2021 QCCA 1885, 2021 QCCA 1885

Société de transport de Montréal c. Syndicat du personnel administratif, technique et professionnel du transport en commun,

section locale 2850- SCFP 2021 QCCA 1885 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028650-190 ( 500-17-103418-185 ) DATE : 13 décembre 2021 FORMATION : LES HONORABLES MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. Société de transport de Montréal APPELANT – demanderesse c. Syndicat du personnel administratif, technique et professionnel du transport en commun,

section locale 2850-SCFP syndicat des chauffeurs d'autobus, opérateurs de métro et employés des services connexes du transport de la stm

section locale 1983-SCFP syndicat des professionnelles et professionnels de la stm,

section locale SEPB-610 Syndicat des travailleuses et travailleurs de la STM-CSN fraternité des constables et agents de la paix STM-CSN INTIMÉS – mis en cause et DENIS PROVENÇAL , en sa qualité d’arbitre de griefs MIS EN CAUSE – défendeur ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu oralement le 26 septembre 2019 par l’honorable Bernard Synnott de la Cour supérieure, district de Montréal, lequel a rejeté son pourvoi en contrôle judiciaire [1] . [ 2 ] Ce faisant, le juge a confirmé la sentence arbitrale du Tribunal d’arbitrage de griefs rendue par M e Denis Provençal le 27 avril 2018.

Celui-ci donnait raison aux intimés relativement à leur interprétation de l’interaction des articles 20 et 26 de la Loi favorisant la santé financière et la pérennité des régimes de retraite à prestations déterminées du secteur municipal [2] (« LRRSM » ou la « Loi ») et de leur impact sur la survie de la clause dite « banquier » pendant la période transitoire de négociations imposée par la LRRSM [3] . CONTEXTE [ 3 ] Les faits pertinents au litige sont admis par les parties.

Ils peuvent se résumer comme suit : • Au début des années 1990, l’appelante instaure un régime de retraite au bénéfice de ses employés (« Régime »). Il s’agit d’un régime complémentaire de retraite contributif à prestations déterminées enregistré auprès de Retraite Québec. • Les conventions collectives liant les parties prévoient que les employés sont tenus de souscrire au Régime.

L’article 3 du Règlement ayant constitué le Régime précise que les employés (3a)) et l’employeur (3b)) versent des cotisations régulières. • Lorsque des analyses actuarielles démontrent que les cotisations régulières ne sont pas suffisantes pour assurer la capitalisation du Régime, des cotisations additionnelles doivent être versées conformément au paragraphe 3m). Ainsi, le taux de cotisation de l’employeur sera augmenté jusqu’à concurrence de 10,2 %. Si cela s’avère insuffisant, l’employeur versera une cotisation additionnelle jusqu’à

concurrence du plafond fixé. Finalement, si ces mesures ne parviennent toujours pas à capitaliser le Régime, l’employeur et les employés devront augmenter leurs cotisations. • Afin de compenser l’employeur pour les cotisations additionnelles qu’il peut être appelé à verser, le paragraphe 3n) instaure une clause dite « banquier ».

Celle-ci prévoit, lorsque la preuve actuarielle confirme que le Régime présente un excédent d’actifs, que celui- ci sera utilisé en priorité pour rembourser, sous forme de congé de cotisations, les cotisations supplémentaires versées par l’employeur conformément au paragraphe 3m). • Dans l’intervalle, ces cotisations sont comptabilisées, aux fins de la clause banquier, comme une dette contractée par le Régime envers l’employeur. Ainsi, en date du 13 décembre 2013, le solde de la clause banquier s’élève à plus de 80 millions de dollars. • Les parties conviennent que la LRRSM s’applique au Régime.

