2018 QCCA 11, 2018 QCCA 11

Ville de Rivière-du-Loup c. Procureure générale du Québec 2018 QCCA 11 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009340-164 (250-17-001189-153) DATE : 9 JANVIER 2018 CORAM : LES HONORABLES JEAN BOUCHARD, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. VILLE DE RIVIÈRE-DU-LOUP APPELANTE – Demanderesse c.

PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC INTIMÉE – Défenderesse ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 1 er juillet 2016 par la Cour supérieure, district de Kamouraska (l’honorable Bernard Tremblay), qui a rejeté sa « requête introductive d’instance un jugement déclaratoire réamendée » visant à faire déclarer que les matières de recouvrement qu’elle utilise sur son lieu d’enfouissement technique ne sont pas des matières résiduelles au sens de la

Loi sur la qualité de l’environnement et de la réglementation applicable et qu’elles ne doivent pas être comptabilisées dans le tonnage annuel des matières résiduelles enfouies; [ 2 ] Pour les motifs du juge Bouchard, auxquels souscrivent les juges Ruel et Rancourt, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel avec les frais de justice. JEAN BOUCHARD, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. M e Christine Duchaine Sodavex inc. Pour l’appelante Me François-Olivier Barbeau Lavoie Rousseau Pour l’intimée Date d’audience : 5 décembre 2017

MOTIFS DU JUGE BOUCHARD [ 4 ] Depuis 1979, l’appelante exploite un lieu d’enfouissement technique (« L.E.T. ») à Cacouna. Il s’agit d’un endroit où doivent être déposées les matières résiduelles au sens de l’ article 1(11) de la

Loi sur la qualité de l’environnement [1] (« L.Q.E. ») et de l’

article 32 alinéa 2 du Règlement sur l’enfouissement et l’incinération de matières résiduelles [2] (« R.E.I.M.R. »). [ 5 ] Pour une meilleure compréhension des propos qui vont suivre, il importe de citer d’entrée de jeu ces deux dispositions : ARTICLE 1(11) L.Q.E. 1.

Dans la présente loi, à moins que le contexte n’indique un sens différent, les mots et expressions qui suivent signifient ou désignent: […] 11° « matière résiduelle » : tout résidu d’un processus de production, de transformation ou d’utilisation, toute substance, matériau ou produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que le détenteur destine à l’abandon ; […] 1.

In this Act, unless the context indicates a different meaning, the following words and expressions mean or designate: […] (11) “residual materials” : any residue resulting from a production, treatment or utilization process and any substance, material or product or, more generally, any object that is discarded or that the holder intends to discard; […] [Soulignements ajoutés]

ARTICLE 32 R.E.I.M.R. 32. Les lieux d’enfouissement technique doivent être pourvus d’un système permettant de capter tous les biogaz produits dans les zones de dépôt des matières résiduelles et de les rejeter dans l’environnement ou de les diriger vers une installation de valorisation ou d’élimination, de manière notamment à garantir le respect des valeurs limites prescrites par l’article 60.

Dans le cas de lieux d’enfouissement ayant une capacité maximale supérieure à 1 500 000 m3 ou aménagés conformément à l’article 24, ou dès qu’un lieu d’enfouissement reçoit 50 000 tonnes de matières résiduelles ou plus par année , le système de captage des biogaz doit comporter un dispositif mécanique d’aspiration, sauf si un tel dispositif n’est pas justifié en raison de la nature des matières résiduelles admises à l’enfouissement et de la faible quantité de biogaz pouvant en résulter. […] 32.

An engineered landfill must have a system capable of collecting all biogas produced in the disposal areas and of releasing it into the environment or of directing it towards a reclamation or removal facility, so as among other things to ensure compliance with the limit values prescribed by

section 60. In the case of landfills having a maximum capacity greater than 1,500,000 m3 or sited as provided in

section 24, or as soon as a landfill receives 50,000 tons or more of residual materials per year , the biogas collection system must have a gas pumping device except if such a device is not warranted because of the nature of the residual materials accepted and the low quantity of biogas likely to be produced. […] [Soulignements ajoutés] [ 6 ] En 2009 et 2010, l’appelante obtient du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte aux changements climatiques (« Ministère ») deux certificats d’autorisation lui permettant d’utiliser des matériaux de construction broyés, soit du fluff, et des cendres de combustion comme matériaux de recouvrement déposés quotidiennement sur les matières résiduelles qui sont enfouies au L.E.T. qu’elle exploite.

