2020 QCCA 650, 2020 QCCA 650

Ville de Montréal c. Constructions fédérales inc. 2020 QCCA 650 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027768-183 (500-17-102273-185) DATE : 19 MAI 2020 FORMATION : LES HONORABLES JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. VILLE DE MONTRÉAL APPELANTE – demanderesse c. LES CONSTRUCTIONS FÉDÉRALES INC.

INTIMÉE – défenderesse et PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC MISE EN CAUSE – mise en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 20 juillet 2018 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc St-Pierre), lequel rejette sa Demande pour être autorisée à examiner un immeuble. [ 2 ] Pour les motifs du juge Sansfaçon, auxquels souscrivent les juges Levesque et Hogue, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel, avec frais de justice; [ 4 ] RAYE les paragraphes [15] et [16] du jugement de première instance et les REMPLACE par les suivants : [15] AUTORISE l’appelante, ses préposés et experts de la firme Solmatech inc., d’avoir accès aux lots 3 398 113, 3 397 634 et 4 205 922 du cadastre du Québec, de 7h à 20h, pour y faire une expertise afin de vérifier la présence de matières résiduelles enfouies dans le sol, et plus précisément de procéder à : − L’inspection du site; − La prise de photographies; − La description générale des sols; − Le relevé de la stratigraphie en y creusant entre 13 et 25 tranchées d’une profondeur maximale d’environ 1,2 mètre sur le site et en y prenant des échantillons; [16] ORDONNE à l’intimée et à ses représentants de permettre l’accès aux dits lots, de 7h à 20h, à l’appelante, ses préposés et experts de la firme Solmatech inc. afin d’y effectuer cette expertise; [17] Avec les frais de justice.

JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. Me Éric Couture Gagnier Guay Biron Pour l’appelante Me Sebastian L. Pyzik Woods Pour l’intimée Date d’audience : 26 février 2020. MOTIFS DU JUGE SANSFAÇON [ 5 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 20 juillet 2018 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc St-Pierre), lequel rejette sa Demande pour être autorisée à examiner un immeuble [1] .

Le contexte et le jugement dont appel [ 6 ] Les faits de l’affaire sont simples. [ 7 ] L’intimée est propriétaire d’un vaste terrain vague situé sur le territoire de l’appelante, dans l’arrondissement de Rivière-des- Prairies-Pointe-aux-Trembles (« la Ville »). Le 28 septembre 2018, les préposés du Service d’urbanisme de l’arrondissement se rendent sur le terrain et constatent que des camions y déversent de la terre qui contient des débris de démolition, dont des tuyaux, du béton, de la brique, du métal, etc. Ils prennent alors des photos des lieux.

Le mois suivant, ils y retournent et notent que de tels déversements ont toujours lieu. [ 8 ] Le 2 novembre 2018, l’avocate de la Ville transmet à l’intimée une lettre dans laquelle elle indique avoir constaté qu’une importante quantité de remblai provenant de sites de travaux de démolition a été déversée sur le terrain. Elle y précise que l’accumulation et l’entreposage de tels matériaux de remblai et débris de chantier de démolition « constituent une activité en soi créant une infraction au règlement de zonage de l’arrondissement de Rivière-des-Prairies-Pointe-aux-Trembles ».

La lettre mentionne les articles du règlement municipal qui seraient enfreints.

Ordre y est donné à l’intimée de cesser immédiatement de recevoir ces matériaux et de les y entreposer. [ 9 ] Les 3 et 8 novembre suivants, les préposés de la Ville retournent sur le site et constatent que des matières résiduelles ont à nouveau été déposées sur le terrain, et que le niveau du sol est dorénavant surélevé de six pieds. [ 10 ] Le 9 novembre 2017, le ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (le « Ministère ») transmet à l’intimée un avis de non-conformité à la

Loi sur la qualité de l’environnement [2] (« LQE ») en raison du dépôt des matières résiduelles sur le terrain constaté par ses préposés lors d’une visite des lieux le 26 octobre précédent. L’avis requiert de l’intimée qu’elle retire ces matières résiduelles et transmette au Ministère une preuve de leur disposition conforme aux exigences de la

Loi sur la qualité de l’environnement . Le 23 novembre suivant, le Ministère lui transmet une autre lettre dans laquelle il l’enjoint de faire confectionner une étude de caractérisation des sols d’origine et des sols de remblai, puisqu’il a été constaté que le contenu des sols de remblai pourrait contrevenir à certaines normes réglementaires adoptées en vertu de la LQE relatives à la contamination des sols.

Le 22 janvier 2018, l’intimée fait parvenir au Ministère l’étude de caractérisation des sols demandée. [ 11 ] Le 1 er février 2018, la Ville informe l’intimée de son intention d’accéder au terrain afin d’effectuer une expertise et lui demande ses disponibilités à cette fin. À la demande de l’intimée, la Ville lui précise que le but de cette visite est de « déterminer la composition du sol » et qu’à cette fin, son expert devra « réaliser 13 tranchées d’exploration d’une profondeur maximale de 1,2 mètre ».

