2024 QCCS 267, 2024 QCCS 267

Entreprises MRA Paysagistes inc. c. Université Laval 2024 QCCS 267 COUR SUPÉRIEURE CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE québec N° : 200-17-032755-217 DATE : Le 29 janvier 2024 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE : L’HONORABLE PIERRE C. BELLAVANCE, j.c.s. ______________________________________________________________________ les entreprises mra paysagistes inc.

Demanderesse c. université laval Défenderesse ______________________________________________________________________ JUGEMENT portant sur une demande de jugement déclaratoire ______________________________________________________________________ [ 1 ] À la suite d’un appel d’offres visant l’attribution d’un contrat de déneigement de son campus, mais également du stationnement d’Héma-Québec, l’Université Laval (ci-après « l’Université »), s’appuie sur une clause de réserve pour rejeter toutes les soumissions reçues et lancer un nouvel appel d’offres. [ 2 ] Omettant de participer au deuxième appel d’offres, la demanderesse voudrait que le Tribunal déclare que l’Université ne pouvait lui refuser le contrat pour retourner en appel d’offres.

LE contexte [ 3 ] Le 28 juin 2021, l’Université lance l’appel d’offres # 10243 relatif au déneigement des rues, stationnements, trottoirs et bornes- fontaines du campus universitaire. [ 4 ] Les documents d’appel d’offres décrivent aux annexes A à F la nature et l’endroit où des travaux devront être effectués.

L’annexe F concerne particulièrement les travaux de déneigement à faire sur l’immeuble situé au 1070, avenue des Sciences-de-la-Vie qui est occupé par Héma-Québec, laquelle mène ses opérations sur le campus universitaire. [ 5 ] Héma-Québec occupe les lieux en vertu d’un bail conclu le 6 juin 2003 avec 9125-9764 Québec inc., qui s’est fait céder l’immeuble dans un bail emphytéotique le 28 mars 2003. [ 6 ] Constatant que les deux entrepreneurs chargés du déneigement, l’un du campus de l’Université Laval, l’autre du stationnement d’Héma-Québec, entrent en conflit dans le cadre de leurs opérations, l’Université Laval, dont le contrat de déneigement vient à échéance, décide de lancer un appel d’offres visant les deux sites. [ 7 ] Le soumissionnaire devait soumettre un prix pour le déneigement du campus de l’Université et un deuxième pour le déneigement du stationnement d’Héma-Québec. [ 8 ] Or, même si les soumissionnaires devaient prévoir un prix distinct pour chacun des sites, l’appel d’offres était conçu de manière à ce que ce soit le soumissionnaire ayant soumis le prix le plus bas globalement, et donc en additionnant les deux prix, qui se voit attribuer le contrat. [ 9 ] Dans son appel d’offres, l’Université ne s’était pas réservée la possibilité de n’accorder le contrat que pour un seul des deux sites, mais avait prévu que deux contrats, l’un pour elle et l’autre pour Héma-Québec, devraient être signés avec le soumissionnaire retenu. [ 10 ] Le 2 août 2021, l’Université publie le résultat de l’ouverture des soumissions, en classant les soumissionnaires selon leur prix global.

Or, bien que la demanderesse ait proposé globalement la soumission la plus basse, on constate qu’elle n’a pas soumis la plus basse soumission pour les travaux chez Héma-Québec, deux autres soumissionnaires ayant proposé des prix inférieurs au sien. [ 11 ] Étant d’avis que la formulation de l’appel d’offres et les soumissions reçues mèneraient à l’adjudication d’un contrat qui ne respecterait pas les règles prévues à la

Loi sur les contrats des organismes publics (ci-après : «La LCOP») [1] pour Héma-Québec, l’Université avise les soumissionnaires qu’elle se prévaut de la clause de réserve prévue aux documents d’appel d’offres pour annuler celui-ci et lancer un nouvel appel d’offres visant uniquement les travaux de déneigement du campus universitaire, ce qu’elle fera le 30 août 2021.

[ 12 ] On apprend toutefois que la demanderesse n’a pas déposé dans le délai requis une soumission pour répondre à ce deuxième appel d’offres, à la suite duquel l’Université adjugera finalement le contrat de déneigement de son campus à l’un de ses concurrents. [ 13 ] En septembre 2021, la demanderesse signifie à l’Université une demande introductive d’instance en injonction provisoire et interlocutoire afin de se faire octroyer le contrat de déneigement visé par le premier appel d’offres et pour lequel elle avait soumissionné. [ 14 ] Le 15 septembre 2021, notre collègue le juge Philippe Cantin rejette les demandes d’injonction de la demanderesse. [ 15 ] En décembre 2022, la demanderesse modifie sa demande introductive d’instance, afin d’y ajouter des conclusions de la nature d’un jugement déclaratoire que nous devons examiner ici. la question en litige [ 16 ] Comme la demanderesse n’a pas déposé dans le délai une soumission pour le deuxième appel d’offres, la question n’est pas de savoir ici si le contrat devait lui être octroyé.