Il est aussi admis que celui-ci était entièrement capitalisé en date du 31 décembre 2013 et qu’il satisfait aux conditions énoncées à l’

article 26 de la Loi permettant le report du début des négociations en vue de modifier les régimes de retraite au 1 er janvier 2016. [ 4 ] Les parties ne s’entendent toutefois pas sur la survie de la clause banquier durant la période de report. [ 5 ] L’appelante considère être en droit de bénéficier de l’application de la clause banquier postérieurement au 31 décembre 2013, et ce, jusqu’à la fin de la période de report, laquelle correspond à la fin de la Convention collective. Les intimés contestent cette interprétation et estiment que l’

article 20 de la Loi , qui prévoit l’utilisation des excédents d’actifs, est d’application immédiate et vise la période des négociations malgré le report. [ 6 ] Les conventions collectives en vigueur entre les parties expiraient toutes soit en janvier 2018, soit en janvier 2019. [ 7 ] Ajoutons que, selon la preuve, l’appelante a versé des cotisations additionnelles, calculées selon les modalités prévues à la clause 3 m), pour les années 2014, 2015 et 2016.

Ces cotisations additionnelles totalisent 53 millions $. [ 8 ] Après avoir initialement déposé une demande en jugement déclaratoire devant la Cour supérieure, les parties conviennent de soumettre leur mésentente à un arbitre dans le cadre d’un grief patronal. C’est dans ce contexte que l’arbitre est saisi. Il rend sa sentence le 27 avril 2018. [ 9 ] Il conclut que l’article 26 de la LRRSM a pour seul effet de reporter la période de négociation et la date de la prise d’effet de l’entente négociée entre les parties à la date de fin de la Convention collective.

L’effet du report se limite cependant aux éléments pouvant faire l’objet d’une négociation entre les parties et ne s’étend pas au contenu obligatoire imposé par le législateur. [ 10 ] L’arbitre estime que la clause banquier est incompatible avec le but poursuivi par la LRRSM et qu’elle est proscrite à l’égard du service postérieur au 31 décembre 2013 par son

article 20 qui prévoit les règles précises devant être respectées afin de disposer des excédents d’actifs. Ces derniers pourront être utilisés pour le remboursement des dettes contractées par le Régime au 31 décembre 2013. Toutefois, pour le service postérieur à cette date, les excédents doivent être versés au fonds de stabilisation. Selon lui, ces mesures structurantes ne sont pas négociables et sont d’application immédiate. [ 11 ] L’arbitre ajoute que le législateur n’a pas prévu de disposition transitoire pour les clauses banquier alors qu’il ne pouvait ignorer la présence de clauses de cette nature dans les régimes de retraite. Il note d’ailleurs qu’un

article spécifique prévoit des règles particulières pour le remboursement des déficits initiaux des Villes de Montréal et Québec [4] . [ 12 ] L’arbitre reproduit également les motifs de l’assesseur nommé par l’appelante, qui exprime sa dissidence.

Il estime que l’interprétation retenue par l’arbitre ne respecte pas l’intention du législateur de maintenir les ententes en vigueur jusqu’à la fin de la convention collective lorsque les Régimes sont suffisamment capitalisés. [ 13 ] L’appelante se pourvoit en contrôle judiciaire de cette décision. [ 14 ] Dans un jugement rendu oralement, le juge de première instance détermine que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable et conclut que, même si la décision rendue par l’arbitre aurait pu être différente, elle n’est pas déraisonnable.

Il rejette donc le pourvoi [5] . [ 15 ] Devant la Cour, l’appelante propose la question suivante : Le juge de la Cour supérieure a-t-il commis une erreur en refusant d’intervenir à l’égard de la Sentence rendue par l’arbitre de griefs mis en cause? ANALYSE [ 16 ] La décision de première instance a été rendue avant que la Cour suprême ne précise les principes devant guider les tribunaux dans le contexte d’une demande en contrôle judiciaire dans l’arrêt Vavilov [6] .

Les parties conviennent, à juste titre, que la norme d’intervention demeure inchangée en l’espèce et que la sentence arbitrale est soumise à la norme de la décision raisonnable. [ 17 ] En appel d’une décision de la Cour supérieure en contrôle judiciaire, la Cour d’appel, pour justifier son intervention, doit (1) constater une erreur du juge de première instance quant à la détermination de la norme de contrôle applicable, ou (2) constater une erreur dans l’application de la norme de contrôle correctement déterminée [7] . [ 18 ] L’équilibre à atteindre en matière de contrôle judiciaire est délicat.