À la suite d’une autre demande de l’intimée, la Ville lui précise qu’elle désire faire analyser le remblai afin d’établir la composition du sol et le pourcentage de matériaux résiduels. Elle lui communique le nom de l’expert mandaté à cette fin, et indique que sa demande est formulée en application de l’

article 95 de la

Loi sur les compétences municipales [3] (la « LCM »). [ 12 ] Le 13 février 2018, l’intimée répond à la Ville qu’elle considère que sa demande est vague et imprécise et lui demande de lui préciser si l’inspection qu’elle entend faire est une inspection administrative ou une enquête, de lui dire si la Ville a des motifs raisonnables de croire qu’elle a commis une infraction, de préciser qui, de la mairesse, de l’arrondissement ou de la Ville, formule la demande, et de lui préciser l’utilisation qui sera faite du rapport de l’expert.

La lettre se conclut par l’affirmation voulant que la demande de la Ville soit inutile et prématurée et par la suggestion d’une rencontre afin d’en discuter. [ 13 ] Puis, les parties s’engagent dans un échange de demandes-réponses au sujet des motivations de la Ville et de ses pouvoirs l’habilitant à faire une telle inspection, et de la volonté de l’intimée de l’y laisser procéder. Les parties campent alors leurs positions respectives et l’intimée, bien qu’acceptant que les préposés de la Ville marchent sur le terrain, s’oppose catégoriquement à ce qu’ils puissent vérifier la composition du remblai.

[ 14 ] Le 11 avril 2018, la Ville dépose une demande introductive de l’instance qu’elle intitule « Demande pour examiner un immeuble (art. 25 et 49 du C.p.c ., art. 95 de la LCM et art. 1 du Règlement sur les inspections 6678 ) ». * * * [ 15 ] La Ville soutient que tant l’

article 95 LCM que son propre Règlement 6678 sur les inspections (« Règlement 6678 ») adopté en application de l’

article 411 de la

Loi sur les cités et villes [4] (« LCV »), lui donnent le pouvoir de faire les inspections demandées afin d’assurer le respect de son règlement de zonage. L’intimée s’oppose à la demande de la Ville. Elle avance que son droit d’inspecter un immeuble l’autorise à le visiter, à y marcher et y prendre des photographies, mais ne l’autorise pas à creuser des tranchées et à prélever des échantillons de sol, puisque cela constitue une perquisition et une saisie illégale non spécifiquement autorisées par un texte de loi. [ 16 ] Le juge de première instance donne raison à l’intimée.

Il se dit d’avis que le Règlement 6678 n’est pas suffisamment large pour permettre de creuser des tranchées dans le but de prélever des échantillons à des fins d’analyse en vue de la préparation d’une expertise. Il compare l’article premier du Règlement 6678 et l’

article 119 de la LQE , constate que ce dernier accorde aux préposés du Ministère des pouvoirs plus étendus que le premier et en conclut que le Règlement 6678 ne leur accorde pas celui de faire des excavations ou des forages et que, de toute façon, l’intervention des inspecteurs du Ministère a rendu celle des préposés de la Ville non nécessaire. Il conclut donc que la Ville ne tire le pouvoir de creuser des tranchées et de prendre des échantillons ni de l’

article 411 LCV , ni de l’

article 95 LCM , ni d’aucune autre loi. [ 17 ] Enfin, le juge estime que la demande de la Ville ne prend pas appui sur les articles 25 et 49 C.p.c ., mais plutôt sur l’article 510 C.p.c ., et est donc une demande d’injonction interlocutoire. Il conclut que, puisque l’appelante ne possède pas le pouvoir de faire les travaux en question, elle n’a pas démontré l’apparence de ses droits, le préjudice irréparable qu’elle subirait advenant que l’injonction ne soit pas prononcée ni que la balance des inconvénients serait en sa faveur.

Les questions en litige [ 18 ] Bien que l’intimée annonce, lors des plaidoiries, qu’elle ne s’oppose plus au moyen procédural employé pas la Ville afin de saisir le tribunal de sa demande, puisque le juge s’est prononcé sur cette question et que celle-ci est à la base du recours même, je crois nécessaire d’en traiter, ce que je ferai en deuxième lieu. [ 19 ] La question principale soulevée en appel porte donc sur le droit de la Ville, dans le contexte de l’espèce, de se rendre sur un immense terrain vague et d’y faire des excavations et y prendre des échantillons à même un remblai de six pieds de profondeur afin d’en connaître la composition.

Vu la position prise par les parties de traiter de façon définitive de leurs droits respectifs, cette question sera traitée ainsi, et non sous l’angle plus limité de la seule apparence de ces droits, critère applicable en matière d’injonction interlocutoire. [ 20 ] Par ailleurs, l’appelante ne demande plus qu’il soit reconnu qu’elle a le droit de visiter le terrain dans le but de vérifier la conformité des activités en regard de la LQE . Il ne sera donc pas nécessaire d’en traiter. [ 21 ] Enfin, l’intimée ne conteste pas la légalité constitutionnelle ou autre de l’

article 411 LCV , de l’

article 95 LCM , du Règlement 6678 ou des règlements d’urbanisme en cause, dont le Règlement de zonage de l'arrondissement de Rivière-des-Prairies-Pointe-aux- Trembles RCA09-Z01 .

