2021 QCCA 1840, 2021 QCCA 1840

Cousineau c. Commission de protection du territoire agricole du Québec 2021 QCCA 1840 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029084-209 (705-17-007702-176) DATE : 8 décembre 2021 FORMATION : LES HONORABLES MANON SAVARD, J.C.Q. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. MARK SCHRAGER, J.C.A. ALAIN COUSINEAU APPELANT – demandeur c.

COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC INTIMÉE – défenderesse et MRC LES MOULINS MISE EN CAUSE – mise en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelant a obtenu la permission d’appeler [1] d’un jugement de la Cour supérieure [2] par lequel l’honorable Pierre Labelle rejetait le 25 février 2020 son pourvoi en contrôle judiciaire d’un jugement de la Cour du Québec.

Ce dernier jugement [3] , prononcé par l’honorable Denis Lapierre le 17 juillet 2017, lui avait refusé la permission d’appeler d’une décision du Tribunal administratif du Québec [4] (le TAQ), qui lui-même avait rejeté sa contestation d’une décision de la Commission de protection du territoire agricole du Québec [5] , ici intimée . Le litige gravite autour de l’

article 104 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [6] (la Loi ) . L’appelant projette d’ériger sur un terrain qui lui appartient un poste d’essence avec un dépanneur et un établissement de restauration rapide. Il invoque à cette fin, et en vertu de cet

article de la Loi , des droits acquis que ne lui ont reconnus ni l’intimée ni le TAQ. La décision initiale de l’intimée remonte au 6 mars 2014 et c’est cette décision que son vice-président confirmait en révision le 4 novembre 2015 [7] . - I - [ 2 ] Il n’y a pas litige sur les faits pertinents, qui sont d’ailleurs fort simples. Une brève mise en situation permettra de comprendre ce qu’il en est. [ 3 ] Le gouvernement du Québec a acquis en 1972, par expropriation ou autrement, des terrains dont il prévoyait se servir pour la construction de l’autoroute 25.

Cela ne se fit pas comme on le prévoyait en 1972 et, en 1987, le gouvernement vendit certains de ces terrains à des particuliers, les auteurs de l’appelant. Celui-ci a acheté les mêmes terrains en 2011. [ 4 ] La Loi , qui à l’époque portait un

titre différent [8] , est entrée en vigueur le 9 novembre 1978. Vu l’endroit où sont situés les terrains en question, ils ne peuvent servir à des fins autres qu’agricoles, à moins que l’intimée autorise un autre usage ou que leur propriétaire puisse bénéficier de droits acquis selon la Loi . Le 15 janvier 2014, l’appelant saisissait l’intimée de la question.

Le 6 mars suivant, elle l’informait que ses droits acquis étaient éteints du fait que la vente de 1987 était intervenue entre le gouvernement et des particuliers plutôt qu’entre le gouvernement et un organisme public. - II - [ 5 ] Il convient maintenant de reproduire le passage de la disposition de la Loi dont les parties au pourvoi font des lectures bien différentes, qui les mènent à des résultats opposés :

Un lot peut faire l’objet d’une aliénation, d’un lotisse​ment et d’une utilisation à une fin autre que l’agriculture, sans l’autorisation de la commission, dans la mesure où il avait déjà été acquis, utilisé, ou avait fait l’objet d’une autorisation d’acquisition ou d’utilisation par arrêté en conseil ou décret du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d’utilité publique, par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la com​mission ont été rendues appli​cables sur ce lot. 104.

A lot may be alienated, subdivided or used for a purpose other than agriculture, without the authorization of the commission, to the extent that it had already been acquired or utilized or had been the subject of an authorization to acquire or to use by order in council of the Government or by municipal by-law for a public service, by the Government, a minister or a public body or a person empow​ered to expropriate at the time when the provisions of this Act requiring the authorization of the commission were made applica​ble to that lot.

Notons que cette disposition n’a pas subi de modification depuis son entrée en vigueur le 9 novembre 1978. [ 6 ] Le TAQ interprète cette disposition à sa manière et à l’instar de l’intimée.

