2021 QCCQ 8014, 2021 QCCQ 8014

Procureur général du Québec c. Résidence St-Pascal 2021 QCCQ 8014 COUR DU QUÉBEC « Chambre administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE QUÉBEC LOCALITÉ DE QUÉBEC N° : 200-80-009847-201 N os TAQ : SAI-Q-142257-0712 SAI-Q-165101-1006 SAI-Q-198103-1312 SAI-Q-244917-1911 SAI-Q-177895-0505 DATE : 7 septembre 2021 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE JACQUES TREMBLAY, J.C.Q. ______________________________________________________________________ PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC Demandeur c.

RÉSIDENCE ST-PASCAL Défenderesse et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC et VILLE DE QUÉBEC Mise en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT RECTIFICATIF à celui déposé le 30 juillet 2021 (art. 338 du Code de procédure civile ) ______________________________________________________________________ [ 1 ] Le 30 juillet 2021, le Tribunal rend jugement dans cette instance; [ 2 ] Depuis, le Tribunal a constaté qu’une erreur s’est glissée dans la dernière page du jugement du 30 juillet 2021, signalée par Me Guillaume Renauld, dans les jours qui ont suivi; [ 3 ] CONSIDÉRANT les dispositions de l’article 338 du Code de procédure civile ; [ 4 ] CONSIDÉRANT l’erreur dans la nomination et désignation de l’avocat de la défenderesse, Résidence St-Pascal, et à la date de l’audience tenue le 4 juin 2021; PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : CORRIGE la désignation et la nomination de l’avocat de la

partie défenderesse présent à l’audience, énoncées à la dernière page du jugement pour se lire de la façon suivante : Me Guillaume Renauld Therrien Couture Jolicoeur Pour la défenderesse CORRIGE la date d’audience pour substituer le 4 juin 2021 au lieu du 14 juin 2021; LE TOUT, sans frais de justice.

__________________________________ JACQUES TREMBLAY, J.C.Q. M e Valérie Lamarche Lavoie Rousseau Pour le demandeur M e Guillaume Renauld Therrien Couture Jolicoeur Pour la défenderesse Date d’audience : 4 juin 2021 Procureur général du Québec c. Résidence St-Pascal 2021 QCCQ 8014 COUR DU QUÉBEC « Chambre administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE QUÉBEC LOCALITÉ DE QUÉBEC « Chambre civile »

N° : 200-80-009847-201 N° S TAQ : SAI-Q-142257-0712 SAI-Q-165101-1006 SAI-Q-198103-1312 SAI-Q-244917-1911 SAI-Q-177895-0505 DATE : 30 juillet 2021 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE JACQUES TREMBLAY, J.C.Q. ______________________________________________________________________ PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC Demandeur c. RÉSIDENCE ST-PASCAL Défenderesse et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC et VILLE DE QUÉBEC Mis en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT SUR PERMISSION D’APPELER ( Art. 159 de la

Loi sur la justice administrative du Québec [1] ) ______________________________________________________________________ [1] Le demandeur, le Procureur général du Québec (« PGQ ») sollicite la permission d’en appeler d’une décision rendue par le Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») du 17 mars 2020. [2] [2] Par cette décision, le TAQ conclu que l’unité d’évaluation comprenant l’immeuble appartenant à la défenderesse, Résidence St-Pascal (« RSP ») bénéficie de l’exemption de taxes prévue au paragraphe 204 (14b) de la

Loi sur la fiscalité municipale [3] (« LFM ») pour les rôles d’évaluation municipaux de la Ville de Québec 2004 à 2020 (T-1) à l’exception du rôle 2015 à 2018. [3] RSP conteste la demande de permission d’appeler.

Elle est d’avis que le TAQ s’est adonné à une analyse poussée de son mode de fonctionnement et qu’il est arrivé à la conclusion qu’elle rencontrait l’objectif poursuivi par l’octroi de l’exemption de taxes. [4] Elle est mandataire d’un établissement public de services de santé et services sociaux en l’occurrence l’Institut universitaire de santé mentale de Québec (« CHRG » pour Centre hospitalier Robert-Giffard).

Ainsi, elle prétend que le droit à l’exemption de taxes octroyée aux établissements privés qui exercent les activités d’un centre réadaptation doit lui être reconnu. [ 5 ] RSP souhaite, si la permission d’appeler est accordée, loger un appel subsidiaire afin de plaider l’irrecevabilité de la procédure

d’appel en raison de la tardiveté. Cette question a été soulevée devant le juge Christian Boutin lors de sa décision du 23 mars 2021 sur un moyen interlocutoire.