N’est pas non plus contesté le fait que le terrain de l'intimée est situé dans les zones 570 et 571 identifiées dans ce dernier règlement et que, selon les grilles de spécifications des usages permis et des usages prohibés dans ces zones, aucun usage industriel n'est permis sur le terrain, ce que sont l’usage général d'« entreposage » et les usages plus spécifiques d’entreposage, d’enfouissement ou d’élimination de « déchets de construction, de rénovation et de démolition ». [ 22 ] Plutôt, l’intimée soutient qu’aucune disposition de ces textes légaux ou réglementaires n’autorise un inspecteur municipal à poser les gestes envisagés par la Ville.

Ainsi, l’inspection que désire faire l’appelante du contenu du remblai en litige constituerait une fouille, une perquisition ou une saisie abusive prohibée aux articles 24.1 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec [5] (la « Charte québécoise ») et 8 de la Charte canadienne des droits et libertés [6] (la « Charte canadienne »). Analyse 1) Le droit de creuser les tranchées dans le remblai et d’en prendre des échantillons [ 23 ] L’analyse afin de déterminer s’il y a violation de l’

article 8 de la Charte canadienne s’applique également à l’

article 24.1 de la Charte québécoise . Ces dispositions énoncent : Charte canadienne 8. Chacun a droit à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives 8. Everyone has the right to be secure against unreasonable search or seizure. Charte québécoise 24.1 . Nul ne peut faire l’objet de saisies, perquisitions ou fouilles abusives . 24.1. No one may be subjected to unreasonable search or seizure. [ 24 ] En l’espèce, l’appelante soutient d’abord puiser son droit de se rendre sur un terrain pour y examiner les activités dans le Règlement 6678 , lequel prévoit :

1.-

Le directeur d’un service, son représentant ou un agent de la paix peut, dans l’exécution de ses fonctions, pénétrer en tout lieu, le visiter et l’examiner pour les fins des règlements qu’il est chargé d’appliquer. 2.1- Cette visite ou cet examen doit, sauf en cas d’urgence ou de nécessité, s’effectuer un jour non férié et entre 8h00 et 20h00. 2.2-

Malgré l’article 2.1, le directeur d’un service, son représentant ou un agent de la paix peut en tout temps pénétrer en tout lieu, s’il y a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction y est commise. 3.-

Le directeur d’un service ou son représentant qui effectue cette visite ou cet examen doit, sur demande, s’identifier au moyen d’une carte d’identité comportant sa photographie, et qui lui est délivrée par la Ville. 4.-

Le directeur d’un service, son représentant ou un agent de la paix peut, en cas d’urgence, de nécessité ou de refus de laisser entrer, prendre tous les moyens nécessaires à cette fin. 5.- Commet une infraction une personne qui empêche le directeur, son représentant ou un agent de la paix de pénétrer dans un lieu, qui lui en refuse l’entrée ou qui nuit de toute autre manière à l’exécution de ses fonctions. 6.- Quiconque contrevient au présent règlement commet une infraction et est passible

a) pour une première infraction, d’une amende d’au plus trois cents ($ 300,00) dollars, avec ou sans frais;

b) pour une deuxième infraction à la même disposition du présent règlement, dans une période de douze mois, d’une amende d’au moins cent ($ 100,00) dollars et d’au plus cinq cents ($ 500,00) dollars, avec ou sans frais;

c) pour toute infraction subséquente dans la même période, d’une amende d’au moins cinq cents ($ 500,00) dollars et d’au plus mille ($ 1000,00) dollars, avec ou sans frais. [ 25 ] Ce règlement a été adopté en vertu du pouvoir habilitant prévu à l’

article 411 LCV : 411 . Le conseil peut faire des règlements: 411 .

The council may make by-laws: 1° pour autoriser les fonctionnaires ou employés de la municipalité à visiter et à examiner, à toute heure raisonnable, toute propriété immobilière ou mobilière, ainsi que l’intérieur ou l’extérieur des maisons, bâtiments ou édifices quelconques, pour constater si les règlements du conseil y sont exécutés , pour vérifier tout renseignement ou pour constater tout fait nécessaire à l’exercice par la municipalité du pouvoir de délivrer un permis, d’émettre un avis de conformité d’une demande, de donner une autorisation ou toute autre forme de permission, qui lui est conféré par une loi ou un règlement et pour obliger les propriétaires ou occupants de ces propriétés, bâtiments et édifices, à y laisser pénétrer les fonctionnaires ou employés de la municipalité; (1) to authorize the officers or employees of the municipality to visit and examine, at any reasonable time, all movable and immovable property, as also the interior or exterior of any house, building or edifice whatsoever, to ascertain if the by-laws of the council are executed in respect thereof , to verify any information or determine any fact necessary to the exercise by the municipality of the power to issue a permit or a notice of compliance of an application and to grant an authorization or any other form of permission, conferred on the municipality by

an Act or regulation, and to compel the owners or occupants of such property, buildings and edifices to admit such officers or employees; 2° (paragraphe abrogé); (2) (paragraph repealed); 3° […] Sur demande, les fonctionnaires ou employés qui procèdent à une inspection doivent établir leur identité et exhiber le certificat, délivré par la municipalité, attestant leur qualité. (3) […] The officers or employees who carry out an inspection shall, on request, produce identification and a certificate issued by the municipality attesting their authority. [soulignement ajouté] [ 26 ] La Cour a eu l’occasion de traiter de la légalité, sous l’angle des articles 8 et 24.1 des chartes canadienne et québécoise, d’inspections effectuées en application de règlements municipaux rédigés en des termes similaires, sinon identiques, à ceux du Règlement 6678 de l’espèce.