Cette exigence découle de l’

article 41 R.E.I.M.R. qui oblige l’exploitant d’un L.E.T. à étendre

quotidiennement sur les matières résiduelles une couche de recouvrement destinée à réduire les odeurs, limiter les risques d’incendie et freiner la prolifération d’animaux et d’insectes ainsi que l’envol d’éléments légers. L’

article 42 R.E.I.M.R. prévoit de plus qu’il est possible d’utiliser un matériau de recouvrement, autre qu’une couche de sol, à la condition d’obtenir un certificat d’autorisation délivré par le Ministère. [ 7 ] En juin 2012, le Ministère informe l’appelante que les matières résiduelles enfouies à son L.E.T., incluant les matières de recouvrement qu’elle utilise (du fluff et des cendres), excèdent la limite de 50 000 tonnes fixée par l’article 32 R.E.I.M.R.

Ceci a pour conséquence d’assujettir le L.E.T. de l’appelante à certaines obligations en lien avec le captage de biogaz (déjà satisfaites en l’espèce) et de compromettre son admissibilité au Programme Biogaz pour les années 2010 et 2011 ainsi qu’au régime de crédits de carbone prévu par le Règlement concernant le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre [3] (« R.S.P.É.D.É. »). [ 8 ] En décembre 2014, l’appelante dépose une requête introductive d’instance en jugement déclaratoire par laquelle elle demande à la Cour supérieure de déclarer que les matières de recouvrement qu’elle utilise sur son L.E.T. ne sont pas des matières résiduelles au sens de la L.Q.E. et du R.E.I.M.R. et qu’elles ne doivent pas être comptabilisées dans le tonnage annuel de matières résiduelles enfouies. *** [ 9 ] Le juge de première instance, après s’être livré à un exercice d’interprétation des dispositions législatives et réglementaires applicables, a conclu que les matières de recouvrement utilisées par l’appelante étaient bel et bien des matières résiduelles enfouies qui devraient être prises en compte par le Ministère dans l’établissement du tonnage annuel.

Il a en conséquence rejeté l’argument principal de l’appelante pour qui une matière résiduelle est celle dont son propriétaire a l’intention de se départir par son élimination parce qu’elle ne possède ni utilité ni valeur , ce qui exclurait le fluff ou les cendres puisqu’il s’agit de matières réemployées [4] . [ 10 ] Comme je suis d’avis que le juge n’a pas commis d’erreur en écartant les arguments de l’appelante qui sont toujours les mêmes en appel, je répondrai directement à ceux-ci plutôt que de résumer, comme il est d’usage, le jugement.

Ceci évitera les répétitions inutiles. *** [ 11 ] Je reproduis à nouveau, pour fins de commodité, l’ article 1(11) L.Q.E. : 1. Dans la présente loi, à moins que le contexte n’indique un sens différent, les mots et expressions qui suivent signifient ou désignent: […] 11° « matière résiduelle » : tout résidu d’un processus de production, de transformation ou d’utilisation, toute substance, matériau ou produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que le détenteur destine à l’abandon ; […] 1.

In this Act, unless the context indicates a different meaning, the following words and expressions mean or designate: […] (11) “residual materials” : any residue resulting from a production, treatment or utilization process and any substance, material or product or, more generally, any object that is discarded or that the holder intends to discard ; […] [Soulignements ajoutés] [ 12 ] Il ressort de cette définition qu’il y a deux catégories distinctes de matières résiduelles et non une seule comme le soutient l’appelante.

Le premier segment du paragraphe (11) renvoie à la notion de provenance en qualifiant de matière résiduelle « tout résidu d’un procédé de production, de transformation ou d’utilisation ».

Le second segment, quant à lui, fait appel à la notion d’abandon en utilisant les mots « toute substance, matériau ou produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que le détenteur destine à l’ abandon ». [ 13 ] Cette interprétation est étayée par la conjonction « and » incluse dans la version anglaise de la définition de « residual materials ». [ 14 ] Aussi, l’appelante a tort lorsqu’elle soutient que les mots « abandonné » ou » destine à l’abandon » qualifient l’ensemble de la définition, et ce, de manière à pouvoir soutenir que les matériaux de recouvrement journalier que sont le fluff et les cendres de combustion n’entrent pas dans la définition de matière résiduelle car ils sont utiles et ont une valeur pour elle ainsi que pour ses fournisseurs [5] .