Il faut plutôt voir si l’Université pouvait, en s’appuyant sur la clause de réserve, ne pas attribuer le contrat « initial » pour lancer un nouvel appel d’offres. [ 17 ] C’est seulement si la réponse à cette question est négative qu’il faudra voir s’il est possible de déclarer que l’Université devait, au terme du premier processus d’appel d’offres, attribuer le contrat à la demanderesse. L’ANALYSE [ 18 ] Les établissements publics sont tenus de respecter les dispositions de la

Loi sur les contrats des organismes publics, et les règlements qui en découlent, au moment d’attribuer certains contrats : 1. La présente loi a pour objet de déterminer les conditions applicables en matière de contrats publics qu’un organisme public peut conclure avec un contractant qui est une personne morale de droit privé, une société en nom collectif, en commandite ou en participation ou une personne physique qui exploite une entreprise individuelle. Elle a également pour objet de déterminer certaines conditions des contrats publics qu’un organisme visé à l’article 7 peut conclure avec un tel contractant.

Elle a également pour objet de déterminer certaines conditions applicables aux sous-contrats qui sont rattachés, directement ou indirectement, à un contrat visé au premier ou au deuxième alinéa. De tels sous-contrats sont des sous-contrats publics. En outre, elle a pour objet de déterminer certaines conditions applicables à tout autre contrat rattaché à un contrat ou à un sous-contrat visé au présent article. [ 19 ] Or, tant l’Université qu’Héma-Québec sont soumises, pour l’attribution de leurs contrats, à la LCOP. [ 20 ] En effet, les établissements universitaires mentionnés à la

Loi sur les établissements d’enseignement de niveau universitaire RLRQ, c. E-14.1 sont tenus de respecter les dispositions de la LCOP [2] . [ 21 ] Or, par la conjugaison des

article 4 LCOP et 1 de la

Loi sur les établissements d’enseignement de niveau universitaire , l’Université Laval est effectivement un établissement d’enseignement de niveau universitaire au sens de la LCOP. [ 22 ] Également, et ce, depuis le 25 janvier 2019, Héma-Québec est assujettie à la LCOP, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par la demanderesse. [ 23 ] Voici les textes de loi qui assujettissent Héma-Québec à la LCOP : −

Loi sur les contrats des organismes publics , art. 4, par. 4, version 2021 : Héma-Québec est visée par la LCOP depuis la modification de l’article 4, par. 4 de la LCOP qui était en vigueur le 25 janvier 2019. − Loi favorisant la surveillance des contrats des organismes publics et instituant l’Autorité des marchés financiers publics , L.Q., c. 27, art. 90 et 286, par. 2. − Le 25 juillet 2018, date d’entrée en fonction du premier président directeur général de l’Autorité des marchés financiers publics, Me Denis Gallant : Québec, Assemblée nationale du Québec, procès-verbal de l’assemblée, 1 re session, 41 e législation, 14 juin 2018, p. 4801 et 4810. − Héma-Québec apparaît à l’Annexe 2 de la

Loi sur l’administration financière , RLRQ, c. A-6.001 , à

titre d’organisme autre que budgétaire : Héma-Québec est un organisme autre que budgétaire, énuméré à l’Annexe 2 de la

Loi sur l’administration financière , et ce, depuis la date d’entrée en vigueur de celle-ci le 15 novembre 2000. [ 24 ] Ainsi, tant l’Université qu’Héma-Québec sont soumis à la LCOP, qui constitue un régime d’ordre public et dont les dispositions prévalent sur toute autre loi générale et spéciale, comme l’ont établi la jurisprudence et la doctrine [3] .