Il en ressort que de telles inspections sont soumises aux exigences de la Charte canadienne , mais selon un standard moindre, comme le souligne la Cour d’appel de l’Ontario : […] a lower standard applies to a search conducted to enforce regulatory standards than to a search conducted to enforce the criminal law. There is not the same stigma involved and the penalty attached to regulatory searches is less. People in today's society are accustomed to regulation and it is generally accepted that it is necessary for the state to ensure that an individual's activities are

compatible with the common good of the community [7] . [ 27 ] Afin d’établir si l’intrusion est contraire aux chartes, le Tribunal jaugera plusieurs facteurs comme son objet, son importance, la méthode de surveillance et le degré d'expectative de vie privée rattaché aux lieux perquisitionnés. [ 28 ] Dans Amzallag c.

Ville de Sainte-Agathe -des-Monts [8] , alors qu’elle devait analyser la légalité d’une perquisition qui prenait assise sur un règlement municipal rédigé en des termes pratiquement identiques à ceux de l’espèce et adopté en vertu du même pouvoir habilitant, la juge Savard, parlant pour la Cour, écrivait : [29] Revoyons la teneur de cet article.

Celui-ci autorise un inspecteur des bâtiments de la Ville à « visiter et examiner […] toute propriété mobilière ou immobilière ainsi que l’intérieur ou l’extérieur de toute maison, bâtiment ou édifice quelconque » afin de vérifier si la réglementation d’urbanisme est respectée. Il s’agit d’un pouvoir de l’inspecteur des bâtiments (art. 3.1.1 du Règlement 2009-U51 ). Les propriétaires, locataires ou occupants des lieux visités « sont obligés de le recevoir et de répondre aux questions qui leur sont posées relativement à l’exécution de la réglementation d’urbanisme ».

Il s’agit d’un devoir ou, dis autrement, d’une obligation légale des propriétaires, locataires ou occupants. Un manquement à cette obligation constitue une infraction au règlement et est passible d’une amende (art. 4.2 du Règlement 2009-U51 ). La visite doit avoir lieu « entre 7 h et 19 h ou conformément à la loi ». En outre, sur demande, l’inspecteur des bâtiments doit établir son identité et exhiber le certificat, délivré par l’intimée, attestant sa qualité. [30] Toutefois, il n’exige pas que l’inspecteur annonce sa visite ou obtienne préalablement un mandat de perquisition.

Dans l’arrêt Potash , la Cour suprême rappelle que l’

article 8 de la Charte canadienne n’interdit aucunement les inspections administratives sans autorisation préalable et sans préavis. [31] Il est vrai que même menée avec consentement, et à des heures raisonnables, une telle inspection emporte nécessairement une certaine intrusion dans la vie privée d’une personne, surtout lorsqu’elle vise son domicile. Toutefois, comme la Cour le rappelait encore récemment dans Rossdeutscher c. Ville de Montréal et Doucet c.

Ville de Saint-Eustache , les tribunaux ont jugé, de façon constante, que de tels pouvoirs d’inspection administrative sans autorisation préalable ne sont pas abusifs. [Renvois omis] [ 29 ] Dans Rossdeutscher c. Ville de Montréal [9] , le propriétaire d’édifices à revenus locatifs résidentiels s’opposait aux inspections que souhaitaient y faire les préposés de la Ville afin d’assurer le respect de règlements concernant la salubrité et la sécurité des bâtiments. Tout comme en l’espèce, la Ville s’autorisait en outre du Règlement 6678 , lequel, comme on le sait, prend sa source dans le pouvoir habilitant de l’

article 411 LCV . La Cour écrit qu’elle souscrit entièrement à l’analyse et aux conclusions du juge Michel Yergeau en première instance, lequel avait entre autres relevé les enseignements de la Cour suprême dans Potash [10] voulant que seules les perquisitions abusives soient interdites par l’

article 8 de la Charte canadienne , et non les inspections accomplies dans des circonstances et un dessein tels ceux en l’espèce. [ 30 ] Dans Doucet c. Ville de Saint-Eustache [11] , la Cour, sous la plume du juge Schrager, analyse la portée du pouvoir d’officiers municipaux prévu dans un règlement pratiquement identique au Règlement 6678 , lui aussi adopté en vertu de l’

article 411 LCV . La Cour y reconnaît la validité constitutionnelle des pouvoirs d’inspection des fonctionnaires municipaux qui ont pour tâche de s’assurer du respect des règlements municipaux, dans cette affaire, un règlement limitant le nombre d’animaux autorisés dans un logement. [ 31 ] En l’espèce, l’intimée soutient que l’inspection que l’appelante souhaite effectuer permet de la distinguer de celles analysées à ce jour par les tribunaux, en ce qu’elle demande d’être autorisée à faire des travaux (les excavations) et à y saisir des objets (les échantillons) afin de les faire analyser.