RSP prétend que le juge qui entendra l’appel n’est pas lié par cette décision interlocutoire et désire soumettre à nouveau l’irrecevabilité du recours. [ 6 ] RSP veut aussi que le débat porte sur la norme de contrôle applicable à la décision du TAQ considérant que les deux premières questions soumises par PGQ sont mixtes de droit et de fait. [ 7 ] Finalement, RSP demande qu’elle soit, le cas échéant, dispensée des frais de justice en raison de sa situation économique précaire et de l’intérêt public de sa mission. [ 8 ] CADRE JURIDIQUE POUR L’OCTROI D’UNE PERMISSION D’APPELER [ 9 ] Les deux parties s’entendent pour que les critères dégagés lors de la décision de notre Cour dans l’affaire Windsor (Ville de) c.

Domtar inc. [4] . rendue par le juge Gilles Lareau doivent nous guider pour l’octroi de la permission dans le présent dossier. [ 10 ] Cette décision énonce aux paragraphes 9 et 10 ces critères : [9] Ainsi, la question sera d’intérêt si elle soulève une question sérieuse, controversée, nouvelle ou d’intérêt général.

L’utilisation de la conjonction de coordination « ou » marque bien le caractère alternatif et non supplétif de ces critères. [10] Parmi les exemples retenus par la jurisprudence, on retrouve les cas suivants : Une question sérieuse - Une faiblesse apparente de la décision attaquée; - Une erreur de fait déterminante; - L’omission d’analyser des éléments fondamentaux de preuve; - Une sérieuse lacune au niveau des motifs de la décision attaquée qui empêche d’en comprendre le fondement factuel et juridique; - L’incidence de la décision sur le sort du justiciable; - L’importance du montant en jeu. - Une question controversée - Une jurisprudence incohérente ou contradictoire même sur des questions techniques; - Une décision isolée allant à l’encontre d’un courant jurisprudentiel solidement établi. - - Une question nouvelle - Une question n’ayant jamais été soumise à la Cour du Québec. - Une question d’intérêt général - La violation d’une règle de justice naturelle; - Une question visant les intérêts supérieurs de la justice; - Une question de principe à caractère normatif, dont les enjeux dépassent les intérêts des parties; - Une violation patente d’une règle de droit. [Référence omises] [ 11 ] Le Tribunal est d’accord sur cette avenue et est d’avis que les critères établis par cette décision sont toujours d’actualité. [ 12 ] LES FAITS [ 13 ] RSP acquiert en 2004 le bâtiment qu’elle occupe de la Fondation Robert Giffard.

Le TAQ note dans sa décision que la Fondation Robert Giffard et RSP ont le même conseil d’administration et la même directrice générale. [ 14 ] RSP a comme seul revenu des loyers remis par des locataires qui lui sont désignés par CHRG.

[ 15 ] Elle agit dans le cadre d’une convention intervenue avec CHRG pour accorder à des personnes qu’il désigne des services d’hébergement pour leur permettre de recouvrer progressivement leur autonomie. [ 16 ] Les activités à l’intérieur de l’immeuble sont sous la responsabilité du Centre de jour Feu-vert inc. qui a lui aussi une convention en vertu de l’article 108 la

Loi sur la santé et services sociaux [5] avec CHRG. [ 17 ] Cet

article se lit comme suit : 108. Un établissement peut conclure avec un autre établissement, un organisme ou toute autre personne, une entente pour l’une ou l’autre des fins suivantes: 1° la dispensation, pour le compte de cet établissement, de certains services de santé ou services sociaux requis par un usager de cet établissement; 2° la prestation ou l’échange de services professionnels en matière de services de santé ou de services sociaux. Toutefois, l’autorisation préalable du ministre est requise pour conclure une entente avec l’exploitant d’un centre médical spécialisé visé au paragraphe 2° du premier alinéa de l’article 333.3, avec un professionnel non participant au sens de la

Loi sur l’assurance maladie (chapitre A-29 ) ou lorsque l’entente vise un service assuré considéré comme non assuré en vertu de cette dernière loi.