Cette façon d’interpréter l’article 1(11) L.Q.E. a en effet pour conséquence de priver le premier segment de tout effet utile puisqu’il ferait alors double emploi avec le second.

Or, le législateur étant présumé ne pas parler pour ne rien dire, il y a lieu de donner un effet utile au premier segment de la définition en retenant une interprétation du terme « résidu » qui n’est pas tributaire de l’intention de son détenteur de l’abandonner, mais qui renvoie à sa provenance selon qu’il résulte d’un processus de production, de transformation ou d’utilisation [6] . [ 15 ] L’examen des autres dispositions de la L.Q.E. appuie également l’idée que le « résidu » visé à l’ article 1(11) L.Q.E. ne se limite pas à celui que le propriétaire abandonne afin qu’il soit éliminé parce qu’il le considère sans valeur et sans utilité. [ 16 ] La

section VII de la L.Q.E. traite de la gestion des matières résiduelles. Or, l’article 53.1 L.Q.E . définit deux modes de gestion des matières résiduelles, soit la valorisation et l’élimination :

53.1.

For the purposes of this division, “ reclamation ” means any operation the purpose of which is to obtain usable substances or products, or energy, from residual materials through re-use, recycling, biological treatment, including composting and biomethanation, land farming, regeneration or any other process that does not constitute elimination. “ elimination ” means any operation involving the final deposit or discharge of residual materials in or into the environment , in particular by dumping, storage or incineration, including operations involving the treatment or transfer of residual materials with a view to their elimination; [Soulignements ajoutés; caractères gras dans l’original] [ 17 ] À la lumière de la définition de valorisation, les matières résiduelles incluent nécessairement des résidus susceptibles de conserver une valeur, notamment lorsqu’ils sont réemployés ou recyclés afin d’obtenir des produits utiles. [ 18 ] Elles représentent une alternative à l’élimination.

Les matières résiduelles se déclinent ainsi en matières pouvant être valorisées ou en matières sans aucun potentiel, c’est-à-dire en résidus ultimes destinés à être éliminés purement et simplement. [ 19 ] La prétention de l’appelante qui limite le résidu à celui abandonné par son propriétaire pour qu’il soit éliminé a donc pour effet de dénaturer le concept de valorisation tel que défini à l’article 53.1 L.Q.E . et même, de le vider de sens puisqu’il ne resterait plus aucun résidu susceptible d’être valorisé. [ 20 ] En outre, comme le soutient l’intimée, les autres dispositions du R.E.I.M.R. traitant du recouvrement journalier confirment que les notions de « matières résiduelles » et de « matériaux de recouvrement journalier » renvoient à des concepts différents, mais qui ne sont pas mutuellement exclusifs. [ 21 ] Plus particulièrement, le chevauchement qui peut exister entre les concepts de « matériau de recouvrement » et de « matière résiduelle » aux fins de l’application du R.E.I.M.R. est expressément prévu par l’alinéa 6 de l’article 42 de ce règlement : 42.

Le sol utilisé pour le recouvrement journalier des matières résiduelles doit avoir en permanence une conductivité hydraulique minimale de 1 x 10 4 cm/s et moins de 20% en poids de particules d'un diamètre égal ou inférieur à 0,08 mm. Il peut aussi contenir des contaminants en concentration égale ou inférieure aux valeurs limites fixées à l'annexe I du Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains (

chapitre Q-2 , r. 37) pour les composés organiques volatils et à l'annexe II de ce règlement pour les autres; ces valeurs limites ne sont toutefois pas applicables aux contaminants qui ne proviennent pas d'une activité humaine. L'épaisseur de la couche de recouvrement composée de sol ainsi contaminé ne peut toutefois excéder 60 cm. Tout autre matériau peut aussi être utilisé pour le recouvrement des matières résiduelles s'il respecte les exigences du premier alinéa, s’il est dépourvu de toute matière non admissible dans un lieu d'enfouissement et, enfin, s'il permet d'atteindre les buts mentionnés au deuxième alinéa de l'

article 41 . [...] Le stockage, dans un lieu d'enfouissement technique, de sols contaminés ou de matières résiduelles destinés à servir comme matériau de recouvrement ne peut être effectué que sur des aires qui respectent les exigences d'étanchéité fixées par le présent règlement et qui n'ont pas fait l'objet du recouvrement final prescrit par l'article 50. [Soulignements ajoutés] [ 22 ] Le fait de limiter la définition de matière résiduelle a pour effet également de restreindre grandement la portée de l’

article 66 L.Q.E. qui prohibe le dépôt et le rejet de matières résiduelles dans un endroit autre qu’un lieu autorisé :