Ces gestes déborderaient donc des droits de la Ville découlant de son Règlement 6678 et constitueraient par conséquent une perquisition et une saisie non autorisées par la loi, et donc abusives. [ 32 ] Le juge ne traite pas directement de cet argument, du moins pas de la façon proposée par l’intimée. Plutôt, il considère que l’

article 411 LCV n’accorde tout simplement pas à la Ville le droit de creuser des tranchées ni de prélever des échantillons du remblai, ce qui emporte que l’appelante ne satisfait pas au premier critère de l’injonction interlocutoire, soit l’apparence de ses droits : CONSIDÉRANT que cette disposition n'est pas suffisamment large de l'opinion du soussigné pour permettre de procéder au prélèvement d'échantillons à des fins d'analyse en vue de la préparation d'une expertise comme se propose de le faire la demanderesse et ce, avec respect pour l'opinion contraire. [ 33 ] Avec égards, il m’apparaît que la lecture que le juge fait de l’article est trop restreinte. [ 34 ] L’inspection que la Ville désire faire sur le terrain est de nature purement administrative.

L’intimée soutient que, puisque l’appelante lui a déjà transmis un avis de non-conformité, elle n’a pas besoin d’effectuer l’inspection demandée. Il est vrai que ses préposés ont constaté que des matériaux de remblai comportant des débris de chantier de démolition y ont été déposés, mais ils ne connaissent pas leur ampleur.

D’ailleurs, le 15 décembre 2017, l’intimée leur transmet copie d’une lettre d’un entrepreneur qui y affirme avoir « sorti le béton [du] terrain afin de le recycler chez la carrière Lafarge Montréal Est » ainsi qu’une copie d’un bon de Lafarge indiquant la réception de 13 320 tonnes métriques de béton. La Ville est en droit de vérifier si tous les débris ont été retirés du site et qu’il ne s’y fait aucun entreposage, enfouissement ou élimination de déchets de construction, activités qui y sont prohibées. [ 35 ] On l’a dit, l’

article 411 LCV [12] habilite les municipalités qui sont assujetties à cette loi à adopter des règlements qui autorisent leurs officiers à visiter et examiner tout lieu pour constater si les règlements y sont exécutés. Ces règlements permettent donc à ces officiers de vérifier que l’activité assujettie à une norme ou à une règle adoptée par elle est accomplie en conformité avec cette règle ou norme.

Sans ce pouvoir d’inspection, les règlements municipaux perdraient grandement de leur efficacité. [ 36 ] La lecture que le juge fait de ce pouvoir habilitant amène comme résultat que les officiers municipaux chargés des inspections ne pourraient se rendre sur le terrain qu’aux seules fins de regarder ce qui y est visible à l’œil nu et le prendre en photo. Or, une telle lecture rend l’examen des lieux vide de sens et ainsi s’écarte de l’intention du législateur. Les normes et règles adoptées par les municipalités portent sur un nombre sans cesse croissant d’activités, et ce, dans l’intérêt public.

On peut sans difficulté imaginer des situations où la

vérification du respect d’une norme municipale implique que l’inspecteur doive poser des gestes plus intrusifs que le simple coup d’œil, tels, par exemple, lors de la construction d’un bâtiment, l’ouverture de murs afin de vérifier la conformité aux normes de résistance contre le feu, ou encore la conformité de la pose des matériaux d’isolation des murs et plafonds, de la plomberie ou des installations électriques, sans que de tels gestes soient qualifiés d’intrusions illégales de la vie privée. [ 37 ] Vu l’objectif et la nécessité de telles inspections, on ne peut interpréter aussi restrictivement que le fait le juge la généralité des termes employés par le législateur à l’

article 411 LCV , lequel autorise les officiers municipaux à examiner « toute propriété mobilière et immobilière […] pour constater si les règlements y sont exécutés ». Il convient de lui appliquer l’

article 57 de la Loi d’interprétation [13] voulant que l’autorisation de faire une chose comporte tous les pouvoirs nécessaires à cette fin , de sorte que ce pouvoir d’inspecter inclut celui de poser les gestes utiles à cette fin.

L’examen peut donc, selon les circonstances, nécessiter un examen des lieux plus étendu que le simple coup d'œil. [ 38 ] En l’espèce, vu l’importance du remblai, tant en termes de surface recouverte que de volume, et vu la teneur du règlement de zonage qui interdit l’entreposage, l’enfouissement ou l’élimination de déchets de construction, de rénovation et de démolition dans la zone où est situé le terrain de l’intimée, l’examen du contenu du remblai de même que l’emploi d’un équipement lourd afin de le réaliser se justifient pleinement, d’autant plus qu’aucune démonstration n’a été faite que son emploi serait démesuré ou que celui d’un autre outil ou qu’une autre méthode moins intrusive permettrait d’atteindre le même résultat. [ 39 ] Le juge justifie aussi sa conclusion voulant que l’

article 411 LCV ne puisse être interprété comme accordant le pouvoir de vérifier la composition du remblai, en en comparant le texte avec celui de l’

article 119 LQE , lequel octroie spécifiquement aux officiers du Ministère de même qu’aux employés d’une municipalité désignés par le ministre pour remplir les fonctions d’inspecteur aux fins de l’application des dispositions réglementaires prises en vertu de la LQE , le pouvoir de faire des excavations et forages, procéder à des analyses et prélever des échantillons.