Certes, il faut respecter l’intention du législateur de laisser une marge de manœuvre aux décideurs administratifs en faisant preuve de déférence [8] , mais cette déférence ne doit pas se transformer en carte blanche pour les décideurs.

[ 19 ] Cela étant, la décision de l’arbitre n’est pas ici déraisonnable et le juge ne commet aucune erreur en refusant d’intervenir. * * * * * [ 20 ] Il convient de s’attarder premièrement au cadre général de la LRRSM et au contexte particulier ayant mené à son adoption. [ 21 ] La LRRSM prévoit la modification obligatoire de différents régimes de retraite du secteur municipal québécois [9] . Elle détermine premièrement les règles actuarielles devant être utilisées afin de valider la santé financière des régimes existants.

Ceux-ci sont assujettis à une évaluation actuarielle obligatoire en date du 31 décembre 2013 [10] . Cette date butoir servira à distinguer les obligations des parties pour le service antérieur et postérieur au 31 décembre 2013. [ 22 ] La LRRSM impose également un processus de restructuration des régimes comprenant une phase de négociations à durée déterminée qui peut être complétée au besoin par la conciliation ou l’arbitrage [11] . [ 23 ] L’empressement du législateur à implanter ces modifications transparaît à la lecture de la Loi .

Celle-ci ouvre une brèche dans le principe de la paix industrielle qui gouverne normalement les relations collectives de travail [12] en initiant la modification des régimes avant même la fin des conventions collectives. Le législateur prévoit également la mise en œuvre immédiate de certaines mesures, et ce, avant le début des négociations entre les parties. [ 24 ] Le délai de négociation accordé par la Loi varie selon le portrait financier du Régime en date du 31 décembre 2013. En principe, les parties doivent entreprendre les négociations en vue de modifier leur régime au plus tard le 1 er février 2015 [13] .

Toutefois, lorsque le régime de retraite est pleinement capitalisé (ou lorsqu’il est capitalisé à 80 % et que certaines autres conditions sont remplies), le début de la période de négociation peut être reporté de 11 mois, soit au 1 er janvier 2016 [14] . C’est la situation dite de « report » qui, les parties l’admettent, s’applique ici au Régime. [ 25 ] C’est dans ce contexte que le litige s’inscrit. L’arbitre devait décider si le report s’appliquait à la clause banquier et si l’appelante pouvait en bénéficier jusqu’à la fin de la Convention collective malgré l’interdiction prévue à l’

article 20 de la LRRSM d’utiliser les excédents d’actifs pour acquitter des cotisations. [ 26 ] L’appelante insiste qu’une analyse complète de la Loi démontre que le législateur souhaitait, dans la mesure du possible, préserver les conventions collectives en vigueur pendant le processus de négociation, particulièrement en ce qui concerne les régimes qui étaient suffisamment capitalisés et qui bénéficiaient d’une situation de report. [ 27 ] Pour ces derniers régimes, l’

article 26 de la LRRSM accorde un délai de grâce avant d’entamer le processus de négociation et permet de retarder l’entrée en vigueur de la nouvelle entente à l’échéance de la convention collective existante (« Convention »), à moins que les parties ne décident de la devancer. [ 28 ] Elle propose donc que la Convention existante continue de régir les relations entre les parties pendant la période de report et de négociation. Selon elle, les nouvelles mesures mises en place par le législateur et celles convenues entre les parties n’entreront en vigueur qu’à l’échéance de la Convention.

C’est donc dire que le financement du régime, notamment par des cotisations additionnelles, se poursuivrait sans tenir compte des mesures imposées par la LRRSM . La clause banquier continuerait de s'appliquer pendant cette période transitoire. [ 29 ] Les intimés estiment, pour leur part, que le report ne vise que les dispositions pouvant faire l’objet d’une négociation et d’une entente entre les parties.