la clause de réserve en cause [ 25 ] La clause de réserve mise en oeuvre par l’Université ici se lit comme suit : L’organisme public ne s’engage pas à accepter l’une ou l’autre des soumissions reçues, et ce, notamment lorsqu’il constate que les prix sont disproportionnés ou au-delà de son estimation. [ 26 ] Disons premièrement que la légalité de cette clause de réserve ne fait pas de doute puisqu’elle est obligatoire, comme le prévoit l’article 4 du Règlement sur certains contrats de services des organismes publics (ci-après : « le RCCSOP ») [4] : 4. Tout appel d’offres public s’effectue au moyen d’un avis diffusé dans le système électronique d’appel d’offres. Cet avis fait

partie des documents d’appel d’offres et indique: 1 le nom de l’organisme public; 2 la description

sommaire des services requis ainsi que la durée prévue du contrat ou le calendrier de prestation des services; 2.1 le cas échéant, la description

sommaire des options; 3 la nature et le montant de la garantie de soumission exigée, le cas échéant; 4 l’applicabilité ou non d’un accord intergouvernemental au sens de l’article 2 de la Loi; 5 l’endroit où obtenir des renseignements; 5.1 une mention selon laquelle les documents d’appel d’offres ne peuvent être obtenus que par l’intermédiaire du système électronique d’appel d’offres; 5.2 le cas échéant, une mention selon laquelle les soumissions peuvent être transmises par voie électronique et que cette transmission ne peut s’effectuer que par l’intermédiaire du système électronique d’appel d’offres; 6 l’endroit prévu ainsi que la date et l’heure limites fixées pour la réception et l’ouverture des soumissions, le délai de réception ne pouvant être inférieur à 15 jours à compter de la date de la diffusion de cet avis; 6.1 la date limite fixée pour la réception des plaintes formulées en vertu de l’article 21.0.4 de la Loi; cette date est déterminée, sous réserve du troisième alinéa, en ajoutant à la date de l’avis d’appel d’offres une période correspondant à la moitié du délai de réception des soumissions, laquelle période ne peut toutefois être inférieure à 10 jours; 7 le fait que l’organisme public ne s’engage à accepter aucune des soumissions reçues.

L’organisme public doit s’assurer qu’une période d’au moins 4 jours ouvrables sépare les dates limites prévues aux paragraphes 6 et 6.1 du deuxième alinéa. Aux fins du présent règlement, le samedi est assimilé à un jour férié, de même que le 2 janvier et le 26 décembre.

Pour l’application du présent règlement, on entend par «option» une option de renouvellement ou une option concernant la prestation de services supplémentaires de même nature que ceux initialement requis, offerts au même prix et destinés à répondre aux besoins visés au paragraphe 2 du deuxième alinéa. [Nos caractères accentués] [ 27 ] D’ailleurs, la demanderesse n’a pas argumenté et n’a soumis aucune autorité selon laquelle une telle clause de réserve serait illégale et ne pouvait être incluse par l’Université dans son appel d’offres. [ 28 ] Deuxièmement, à moins de contrevenir à la Loi et/ou aux règlements, ce qui n’est pas le cas ici, et sauf dans les cas de fraude, de mauvaise foi ou de faute intentionnelle, on ne peut reprocher à un donneur d’ouvrage de se prévaloir de la clause de réserve prévue dans un document d’appel d’offres [5] . [ 29 ] À de nombreuses reprises, les tribunaux ont validé l’utilisation de telles clauses de réserve lorsque les conditions de leur mise en oeuvre étaient respectées [6] .

En pareilles situations, la clause de réserve confère au donneur d’ouvrage un pouvoir discrétionnaire de ne pas adjuger un contrat à la suite d’un appel d’offres [7] : [5] L'intimée invoque la clause de réserve prévue à l'article 10.1 du Cahier des charges générales, qui se lit comme suit : 10.1 La Ville n'est tenue d'accepter ni la plus basse soumission ni aucune autre des soumissions qui lui sont présentées.

Elle se réserve en outre le droit de rejeter toutes les soumissions reçues et faire, si elle le juge à propos, une nouvelle demande de soumissions, le tout sans que la Ville soit tenue responsable envers les soumissionnaires. [6] Le juge de première instance conclut à raison que cette clause attribue à l'intimée le pouvoir discrétionnaire de ne pas adjuger de contrat suite à un appel d'offres et de faire une nouvelle demande de soumission, mais que ce pouvoir doit être exercé de bonne foi (paragr. [43] à [51] du jugement entrepris). […] [ 30 ] Bien sûr le donneur d’ouvrage, lorsqu’il met en oeuvre la clause de réserve, doit agir de bonne foi et dans le respect des principes prévus dans les lois et règlements qui, comme nous l’avons vu, sont d’ordre public [8] :

[6] […] La Cour suprême, dans Martel Building Ltd. c. Canada2, déclare en effet qu' « une clause de réserve selon laquelle ni lasoumission la plus basse ni aucune soumission ne sera nécessairement retenue n'exclut pas l'obligation de traiter tous lessoumissionnaires équitablement ».

