raisons données précédemment, que la directive est valide et que le Ministre a exercé en toute légalité le pouvoir qui lui est dévolu en vertu du deuxième alinéa de l'

article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement , je ne peux voir par quelle fiction juridique la Cour supérieure pourrait avoir compétence pour réviser la décision du Ministre de refuser à l'intimée la délivrance du certificat d'autorisation demandé. Je suis donc en désaccord avec la proposition selon laquelle la Cour supérieure, en tant que tribunal de droit commun, conserverait une compétence concurrente dans ce domaine. Il va de soi que le législateur ne peut écarter le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure, mais il ne s'agit pas de ça ici.

C'est le TAQ qui est compétent et qui doit en premier lieu être saisi du problème ainsi que le rappelait encore récemment notre cour dans Brais c. Québec (Procureur général) [31] : [18] Premièrement, aux termes de la LQE, c’est le ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs (le « ministre ») qui est investi de la compétence de délivrer en vertu du deuxième alinéa de l’article 22 de la LQE un certificat d’autorisation pour les travaux effectués dans une tourbière. Ce pouvoir du ministre est discrétionnaire.

La Cour n'a pas compétence pour déterminer si un tel certificat devait être émis, cela n’entre pas dans ses attributions. Dans l'éventualité où une telle demande serait faite et serait refusée, l'appelant pourrait contester la décision du ministre devant le Tribunal administratif du Québec, premier organe compétent pour se prononcer sur la question, comme le prévoit l'article 96 de la LQE.

La Cour, quant à elle, pourrait par la suite être saisie d’une demande de révision judiciaire de cette décision, mais il ne faut pas confondre le contrôle de la légalité du processus avec les considérations d’opportunité qui seraient susceptibles de guider le ministre dans la prise de décision en vertu de l’article 22 de la LEQ. Honoraires extrajudiciaires [ 87 ] L'intimée, dans le pourvoi contre le jugement du juge Dallaire, demande à la Cour de condamner l'appelant à lui payer 50 000 $ pour les honoraires extrajudiciaires qu'elle a encourus.

Or, l'appelant n'a pas abusé de son droit d'ester en justice au sens de l'arrêt Viel c. Les Entreprises Immobilières du Terroir Ltée [32] . Le Ministre avait un intérêt clair à voir précisée la portée de son pouvoir

discrétionnaire prévu à l'

article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement . Conclusion [ 88 ] Je suggère en conséquence : • dans le dossier 200-09-007692-129, d'accueillir l'appel et d'infirmer le jugement de la Cour supérieure sans frais vu que l'appelant renonce à ceux-ci et de rejeter la demande de l'intimée de condamner l'appelant à lui payer 50 000 $ à

titre d'honoraires extrajudiciaires; • dans le dossier 200-09-007852-129, d'accueillir l'appel, d'infirmer le jugement de la Cour supérieure et de rejeter la requête introductive d'instance en nullité et en mandamus amendée, avec dépens. JEAN BOUCHARD, J.C.A.