Compte tenu de l’état de la jurisprudence qui s’est prononcée sur la portée de cet article, l’appelant considère que l’interprétation du TAQ contrevient à la Loi . [ 7 ] En l’occurrence, les deux derniers paragraphes de la décision qu’a rendue le TAQ dans le dossier permettent de saisir l’essence de son raisonnement : [93] Ici, il n’est pas contesté que les parties de lots 225 et 226 ont été cédées le 17 juin 1987 par le gouvernement du Québec à Claudette Soucis et Hubert Renaud et que, par conséquent, il y a eu privatisation et cessation de la fin d’utilité publique. [94] Les droits acquis découlant de l’article 104 LPTAA sur ces superficies se sont donc éteints à cette date. [ 8 ] Cette conclusion du TAQ est appuyée au paragraphe précédent par l’observation suivante : [92] Considérant que l’arrêt MRC Bas-Richelieu n’a pas valeur de précédent et que la jurisprudence est à l’effet que le droit acquis de l’article 104 LPTAA est cessible à une autorité publique à une fin d’utilité publique, mais qu’il s’éteint lorsqu’il y a privatisation du lot ou que cesse la fin d’utilité publique, le Tribunal est justifié d’émettre une opinion différente à celle retenue dans l’affaire 9083-5364 Québec inc.

Il est ici fait référence à quelques décisions rendues à divers niveaux et qui étayent la proposition qu’on lit ensuite au paragraphe [93] de la décision [9] . Quant à l’arrêt MRC Bas-Richelieu , qui « n’a pas valeur de précédent », il s’agit d’un arrêt de la Cour d’appel daté du 3 septembre 2004 [10] . [ 9 ] À cela, l’appelant répond en invoquant d’abord un texte de doctrine [11] où l’auteur, qui n’avait pas encore accédé à la magistrature à l’époque, critiquait l’une des décisions invoquées ici par le TAQ : Corporation municipale de St-Nicéphore c.

Commission de protection du territoire agricole du Québec [12] . Puis, citant l’arrêt Mirabel (Ville de) c. Commission de protection du territoire agricole du Québec [13] , l’appelant soutient que l’interprétation de l’article 104 selon l’arrêt MRC Bas-Richelieu [14] demeure la seule valable. [ 10 ] Le juge qui a accordé la permission d’appeler dans le pourvoi en cours a bien expliqué quelle était l’incompatibilité potentielle entre ces deux interprétations, celle donnée par le TAQ et celle que l’on trouve dans l’arrêt MRC Bas-Richelieu .

S’agissant de la prétendue exigence qu’un terrain visé par l’article 104 demeure à des fins d’utilité publique pour que soient préservés les droits acquis dont il est doté, le juge écrit ceci [15] : [6] Mais la [Cour d’appel] s’est elle aussi prononcée en 2004 sur cette question dans Bas-Richelieu (Municipalité régionale de comté du) c. Union des producteurs agricoles . Le terrain alors visé appartenait à la Compagnie des chemins de fer nationaux, un mandataire de la Couronne fédérale, au moment de l’entrée en vigueur de la LPTAAQ, qui l’avait par la suite cédé à des fins de sentier linéaire.

La Cour y a décidé trois choses. [7] D’abord, la Cour interprète l’article 104 LPTAAQ comme signifiant que, dès qu’il est démontré que le terrain a été acquis avant l’entrée en vigueur de la LPTAAQ par l’un des organismes indiqués à l’article, le terrain est devenu exempté de l’application de la LPTAAQ dès son entrée en vigueur, et que puisque ce droit est rattaché à l’immeuble et non à son propriétaire, il se continue malgré la cession du terrain à un tiers indépendamment de l’usage qui en sera fait (à des fins d’utilité publique ou non).

Pour la Cour, les mots « pour une fin d’utilité publique / for a public service » de l’article 104 ne se rapportent qu’aux mots « avait fait l’objet d’une autorisation d’acquisition ou d’utilisation par (…) règlement municipal pour une fin d’utilité publique / had been the subject of an authorization to acquire or to use (…) by municipal by-law » et ne créent pas une condition au maintien de l’exemption. [8] Ensuite, la Cour estime que même si elle devait faire erreur à l’égard de cette interprétation de l’article 104 LPTAAQ (ce qu’elle ne croit pas puisqu’elle réitère au paragr. [52] qu’elle est d’avis contraire), le terrain a conservé sa vocation d’utilité publique et donc n’a pas perdu son exemption d’application de la loi lors de sa vente ou par son changement d’usage. [9] Enfin, la Cour rejette l’argument voulant que le terrain était exempté de l’application de la loi dû au fait qu’il appartenait, au

moment où la LPTAAQ est entrée en vigueur, à la Couronne fédérale. [10] En 2010, la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association , conclut que la LPTAAQ est constitutionnellement inapplicable en vertu du principe de l’exclusivité des compétences à un aérodrome exploité par des particuliers. [11] En 2012, la Cour traite à nouveau dans l’arrêt Mirabel de l’application de la LPTAAQ à l’égard de terrains acquis avant son entrée en vigueur par la Couronne fédérale afin d’établir l’aéroport international de Mirabel.