En droit québécois, notre Cour est récemment venue ajouter que « […] le pollicité qui est en mesured'invoquer une telle clause n'est pas pour autant affranchi de son obligation de traiter les soumissionnaires sur un pied d'égalité, avec équité et bonne foi »3. [Citations omises] [31] Avant d’examiner les faits qui ont mené à l’utilisation de la clause de réserve par l’Université, terminons notre survol des règlesapplicables en la matière en soulignant qu’un donneur d’ouvrage est présumé de bonne foi lorsqu’il a recours à une clause de réservepour annuler un appel d’offres.

C’est pourquoi il incombe à celui qui invoque la mauvaise foi de la prouver[9] : Art. 2805, C.c.Q. : 2805. La bonne foi se présume toujours, à moins que la loi n’exige expressément de la prouver. Henri Girard (Québec) Inc. c. St-Rédempteur (Ville de), (QC CA), [1989] R.L. 566 (C.A.), par. 13 : 13.

Je crois qu'il faut partir de deux principes qui ne sont pas contestables, savoir: en premier lieu que la bonne foi est présumée, etqu'il incombe à celui qui allègue la mauvaise foi d'en faire la preuve; en second lieu, que, légalement parlant, la ville avait strictement ledroit d'agir comme elle l'a fait, en l'occurrence de multiplier les appels d'offres.

Si, d'aventure, elle peut être recherchée en justice pour lepréjudice que ses agissements ont causé à l'appelante, c'est donc uniquement par le biais d'une preuve permettant de conclure qu'elle aabusé de ses droits ou, dans le cas d'espèce, du pouvoir qu'elle avait de faire ce qu'elle a fait. Sani-Éco inc. c. Brossard (Ville de), 2014 QCCS 4405, par. 61 : [61] L'allégation que le deuxième appel d'offres visait à opposer Matrec à Sani-Éco est sans fondement tel que mentionnéprécédemment.

En l'absence de mauvaise foi, de fraude, d'influence indue, de considérations étrangères (but illicite) ou d'autrescomportements illégaux - soit dit en passant qu'il n'y a pas l'ombre d'une preuve à cet égard -, le Tribunal est d'avis que les motifs retenuspar la Ville pour rejeter les soumissions et retourner en deuxième appel d'offres étaient légitimes eu égard aux documents contractuels P-2 : [5] De l’avis de la Cour, il n’ya pas lieu d’intervenir sur le dispositif car contrairement à la conclusion retenue par la Cour supérieure,l’intimé n’a pas commis de faute.

Il ressort clairement du dossier que les soumissionnaires ont compris le premier appel d’offres defaçon différente et que l’imbroglio créé par l’erreur de rédaction des architectes s’est reflété dans leurs soumissions respectives. Tout aulong du processus, l’intimé a agi de bonne foi, et c’est dans le but de traiter équitablement tous les soumissionnaires qu’elle a lancé lesecond appel d’offres. (Ed Brunet & Associés Canada inc. c. Centre hospitalier des Vallées de l’Outaouais (CHVO), CAM 2013 QCCA 529 , 500-09-021461-116, 22 mars 2013, 2013 QCCA 529. Voir aussi Entreprises R & G Saint-Laurent inc. c.

Québec (Procureur Général), QSQ200-17-012937-108, 20 décembre 2001, EYB 2011-200056). [32] Ici, aucune allégation de mauvaise foi ou d’abus de la part de l’Université n’est alléguée ou n’a été démontrée par lademanderesse. [33]

Malgré ce constat, voyons tout de même les explications données par l’Université pour justifier son recours à la clause deréserve, lesquelles permettent de conclure qu’il n’y a pas eu d’abus ou de mauvaise foi ici. [34] L’Université explique que l’analyse des soumissions avait révélé qu’en attribuant le contrat de déneigement à la demanderessepour les deux entités, Héma-Québec aurait enfreindre la LCOP puisque la soumission la concernant n’était pas la plus basse, deux autressoumissionnaires ayant proposé des prix inférieurs à la demanderesse.

Elle ajoute que même si les documents d’appel d’offres en causeici faisaient en sorte que deux contrats distincts devaient intervenir avec le soumissionnaire retenu, une clause du devis l’obligeait àattribuer le contrat à celui qui avait proposé globalement le prix le plus bas. L’article 1.11.04 du document de Régie pour l’appel d’offres# 10243, qui porte le

titre « Adjudication partielle ou globale », prévoit en effet que : «

Sous réserve de la clause 1.11.01 des présentes(clause de réserve), l’organisme public adjuge le Contrat globalement au soumissionnaire retenu ». [35] L’Université fait donc valoir que si elle avait attribué globalement le contrat à la demanderesse, Héma-Québec se seraitautomatiquement placée en contravention de la LCOP en contractant avec un autre que le plus bas soumissionnaire. [36] Le Tribunal retient ces explications qui justifiaient l’Université d’agir comme elle l’a fait pour éviter de se placer, commedonneur d’ouvrage, ainsi qu’Héma-Québec, dans une situation d’illégalité.