Selon lui, si le législateur avait voulu accorder de tels pouvoirs aux officiers municipaux chargés de vérifier la conformité d’une activité à ses règlements, il se serait exprimé tout aussi expressément. [ 40 ] Le fait que le législateur a choisi d’énumérer, dans une loi, une liste de gestes que les officiers du ministère ou les employés désignés par le ministre peuvent accomplir lors d’une inspection pour les fins de l’application de cette loi ne permet pas en soi de conclure qu’il a voulu restreindre d’autant les gestes permis par un texte d’une autre loi rédigée, celle-là, en des termes plus généraux.

D’ailleurs, l’

article 119 LQE spécifie que les officiers du Ministère sont autorisés à prendre des mesures et des photos, ce que ne mentionne pas l’

article 411 LCV . Pourtant, personne ne conteste le droit des officiers municipaux habilités à agir par un règlement adopté en vertu de ce dernier article, de poser ces gestes sans besoin qu’ils y soient spécifiés en toutes lettres. [ 41 ] L’intimée soutient aussi que la collecte d’échantillons de remblai aux fins d’en connaître la teneur n’est qu’une saisie, ce que l’

article 411 LCV ne permettrait pas. Il m’apparaît plutôt que le droit de vérifier la composition réglementée d’un remblai emporte celui d’en prendre des échantillons et de les faire examiner par la personne compétente, sur ou à l’extérieur du site si cela s’accomplit de cette façon. [ 42 ] L’intimée ajoute que, puisque le paragraphe 411(3) LCV [14] accorde aux officiers municipaux un droit de saisie spécifique « de tout

article offert en vente, vendu ou livré en contravention avec les règlements faits en vertu de la présente loi ou de la charte », la « saisie » de terre afin de la faire analyser ne serait pas permise et serait par conséquent illégale, puisque cette fin n’y est pas mentionnée. Une fois de plus, l’intimée a tort : le paragraphe 411(3) LCV se distingue du paragraphe 411(1) LCV en ce qu’il permet une intervention à caractère dissuasif qui déborde des pouvoirs généraux d’inspection du paragraphe 411(1) LCV , dans un tout autre contexte.

Le paragraphe 411(3) LCV autorise la saisie des articles visés dans ce contexte particulier, alors que le paragraphe 411(1) LCV ne permettrait pas, par exemple, l’enlèvement du remblai sans la démonstration judiciaire préalable qu’il a été fait sans droit. D’ailleurs, la Ville ne soutient pas posséder le pouvoir de « saisir » le remblai ou les matériaux de construction qui auraient été déposés sur le terrain. Son pouvoir de les faire enlever, s’il s’avère qu’il y a bien infraction, ce qui ne sera déterminé qu’à la suite de l’inspection, se trouve aux articles 227 et s. de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [15] et non à la LCV . [ 43 ] Ainsi, l’intimée ne peut valablement soutenir que les gestes que la Ville souhaite poser sur son terrain constituent une perquisition ou une saisie abusive en invoquant une atteinte à la vie privée protégée par l’

article 8 de la Charte canadienne ou 24.1 de la Charte québécoise . Elle a choisi d’autoriser le dépôt de tels matériaux sur son terrain, ou encore a omis de prendre les mesures adéquates pour que telle chose ne se produise. L’activité de dépôt de débris étant réglementée par le Règlement de zonage RCA09-Z01 de l’arrondissement, les officiers de la Ville sont en droit de vérifier la composition du remblai tel que demandé. [ 44 ] L’appelante soutient aussi qu’en plus de puiser son droit de creuser les tranchées du Règlement 6678 adopté en vertu de l’

article 411 LCV , elle le tire de l’

article 95 LCM : 95. Toute municipalité locale peut installer sur un immeuble tout équipement ou appareil ou y faire tous travaux nécessaires à l’exercice de ses compétences. 95. A local municipality may install any equipment or device on an immovable or do any work on the immovable necessary for the exercise of its powers. Pour l’application du premier alinéa, les employés de la municipalité ou les personnes qu’elle autorise peuvent entrer dans ou circuler sur tout immeuble à toute heure raisonnable. For the purposes of the first paragraph, the employees of the municipality or the persons it authorizes may enter or move about on any immovable at any reasonable time.

L’exercice des pouvoirs attribués par le présent

article est toutefois subordonné à la remise en état des lieux et à la réparation du préjudice subi par le propriétaire ou le responsable des lieux, le cas échéant. En outre, la municipalité est tenue, à moins d’une urgence, de donner au propriétaire ou à tout autre responsable de l’immeuble un préavis d’au moins 48 heures de son intention d’entrer dans ou de circuler sur l’immeuble pour les fins mentionnées au premier alinéa. The exercise of the powers granted under this

section is subject, however, to the restoration of the premises to their former state and to compensation of the owner or person in charge of the premises for any damage. In addition, the municipality is bound, except in an emergency, to give the owner or any other person in charge of the immovable prior notice of at least 48 hours of its intention to enter or move about on the immovable for the purposes mentioned in the first paragraph. [ 45 ] Le juge rejette cet argument et le motive comme suit : [11] CONSIDÉRANT aussi que l'