Sous la plume du juge Rochon, elle explique que, parce que l’appel portait sur une injonction interlocutoire, la Cour dans l’arrêt Bas-Richelieu n’avait traité que

sommairement de la portée de l’article 104 LPTAAQ et qu’à cette époque, « la Cour n’avait pas le bénéfice des enseignements de l’arrêt COPA de la Cour suprême rendu quatre ans plus tard et qui par analogie aurait pu servir de guide utile à l’analyse » (au paragr. [64]).

Le juge Rochon écrit toutefois « [qu’il] n’y a pas lieu d’examiner la seconde question relative au maintien ou à la perte des droits acquis, puisque je conclus que le lot n’en a jamais bénéficié » (au paragr. [66]). [12] Ainsi, il n’est pas clair si la Cour, par l’arrêt Mirabel , a écarté son interprétation donnée comme premier motif dans l’arrêt Bas- Richelieu à l’article 104 LPTAAQ lorsqu’appliqué à la Couronne provinciale, plutôt qu’à la Couronne fédérale. [ 11 ] Dans son

article précité de 1989, le P r Giroux considérait que l’article 104 créait un droit réel attaché à l’immeuble en cause. Vu ce qui demeure de l’arrêt MRC Bas-Richelieu , et vu l’orientation prise par l’intimée de même que par le TAQ dans leurs décisions sur ce sujet, la question demeure ouverte de savoir s’il s’agit bien d’un tel droit ou s’il s’agit plutôt d’un attribut de l’immeuble conditionnel à l’utilisation qu’on en a faite dans le temps.

C’est une question de droit. - III - [ 12 ] Le jugement qui refuse la permission d’appeler de la décision du TAQ à la Cour du Québec a été rendu le 17 juillet 2017, donc longtemps avant que la Cour suprême du Canada ne prononce son important arrêt de principe dans l’affaire Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov [16] .

Les paragraphes 36 à 52 de cet arrêt opèrent un changement de cap marquant en droit administratif et, plus spécifiquement, en matière de contrôle judiciaire, ce qu’annonce le paragraphe suivant : [37] Il convient donc de reconnaître que, lorsque le législateur prévoit un appel à l’encontre d’une décision administrative devant une cour de justice, la cour saisie de l’appel doit recourir aux normes applicables en appel pour réviser la décision. Ainsi, la norme de contrôle applicable doit être déterminée eu égard à la nature de la question et à la jurisprudence de notre Cour en la matière.

Par exemple, lorsqu’une cour de justice entend l’appel d’une décision administrative, elle se prononcera sur des questions de droit, touchant notamment à l’interprétation législative et à la portée de la compétence du décideur, selon la norme de la décision correcte conformément à l’arrêt Housen c. Nikolaisen , 2002 CSC 33 , [2002] 2 R.C.S. 235, par. 8 .

Si l’appel prévu par la loi porte notamment sur des questions de fait, la norme de contrôle sera celle de l’erreur manifeste et déterminante (applicable également à l’égard des questions mixtes de fait et de droit en l’absence d’un principe juridique facilement isolable) : voir Housen , par. 10, 19 et 26-37 . Évidemment, si le législateur entend prévoir l’application en appel d’une autre norme de contrôle, il lui est toujours loisible d’exprimer son intention en énonçant dans la loi la norme de contrôle applicable.

On doit conclure de cet arrêt que, lorsqu’une cour de justice (c’est le cas de la Cour du Québec) entend l’appel d’une décision administrative (c’est ce que l’appelant lui demandait de faire ici), elle se prononcera selon la norme de l’interprétation correcte sur des questions de droit touchant notamment à l’interprétation législative (c’est sur une question de ce genre que se prononçait la Cour d’appel dans l’arrêt MRC Bas-Richelieu , comme le démontre le septième paragraphe de la citation reproduite ci-dessus [17] ). [ 13 ] On ne saurait évidemment faire reproche au juge de la Cour du Québec qui était saisi de la demande de l’appelant d’avoir passé sous silence ces dernières considérations.

En outre, le juge avait raison de citer son collègue le juge Massol qui rappelait dans un autre jugement qu’une permission d’appeler n’a pas pour but « de fournir à une

partie insatisfaite de la décision rendue une nouvelle chance de plaider devant une autre instance en faisant valoir les motifs de son désaccord » [18] . Il avait également raison de dire que, de façon générale, la question que l’on souhaite débattre en appel doit se démarquer du simple intérêt particulier d’une

partie [19] . [ 14 ] Mais, réexaminée à la lumière de l’arrêt Vavilov , la question à trancher ici n’en est plus une qui se satisferait d’une décision raisonnable (en d’autres mots, d’une « issue possible »), mais elle se présente plutôt comme une question justiciable d’une norme nettement plus rigoureuse, celle de la décision correcte. Or, on ne peut soutenir après une lecture attentive des arrêts Mirabel (Ville de) c. Commission de protection du territoire agricole du Québec et MRC Bas-Richelieu que le premier s’est dissocié du second sur l’interprétation de l’