66. No one may deposit or discharge residual materials or allow residual materials to be deposited or discharged at a place other than a site at which the storage, treatment or elimination of residual materials is authorized by the Minister or the Government pursuant to the provisions of this Act and the regulations.

Where residual materials have been deposited or discharged at a place other than an authorized site, the owner, the lessee or any other person in charge of the place must take the necessary measures to ensure that the residual materials are stored, treated or eliminated at an authorized site. [ 23 ] Notre cour a déjà décidé, dans Trois-Rivières (Ville de) c.

Fréchette [7] , que des résidus de béton et de ciment qui sont entreposés sur un terrain privé constituent des matières résiduelles même si leur propriétaire n’a pas l’intention de les abandonner et qu’ils sont destinés à servir de matériaux pour la construction d’un chemin. [ 24 ] Dans une autre affaire décidée plus récemment par le Tribunal administratif du Québec, celui-ci a conclu, à l’instar de la Cour d’appel, qu’une entreprise qui entrepose des résidus de démolition dans le but de les réemployer ou les récupérer est assujettie à l’interdiction de déposer et de rejeter des matières résiduelles dans un endroit autre qu’un lieu autorisé en vertu de l’article 66 L.Q.E.

Selon le TAQ, ces résidus constituent des matières résiduelles au sens de l’ article 1(11) L.Q.E. , même s’ils ne sont pas destinés à l’abandon et qu’ils continuent d’avoir une certaine valeur commerciale pour l’entreprise [8] : [44] Par ces activités, force est de constater que la requérante ne se limite pas à déposer et stocker des matières résiduelles sur son site, elle les conditionne également.

Le Tribunal estime qu’il est réducteur et non conforme aux textes de la LQE de soutenir que les matières déposées et stockées sur son site à Châteauguay sont exclues des balises d’une matière résiduelle définies à l’article 1 sous-alinéa 11 de la LQE .

Cela revient à nier l’approche et la volonté gouvernementale d’assurer un encadrement dans la gestion des résidus de construction et de démolition au Québec. […] [47] Quant à l’argument voulant que les matériaux récupérés sur un chantier de démolition ayant une valeur commerciale ne soient pas des matières résiduelles, le Tribunal ne peut se rendre à cet argument. [48] Le législateur clarifie la notion de valorisation des matières à l’article 53.1 de la LQE . Cet

article précise que la valorisation regroupe notamment les activités de réemploi et de recyclage qui permettent de redonner un nouvel usage aux matières résiduelles. [49] Cela veut donc dire que le réemploi ou le recyclage de matériaux de construction issus d’un chantier de démantèlement et de démolition d’un bâtiment est une activité de valorisation de matières résiduelles. [Soulignements ajoutés] *** [ 25 ] Il y a lieu en terminant de répondre au dernier argument de l’appelante qui soutient que l’interprétation retenue par le juge de première instance est incompatible avec le Règlement sur les redevances exigibles pour l’élimination de matières résiduelles [9] , lequel exclut, à son

article 3 , les matériaux alternatifs de recouvrement journalier aux fins du calcul des redevances :

3. Tout exploitant d’un lieu d’élimination visé à l’article 2 doit, pour chaque tonne métrique de matières résiduelles reçues pour élimination , payer des redevances d’élimination de 12,03 $. En outre, celui-ci doit, pour chaque tonne métrique de matières résiduelles reçues pour élimination pendant la période du 1er octobre 2010 au 31 décembre 2023, payer en sus des redevances mentionnées au premier alinéa, des redevances supplémentaires de 10,21 $.