article 95 de la

Loi sur les compétences municipales qui prévoit qu'une municipalité peut faire sur un immeuble tous les travaux nécessaires à l'exercice de ses compétences auquel réfère également la demanderesse n'octroie pas davantage dans l'esprit du soussigné le droit à une municipalité de faire des prélèvements à des fins d'analyse, des « prélèvements» n'étant pas à proprement parlé des «travaux» au sens de sa disposition, la même disposition prévoyant d'ailleurs la remise en état des lieux, ce qui ne ferait pas de sens pour la simple prise d'échantillons; [ 46 ] Puisque je suis d’avis que les travaux d’inspection que l’appelante souhaite exécuter sur le terrain de l’intimée sont autorisés par le Règlement 6678 , il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la portée de l’

article 95 LCM ni de décider si ces travaux peuvent être qualifiés de « travaux nécessaires à l’exercice de ses compétences » au sens de cette loi. 2) Le moyen procédural utilisé afin de saisir le tribunal de la demande [ 47 ] Enfin se pose la question de savoir si la procédure employée par l’appelante afin d’être autorisée à exécuter son inspection du remblai est appropriée.

Le juge considère que son recours en est un en injonction interlocutoire selon l’article 510 C.p.c ., et se dit d’avis qu’aucune des conditions qui s’y rattachent ne sont remplies : [14] CONSIDÉRANT d'ailleurs que la procédure de la demanderesse constitue en réalité une demande d'injonction interlocutoire présentée sans démonstration quelconque quant au préjudice irréparable ni sur la balance des inconvénients en sorte que la demande de la Ville de Montréal selon l'opinion du soussigné aurait dû être rejetée même si elle avait été fondée en droit; [ 48 ] L’appelante soutient que le juge a erré puisque son recours en est un qui prend assise sur les articles 25 et 49 C.p.c .

Elle plaide que la demande d’injonction n’est pas le recours approprié puisque sa demande afin d’examiner un immeuble, lorsque le propriétaire ou l’occupant s’y oppose, deviendrait inefficace s’il fallait que les parties attendent le jugement sur le fond de la demande en injonction, procédure qui peut prendre quelques années avant d’aboutir. Elle souligne que l’inspection est l’étape qui précède habituellement le recours de fond, lequel recherche alors le respect de la règle à caractère général rendue obligatoire par un de ses règlements qu’aurait possiblement enfreint le justiciable.

Le cumul des délais associés aux deux recours rendrait inefficace, et dans certains cas illusoire, sa tentative de faire respecter ses règlements. [ 49 ] Je suis d’avis que le juge a raison lorsqu’il écrit que l’appelante ne peut faire appel aux pouvoirs des tribunaux prévus aux articles 25 et 49 C.p.c . lorsqu’elle souhaite obtenir une ordonnance visant à forcer un contribuable à subir une inspection d’une activité réglementée. Une telle demande prend plutôt appui sur les articles 510 et s.

C.p.c ., lesquels permettent qu’elle soit présentée sans besoin de recourir aux dispositions supplétives de l’article 25 C.p.c . qui ne s’appliquent qu’en « l’absence de moyen pour exercer un droit » ou de l’article 49 C.p.c ., qui ne s’appliquent que lorsque le tribunal est déjà saisi d’une demande en justice et que « la loi n’a pas prévu de solution ». Ce dernier

article pourrait sans doute s’appliquer à une demande visant à inspecter un immeuble une fois les procédures en cessation d’usage ou en démolition déposées, par exemple, en conjonction avec l’article 251 C.p.c .

Tel n’est pas ici le cas étant donné que l’appelante souhaite inspecter l’immeuble, non pas afin de parfaire la preuve de l’infraction alléguée dans le cadre d’une procédure judiciaire entamée, mais afin de vérifier s’il y a survenance d’une telle infraction [16] . [ 50 ] Par ailleurs, les craintes formulées par l’appelante voulant que le recours à l’injonction interlocutoire entraîne des délais trop grands sont exagérées, et ce, pour plusieurs raisons. [ 51 ] D’abord, s’il y a urgence, l’injonction interlocutoire peut être rendue provisoirement (art. 510 al. 3 C.p.c .) lorsqu’il y a allégation voulant que la santé ou la sécurité de citoyens soit mise en péril, par exemple lorsqu’il y a lieu de faire expertiser un animal afin d’en vérifier la dangerosité ou dans les cas de bâtiments dangereux ou insalubres.

Dans les autres cas, la demande d’injonction interlocutoire procède habituellement à la Cour supérieure avec célérité, et puisque la preuve alors présentée peut l’être par voie de déclaration sous serment (art. 106 C.p.c. ) et que les questions à débattre sont somme toute restreintes [17] , rien ne s’oppose à ce qu’elle puisse procéder rapidement, d’autant plus qu’une telle demande, qui est une étape préalable à la demande en justice qui est susceptible de découler de l’inspection, devrait être traitée prioritairement au même

titre que cette dernière [18] . [ 52 ] En l’espèce, le juge refuse l’injonction demandée. Dans Groupe CRH Canada inc. c.