article 104 de la Loi – vu l’angle d’approche adopté dans Mirabel , il devenait superflu de se prononcer sur le sens de l’

article 104 . L’arrêt MRC Bas-Richelieu a incontestablement écarté le jugement qu’avait rendu la Cour supérieure dans l’affaire Corporation municipale de St-Nicéphore c. Commission de protection du territoire agricole du Québec . Et s’il est vrai que l’arrêt Mirabel se trouve à confirmer dans son dispositif un jugement de première instance [20] qui réhabilitait, en quelque sorte, le jugement de l’affaire St-Nicéphore , il le fait très explicitement en raison des règles de droit constitutionnel alors applicables [21] en évitant, répétons- le, de se prononcer sur l’

article 104 . La question identifiée par le juge qui a autorisé le pourvoi actuellement devant la Cour demeure donc entière et elle mérite une réponse correcte. - IV - [ 15 ] Cela étant, il faut conclure, contrairement au juge qui a rejeté la demande de pourvoi en contrôle judiciaire, que refuser à l’appelant une permission d’appeler en Cour du Québec n’était pas ici l’une des issues possibles.

Aussi, à la lumière de l’état du droit sur le contentieux administratif le 25 février 2020, le juge de première instance aurait dû accueillir la demande de pourvoi dont il était saisi, casser le jugement de la Cour du Québec et faire droit la principale conclusion de l’appelant, qui était ainsi libellée : RENDRE le jugement qui aurait dû être rendu par la Cour du Québec, soit : ACCUEILLIR la permission d’appeler du jugement rendu par le Tribunal administratif du Québec le 7 décembre 2016 et permettre l’appel sur la seule question en litige suivante :

« Pour un lot ayant des droits acquis en vertu de l’article 104 de la LPTAA (lot satisfaisant aux conditions de l’art. 104 LPTAA lors de l’entrée en vigueur de la LPTAA en 1978), ces droits acquis rattachés au lot sont-ils éteints par le fait que le lot soit transféré (après 1978) à des intérêts privés et qu’ainsi le lot ne soit plus utilisé pour les fins d’utilité publique? » [ 16 ] La disposition légale qui confère ici à la Cour du Québec sa compétence en matière d’appel prévoit ce qui suit [22] : 159. Les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées par la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l’objet d’un appel à la Cour du Québec, sur permission d’un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. 159.

An appeal lies to the Court of Québec, irrespective of the amount involved, from decisions rendered by the Tribunal in matters heard by the immovable property division, and from decisions rendered in matters concerning the preservation of agricultural land, with leave of a judge, where the matter at issue is one which ought to be submitted to the Court of Québec. Une autre disposition pertinente de la même loi qu’il est opportun de reproduire ici est son

article 164 : 164. La Cour du Québec connaît de l’appel selon la preuve faite devant le Tribunal, sans nouvelle enquête. Sa décision est sans appel. 164. The Court of Québec hears the appeal according to the evidence presented before the Tribunal, without further proof. No appeal lies from the decision of the Court of Québec. La question que l’appelant soulève sur le fond du dossier en est une qui devrait être soumise à la Cour du Québec.

Il n’y a pas d’appel de ses décisions, ce qui met en évidence l’intention du législateur que celles-ci soient revêtues d’un caractère définitif (en langue anglaise, un caractère de finality ). [ 17 ] Aussi y a-t-il lieu de procéder comme le demandait l’appelant, afin que le tribunal qui en dernière analyse devrait statuer sur la question en soit saisi et la tranche.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 18 ] ACCUEILLE l’appel; [ 19 ] CASSE le jugement entrepris; [ 20 ] ACCUEILLE la demande de pourvoi en contrôle judiciaire de l’appelant; [ 21 ] CASSE le jugement de la Cour du Québec; [ 22 ] ACCUEILLE la demande de permission d’appeler du jugement rendu par le Tribunal administratif du Québec le 7 décembre 2016; [ 23 ] RENVOIE le dossier à la Cour du Québec pour qu’il y procède au fond sur la question identifiée par l’appelant dans sa demande de permission d’appeler; [ 24 ] LE TOUT avec frais de justice en Cour d’appel, en Cour supérieure et en Cour du Québec. MANON SAVARD, J.c.Q.

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. MARK SCHRAGER, J.C.A. Me Sarto Landry Pour l’appelant Me Isabelle Ouellet COMM. DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QC. Pour l’intimée Date d’audience : 11 novembre 2021