Il ne concerne pas la mise en place des mesures structurantes imposées par la Loi lesquelles sont d’application immédiate, quel que soit le délai de négociation dont bénéficient les parties. [ 30 ] Ainsi, avant la LRRSM , les cotisations de l’employeur et des salariés étaient établies sur une base consensuelle. Or, l’

article 7 de la LRRSM prévoit désormais que la cotisation d’exercice est partagée à parts égales entre l’employeur et les salariés et le déficit du volet courant l’est également. Un fonds de stabilisation est également créé, lequel est alimenté à parts égales par l’employeur et les salariés. [ 31 ] Le nouveau régime mis en place par le législateur est fort différent de celui prévu dans la Convention.

Le partage égal du déficit et la création d’un fonds de stabilisation sont difficilement compatibles avec le maintien de la clause banquier dont l’effet serait d’augmenter la créance du Régime envers l’appelante et de permettre l’utilisation des excédents pour acquitter les futures cotisations de l’employeur. [ 32 ] Pour les motifs qui suivent, l’appel doit être rejeté. [ 33 ] Le juge de première instance conclut, à juste titre, que la décision rendue par l’arbitre est raisonnable.

Il est donc essentiel de s'attarder à la décision arbitrale. [ 34 ] L’arbitre rappelle, d'entrée de jeu, que l’objectif du législateur en adoptant la LRRSM est de favoriser la santé financière et la pérennité des régimes de retraite dans le monde municipal. La date du 31 décembre 2013 est une date butoir importante. En imposant une évaluation actuarielle à cette date, elle vient cristalliser la situation des régimes existants et prévoir certaines modalités pour le futur de ces régimes. L’

article 1 de la LRRSM oblige la modification de tout régime de retraite à prestation déterminée afin qu’il réponde aux exigences législatives. Le régime postérieur à 2013 inclura certaines mesures structurantes obligatoires et d’autres qui seront le fruit de la négociation entre les parties. [ 35 ] Il analyse ensuite avec soin la structure de la LRRSM . [ 36 ] Il note que la

section II de la LRRSM , dont fait

partie l’article 7 concernant le partage des cotisations, contient les règles de restructuration qui s’imposent, selon lui, à partir du 1 er janvier 2014. Cet

article prévoit :

Tout régime de retraite doit être modifié afin d’y prévoir qu’à compter du 1 er janvier 2014: 1° la cotisation d’exercice est partagée à parts égales entre l’organisme municipal et les participants actifs; 2° le déficit afférent, le cas échéant, est assumé à parts égales entre l’organisme municipal et les participants actifs, à l’exception des régimes auxquels aucun nouveau participant ne pouvait adhérer après le 31 décembre 2013; 3° un fonds de stabilisation alimenté par une cotisation de stabilisation partagée à parts égales entre l’organisme municipal et les participants actifs et ayant pour but de mettre le régime à l’abri d’écarts défavorables susceptibles de l’affecter ultérieurement est constitué.

Malgré le paragraphe 1° du premier alinéa, lorsque les participants actifs contribuent à 35% ou moins le 31 décembre 2013, le régime peut être modifié pour prévoir une augmentation graduelle de cette proportion qui doit atteindre la moitié de l’écart à combler entre cette proportion et 50% de la cotisation d’exercice au plus tard le 1 er janvier 2017, la proportion de 50% de la cotisation d’exercice devant être atteinte au plus tard le 1 er janvier 2020. [Nous avons souligné] [ 37 ] Il souligne que la

section III de la Loi traite du service antérieur au 1 er janvier 2014. Elle prévoit que les participants actifs et l’employeur assument à parts égales les déficits qui leur sont imputables bien qu’il soit possible de convenir d’un partage différent. [ 38 ] La

section IV, qui prévoit les conditions de réalisation du

chapitre II incorpore notamment l’

article 20 qui vient prévoir l’usage pouvant être fait des excédents d’actifs et qui, notamment, interdit les clauses banquier : 20. Les excédents d’actifs ne peuvent être affectés à l’acquittement des cotisations, sauf si une règle fiscale l’oblige . Ils doivent être utilisés distinctement à l’égard du service postérieur au 31 décembre 2013 et à l’égard du service qui prend fin à cette date.