Beauregard [19] , la Cour rappelle que la décision d’accorder une injonction interlocutoire est une décision discrétionnaire qui commande un degré élevé de déférence en appel, et que le rôle de la Cour en cette matière est d’abord de vérifier si le juge de première instance s’est bien dirigé en droit, s’il a commis une erreur manifeste et déterminante dans l’appréciation des faits pouvant donner ouverture au recours et, le cas échéant, s’il a exercé judiciairement sa discrétion. [ 53 ] Cela dit, il m’apparaît, avec égards, que le juge fait fausse route lorsqu’il conclut que l’appelante n’a pas droit à l’injonction qu’elle demande puisqu’elle n’aurait pas démontré l’apparence de ses droits ni qu’elle subirait un préjudice irréparable sans l’ordonnance, et en estimant que la balance des inconvénients penche en sa défaveur.

Je m’explique.

[ 54 ] Les demandes de la nature de celle de l’espèce recherchent une ordonnance permettant de faire quelque chose (ici, une inspection) à laquelle l’autre

partie s’oppose, ou encore une ordonnance de ne rien faire qui empêcherait sa réalisation. Le recours à la procédure d’injonction est donc approprié afin de saisir la Cour supérieure.

La municipalité qui la demande peut alors présenter une demande en injonction interlocutoire, laquelle sera accordée si ses critères sont satisfaits, c’est-à-dire, d’abord, si la municipalité paraît y avoir droit et si elle est jugée nécessaire pour empêcher qu’un préjudice sérieux ou irréparable ne lui soit causé ou qu’un état de fait ou de droit de nature à rendre le jugement au fond inefficace ne soit créé [20] . [ 55 ] Le premier critère, l’apparence de droit, découle des pouvoirs habilitant ses officiers à faire l’inspection. Comme le mentionne la juge Savard au nom de la Cour dans Amzallag c.

Ville de Sainte-Agathe-des-Monts [21] , en cas de refus injustifié du propriétaire, de l’occupant ou du locataire de laisser faire une telle inspection afin de vérifier la conformité de l’activité aux règlements municipaux, le rôle du juge de la Cour supérieure saisi d’une demande d’injonction se limitera généralement à constater le pouvoir de l’inspecteur et le refus illégal de le laisser y accéder.

Puisque dans un tel cas l’injonction interlocutoire équivaudra pratiquement à une disposition définitive du litige, l’examen du bien-fondé de la demande devra être fait avec plus d’attention qu’autrement. [ 56 ] En l’espèce, tel qu’établi plus haut, l’appelante a le droit de poser les gestes qu’elle demande et l’intimée ne peut l’en empêcher comme elle le fait.

Ainsi, l’apparence de droit est démontrée. [ 57 ] La municipalité a aussi le fardeau de démontrer que l’injonction est nécessaire pour empêcher qu’un préjudice sérieux ou irréparable ne lui soit causé ou qu’un état de fait ou de droit de nature à rendre le jugement au fond inefficace ne soit créé.

Le préjudice irréparable est un préjudice auquel il ne pourra être remédié par des dommages-intérêts ou qui peut difficilement l’être, et le terme « irréparable » a trait à la nature du préjudice subi plutôt qu’à son étendue [22] . [ 58 ] La municipalité doit finalement démontrer qu’elle satisfait à la troisième condition, c’est-à-dire que la balance des inconvénients penche en sa faveur. La Cour a établi, dans Groupe CRH Canada inc. c.

Beauregard [23] , que, généralement, même lorsque le droit invoqué est « clair » parce qu’il prend assise sur une norme législative ou réglementaire objective d’ordre public, le critère de la prépondérance des inconvénients n’est pas nécessairement escamoté, mais est plutôt décidé en fonction de l’intérêt public que cette norme vise à protéger. [ 59 ] En l’espèce, la disposition de « déchets de construction, de rénovation et de démolition » n’est autorisée qu’à des endroits désignés à cette fin, et non dans la zone où se situe le terrain de l’intimée.

Les règlements municipaux d’urbanisme ayant en outre comme objectifs d’assurer la compatibilité entre eux des usages, des activités et des constructions sur l’ensemble du territoire couvert, et ce, dans le meilleur intérêt de tous [24] , cela fait de la vérification des activités qui ont lieu sur le terrain de l’intimée une question d’intérêt public [25] . [ 60 ] Que les normes mises en place par ces règlements protègent l’intérêt public est d’ailleurs reflété à l’article 232 LAU , qui énonce que les demandes en justice visant à faire respecter les règlements d’urbanisme présentées en vertu des articles 227 à 231 LAU , sont instruites et jugées d’urgence. [ 61 ] En l’espèce, le remblai visé par la demande de l’appelante se trouve en plein air, sur un très vaste terrain vague.

Outre le fait que des véhicules lourds y circuleront afin d’y creuser les tranchées, l’intimée ne démontre pas qu’elle subirait un quelconque préjudice advenant que la demande soit accueillie. Et si des dommages lui sont causés par le fait de ces travaux, l’appelante a déjà offert de l’en indemniser.

Par conséquent, l’appelante a démontré que l’injonction permettant l’inspection est nécessaire pour empêcher qu’un préjudice sérieux ou irréparable ne lui soit causé et que la prépondérance des inconvénients lui est favorable, ce qui justifie l’intervention de la Cour. [ 62 ] Je propose donc d’accueillir l’appel et de faire droit à la demande de la Ville telle que proposée dans ses conclusions, pour valoir jusqu’au jugement final. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A.