Aucune redevance n’est toutefois exigible pour les résidus d’incinération provenant d’un incinérateur visé à l’article 2, non plus que pour les sols ou les autres matières destinés au recouvrement des matières résiduelles. De même, aucune redevance n’est exigible pour les matières résiduelles qui sont triées et récupérées sur place pour être valorisées, ainsi que pour les résidus miniers ou les résidus générés par un procédé de valorisation de résidus miniers. 3. Every operator of a disposal site referred to in

section 2 must pay disposal charges of $12.03 for each metric ton of residual materials received for disposal. In addition, for each metric ton of residual materials received for disposal from 1 October 2010 to 31 December 2023, an operator of a disposal site must pay, in addition to the charges prescribed in the first paragraph, additional charges of $10.21. No charge is payable for incineration residue from an incinerator referred to in

section 2 or for soils or other materials to be used to cover the residual materials. In addition, no charge is payable for residual materials that are sorted and recovered on the premises to be reclaimed, or for mine tailings or residue generated by a mine tailings reclamation process. [Soulignements ajoutés] [ 26 ] Selon l’appelante, la conclusion du juge est contraire à la règle d’interprétation selon laquelle les règlements adoptés en vertu de la même loi habilitante doivent être interprétés de manière cohérente. [ 27 ] Soit dit avec égards, l’appelante me semble confondre les objectifs du R.E.I.M.R. avec ceux du Règlement sur les redevances. [ 28 ] Ainsi que nous l’avons vu, l’

article 32 R.E.I.M.R. contraint les opérateurs des lieux d’enfouissement, qui reçoivent plus de 50 000 tonnes de matières résiduelles par année, à se doter d’un système de captage des biogaz comportant un dispositif mécanique d’aspiration. Cette obligation est cohérente avec l’objectif général d’élimination des biogaz.

En comparaison, l’article 3 du Règlement sur les redevances prévoit que tout exploitant d’un lieu d’élimination [10] doit payer des redevances pour chaque tonne métrique de matières résiduelles reçues pour élimination, sauf s’il s’agit de sols ou d’autres matériaux destinés au recouvrement des matières résiduelles. [ 29 ] Selon l’appelante, cette exception établit une distinction claire entre les concepts de matière résiduelle et de matériau de recouvrement.

Or, ces deux règlements n’ont pas le même objectif. [ 30 ] Le Règlement sur les redevances exclut du calcul des redevances les matières utilisées comme matériaux de recouvrement parce que son but ultime est de réduire la quantité de matières résiduelles destinées à être éliminées en encourageant le traitement des matières organiques.

C’est ce qui ressort des notes explicatives précédant l’adoption du règlement modifiant le Règlement sur les redevances en 2009 [11] : Ce projet de règlement vise, par la mise en place de redevances supplémentaires de nature réglementaire, à diminuer davantage les quantités de matières résiduelles qui sont envoyées à l’élimination par rapport à leur niveau actuel. Il aura aussi pour effet de permettre de constituer des fonds qui serviront au financement du programme de traitement des matières organiques par biométhanisation et par compostage. [ 31 ] La finalité du R.E.I.M.R. est tout autre.

Selon la preuve d’expert versée au dossier, les matières résiduelles au sens de l’

article 32 R.E.I.M.R. comportent un risque d’émission de biogaz, qu’elles soient ou non utilisées comme matériaux de recouvrement. C’est la raison pour laquelle cette disposition ne fait pas de distinction entre les matières résiduelles reçues pour élimination et celles reçues pour le recouvrement journalier. Toutes les matières résiduelles doivent donc être comptabilisées dans le tonnage annuel de manière à être assujetties aux obligations de captage et d’élimination des biogaz. [ 32 ] Si le législateur avait voulu exclure du tonnage annuel les matériaux alternatifs, il l’aurait fait expressément comme dans le cas du Règlement sur les redevances. L’intention du législateur, à l’

article 32 R.E.I.M.R , est manifestement de conférer une portée plus large à la notion de matières résiduelles. [ 33 ] De toute manière, contrairement aux prétentions de l’appelante, cette interprétation favorise l’objectif de valorisation prévu à la

Loi sur la qualité de l’environnement en exemptant de redevances l’utilisation de matériaux alternatifs de recouvrement, tels le fluff ou les cendres, qui sont des matières réemployées, mais qui restent néanmoins des matières résiduelles pour les fins du R.E.I.M.R . ***

[ 34 ] Pour ces motifs, je propose de rejeter l’appel et de confirmer le jugement de première instance rejetant la requête introductive d’instance en jugement déclaratoire réamendée de l’appelante, avec les frais de justice. JEAN BOUCHARD, J.C.A.