À l’égard du service prenant fin le 31 décembre 2013, ces excédents doivent être affectés en priorité au rétablissement de l’indexation des rentes des retraités au 31 décembre 2013 conformément aux troisième et quatrième alinéas de l’article 16. Une fois cette indexation rétablie, les excédents doivent d’abord servir à constituer une provision équivalant à la valeur de l’indexation suspendue en vue du versement d’une indexation de la rente de ces mêmes retraités à la suite des évaluations actuarielles postérieures.

Par la suite, et à moins que l’organisme municipal et les participants actifs n’aient convenu d’une participation et d’un ordre différents, les excédents d’actifs doivent être utilisés aux fins et selon l’ordre suivants : 1- À la constitution d’une provision en vue de verser une indexation ponctuelle aux participants actifs lorsqu’il a été convenu d’une telle indexation en application de l’article 13; 2- Au remboursement des dettes contractées par le régime à l’égard de l’organisme municipal et des participants au 31 décembre 2013; 3- Au financement d’améliorations au régime autres que l’indexation des rentes.

À moins que l’organisme municipal et les participants actifs n’aient convenu d’une répartition et d’un ordre différents des excédents d’actifs, ceux-ci doivent, à l’égard du service postérieur au 31 décembre 2013, être utilisés aux fins et selon l’ordre suivants : 1- au versement, dans le fonds de stabilisation, des montants nécessaires lorsqu’il a été convenu d’une indexation ponctuelle des rentes à l’égard des participants 2- au financement d’améliorations du régime. [Nous avons souligné] [ 39 ] L'arbitre retient que la règle de base posée par le législateur est que les excédents d’actifs ne peuvent servir à acquitter les cotisations des parties, que ce soit pour le service antérieur ou postérieur au 31 décembre 2013.

Or, la clause banquier permettait justement au Régime de rembourser sa dette envers l’employeur en acquittant les cotisations dues par ce dernier à même les excédents du régime. [ 40 ] Conscient de l’existence de clauses banquier dans certaines conventions, le législateur réserve spécifiquement la possibilité, pour le service antérieur au 31 décembre 2013, de rembourser ces dettes à même les excédents, mais uniquement après que l’indexation des rentes sera rétablie et qu’une provision aura été constituée. [ 41 ] L'arbitre mentionne qu'il n’est toutefois plus question de cette dette pour les régimes postérieurs puisque, selon l’économie de la Loi , l’employeur n’a plus à verser de cotisations additionnelles.

Désormais, les cotisations sont versées suivant les modalités prévues à l’article 7, c’est-à-dire à parts égales entre l’employeur et les salariés. [ 42 ] Le

chapitre IV de la LRRSM est consacré au processus de restructuration. Il impose l’obligation de renégocier et édicte les conditions pour que les parties puissent reporter le début des négociations et ainsi bénéficier d'un report. Cette

section de la Loi traite également du processus de conciliation et de la possibilité de recourir à l’arbitrage en cas de différend. [ 43 ] Enfin, le

chapitre V porte sur les dispositions transitoires. L’article 56 indique que l’entente à intervenir entre les parties sera considérée comme une modification de la convention collective en vigueur. Ce ne sera cependant pas automatiquement le cas en situation de report, puisque l’entente prendra alors effet à l’échéance de la Convention, sauf volonté contraire. [ 44 ] À l’ article 59(1) de la Loi , le législateur incite l’organisme à conclure une entente en lui faisant assumer l’augmentation de la

part de cotisation d’exercice imputable aux participants jusqu’à ce qu’une entente soit convenue. L’ article 59(2) de la Loi prévoit pour sa part que l’excédent des cotisations subséquentes à janvier 2014, mais antérieures à l’entente, est remboursé sous forme de congé de cotisation. L’article prévoit :