On ne peut certainement pas dire, compte tenu desexplications reçues, que l’Université a voulu manipuler le processus d’appel d’offres de manière à favoriser ou défavoriser qui que cesoit. [37] Rappelons aussi qu’à moins de démontrer de la mauvaise foi, les tribunaux ont conclu que le donneur d’ouvrage était le mieuxplacé pour décider de l’opportunité ou non de retourner en appel d’offres[10] : [66] Il y a lieu d'abord de se rappeler que, bien que dans l’erreur, la Ville était de bonne foi quand elle a inséré la clause à l’appeld’offres.

Rien dans la preuve ne laisse croire que la Ville l’a fait pour manipuler l’appel d’offres. Dans ces circonstances, la Ville est la mieux placée pour juger de l’opportunité de retourner en appel d’offres17. Étant de bonne foi, la Ville doit être considérée gardienne de

l’intérêt public et il y a lieu de montrer une déférence dans ses choix quant à son appréciation de l'intérêt des contribuables.

Connaissant l’offre et la demande de service de déneigement à Magog, la Ville doit être présumée, en l’absence de motif de douter de sa bonne foi, en meilleure position que les tribunaux pour entreprendre cette analyse. [Citation omise] [ 38 ] Les tribunaux ont aussi reconnu qu’un donneur d’ouvrage était justifié de recourir à une clause de réserve pour retourner en appel d’offres afin de clarifier des ambigüités, des erreurs ou confusion, qui ne sont pas mineures, ou tout simplement pour éviter un litige [11] . [ 39 ] Le Tribunal conclut donc que l’Université était dans une position lui permettant pour un motif valable, c’est-à-dire éviter de se placer en contravention d’une législation d’ordre public [12] , de mettre en oeuvre la clause de réserve pour retourner en appel d’offres.

En d’autres mots, l’Université avait des motifs valables pour mettre en oeuvre la clause de réserve dans le but de mettre de côté une irrégularité qui n’était pas mineure.

Il faut bien voir qu’en s’engageant à attribuer le contrat au soumissionnaire qui avait soumis globalement le prix le plus bas, l’Université se liait à Héma-Québec, un lien qu’elle ne pouvait défaire qu’en retournant en appel d’offres. [ 40 ] Un argument subsidiaire est présenté par la demanderesse, qui soutient qu’Héma-Québec n’avait pas à se lancer dans un processus d’appel d’offres avec l’Université pour obtenir des services de déneigement, puisque son bail prévoit qu’elle ne doit que payer et non obtenir de tels services.

Voici comment la demanderesse présente cet argument dans sa demande introductive d’instance : « La défenderesse, en invoquant, à la lettre P-10, la clause de réserve, abuse de ses droits, agissant illégalement alors que l’ensemble des documents d’appel d’offres ainsi que des contrats visant l’occupation de l’immeuble par Héma-Québec sont sans ambigüité, énoncent clairement la situation juridique qui prévaut à savoir qu’Héma-Québec doit uniquement payer les frais d’entretien et non se les procurer par appel d’offres ou par contrat de gré à gré, le tout à

titre de locataire.

Le fait qu’un service distinct doit être offert à cet immeuble ne change en rien les obligations des parties et ne sont qu’une spécificité parmi tant d’autres dans l’appel d’offres P-3, le contrat et, surtout, sur l’exécution. » [ 41 ] Le Tribunal conclut qu’il s’agit d’un argument sans fondement puisqu’il est clair que si Héma-Québec doit payer les frais d’entretien, elle peut certainement attribuer un contrat pour obtenir de tels services. [ 42 ] Le fait de devoir payer les frais d’entretien en vertu d’un bail, n’exclut pas qu’Héma-Québec puisse obtenir elle-même de tels services si elle en fait le choix. [ 43 ] Cet argument n’est donc pas retenu par le Tribunal.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [ 44 ] REJETTE la demande de jugement déclaratoire; [ 45 ] AVEC FRAIS DE JUSTICE. _____________________________________________ PIERRE C. BELLAVANCE, J.C.S. M e Jacques Jobidon GPH Société d’avocats jjobidon@gpjavocats.ca Avocats de la demanderesse M e Pierre-Yves Ménard Morency, société d’avocats pymenard@morencyavocats.com Avocats des défenderesses Dates d’audience : 3 30 et 31 octobre 2023