Malgré l’

article 7 , l’organisme municipal assume l’augmentation, le cas échéant, de la part de la cotisation d’exercice imputable aux participants actifs à compter du 1 er janvier 2014, et ce, jusqu’à ce qu’une entente soit convenue entre l’organisme municipal et les participants actifs ou jusqu’à la décision de l’arbitre en application du

chapitre IV. L’excédent de la valeur de la cotisation d’exercice versée par l’organisme municipal à compter du 1 er janvier 2014 jusqu’à la date de l’entente ou de la décision arbitrale en application du

chapitre IV sur la cotisation qui aurait dû être versée en application de l’

article 7 , à laquelle on doit soustraire la valeur de l’augmentation de la cotisation visée au premier alinéa, est imputé au paiement de la cotisation d’exercice de l’organisme municipal de l’année subséquente et, le cas échéant, des années subséquentes. L’excédent de la valeur des cotisations versées par les participants actifs à compter du 1 er janvier 2014 jusqu’à la date de l’entente ou de la décision arbitrale sur la cotisation qui aurait dû être versée en application de l’article 7 est imputé au paiement de la cotisation d’exercice des participants actifs de l’année subséquente et, le cas échéant, des années subséquentes. Le présent

article s’applique, compte tenu des adaptations nécessaires, aux situations visées à l’article 26, le cas échéant. [ 45 ] Les articles 60 et 61 de LRRSM modulent, selon l’arbitre, certaines obligations imposées par l’

article 7 , notamment en ce qui a trait à l’augmentation obligatoire de la cotisation d’exercice et la proportion de la masse salariale que peut atteindre la cotisation d’exercice. Il prévoit également qu’un fonds de stabilisation déjà constitué dans un régime existant peut satisfaire aux exigences de l’

article 7 . [ 46 ] Force est de constater à la lecture de ces dispositions transitoires, tel que le souligne l'arbitre, que le législateur n’a aucunement indiqué que l’article 7 ne s’appliquait pas aux régimes en situation de report. Il est simplement venu nuancer certaines modalités. L’arbitre pouvait donc conclure comme il l’a fait que la cotisation du régime, même en situation de report, devait se faire selon les termes de l’

article 7 et que la clause banquier n’existait plus.

Ainsi, les inquiétudes soulevées par les procureurs de l’appelante et par l’assesseur qu’elle avait désigné ne sont pas fondées [15] . [ 47 ] Par ailleurs, après avoir pris soin d’analyser la loi, l’arbitre identifie plusieurs exemples de clauses, autres que celles visées par les mesures structurantes, susceptibles de faire l’objet de négociations entre les parties. [ 48 ] Il est par ailleurs sensible à l’argument soulevé par l’appelante qu’à défaut de pouvoir cumuler dans la clause banquier les cotisations additionnelles versées depuis le 1 er janvier 2014 jusqu’à l’échéance de la Convention, elle subira une perte importante si elle ne peut récupérer ce montant sous forme de congé de cotisation.

Il estime qu’il s’agit là d’une des conséquences de la restructuration du régime et de la décision du législateur de ne pas prévoir de disposition particulière concernant les clauses banquier. [ 49 ] Comme l’a conclu le juge de première instance, l’interprétation faite par l’arbitre des dispositions de la LMRRSM constitue certainement une avenue raisonnable malgré son impact financier potentiel pour l’appelante. Il n’y a donc pas lieu d’intervenir. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 50 ] REJETTE l’appel; [ 51 ] LE TOUT avec les frais de justice tant en première instance qu’en appel. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. Me Michel Desrosiers LAVERY, DE BILLY Pour Société de Transport de Montréal Me Yves Morin LAMOUREUX MORIN AVOCATS

Pour Syndicat du personnel administratif, technique et professionnel du transport en commun,

section locale 2850-SCFP, Syndicat des chauffeurs d'autobus, opérateurs de métro et employés des services connexes du transport de la STM

section locale 1983-SCFP, Syndicat des professionnelles et professionnels de la STM,

section locale SEPB-610 Me Maude Pépin-Hallé LAROCHE MARTIN Pour l'intimé, Syndicat des travailleuses et travailleurs de la STM-CSN, Fraternité des constables et agents de la paix STM-CSN Date d’audience : 29 avril 2021