Malgré le premier alinéa, un établissement qui exploite un centre hospitalier ne peut modifier significativement l’organisation des services médicaux spécialisés qu’il dispense dans ses installations en les confiant à un tiers que s’il est

partie à une entente conclue en application de l’article 349.3. Un établissement peut également conclure avec un autre établissement une entente concernant l’acquisition ainsi que la préparation et la distribution automatisées de médicaments.

Pour l’application d’une entente visée au paragraphe 1° du premier alinéa ou au quatrième alinéa, un établissement peut communiquer un renseignement contenu au dossier d’un usager seulement si la communication de ce renseignement est nécessaire afin d’assurer, selon le cas, la dispensation, par cet autre établissement, organisme ou autre personne, de certains services de santé ou services sociaux à l’usager concerné ou la préparation centralisée de certains médicaments.

Les dispositions des articles 27.1 et 27.2 s’appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires, lorsqu’un renseignement est ainsi communiqué à un autre établissement, organisme ou autre personne. Dans le cas d’une entente conclue entre un établissement et un organisme communautaire visé au

titre II de la présente partie, celle-ci doit respecter les orientations, les politiques et les approches que se donne l’organisme communautaire. Dans le cas d’une entente visée au paragraphe 2° du premier alinéa, celle-ci ne peut avoir pour effet d’octroyer l’exclusivité de services professionnels ou d’empêcher le recrutement de professionnels conformément aux besoins prévus dans le plan des effectifs médicaux élaboré par l’agence. Une entente visée au présent

article doit être transmise à l’agence. [ 18 ] DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC [ 19 ] Le TAQ résume ainsi les objectifs que poursuit RSP dans le cadre de sa demande pour exemption de taxes : 12. Le Tribunal les résume comme suit : L’immeuble qu’elle veut faire inscrire au rôle comme exempt de taxes doit être compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom d’un établissement privé visé au paragraphe 3 de l’article 99 de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux, LSSSS . Les activités exercées le sont en conformité avec un permis délivré à l’établissement conformément à la loi qui lui est applicable. Les activités exercées sont propres à la mission d’un centre de services communautaires, d’un centre d’hébergement et de soins de longue durée ou d’un centre de réadaptation au sens de la LSSSS. [Références omises] [ 20 ] L’

article 204 (14b) de la

Loi sur la fiscalité municipale que le TAQ doit appliquer a fait l’objet d’une étude lors de trois jugements rendus par la Cour suprême du Canada dans Partagec Inc. c. Québec (Communauté urbaine) [6] , Conseil de la santé et services sociaux de la région de Montréal métropolitaine c. la Ville de Montréal et la Communauté urbaine de Montréal et le Procureur général de la province de Québec ainsi que Buanderie centrale de Montréal inc. c.

Ville de Montréal et communauté urbaine de Montréa l [7] , Corporation Notre-Dame du Bon-secours c. la Communauté urbaine de Québec et la Ville de Québec et le bureau de révision de l’évaluation foncière du Québec et le procureur général du Québec [8] . [ 21 ] À la suite de ces décisions, un amendement législatif est intervenu à l’article important afin d’y ajouter les mots : « …conformément à un permis délivré à l’établissement en vertu de celle de ces lois qui lui est applicable ». [ 22 ] Le TAQ, à la lumière de cet amendement, indique : [98] Il est maintenant clair qu’on ne peut pas, par exemple, prendre un permis pour 20 lits et en extensionner la portée à 456, point en litige dans la Champenoise. [99] La question à laquelle le Tribunal doit répondre est celle de savoir si le permis doit nécessairement être détenu par l’établissement

au nom duquel l’unité d’évaluation est inscrite au rôle, Résidence Saint-Pascal, ou s’il peut l’être au nom de l’établissement qui détient et exerce le contrôle sur elle, Robert-Giffard. [9] [Références omises] [ 23 ] Le TAQ considère que contrairement à la situation de la Corporation Notre-Dame du Bon-secours, RSP consacre toute son unité d’évaluation pour exercer les activités qui lui sont confiées par CHRG [10] . [ 24 ] Le TAQ, au terme de son analyse a déclaré : [107] La relation entre Résidence Saint-Pascal et Robert-Giffard prouve que ses activités s’inscrivent dans celles qu’autorise le permis que détient Robert-Giffard.

Cette constatation respecte l’objectif visé par l’amendement à la Loi, soit de faire disparaître l’ambiguïté qui a permis l’arrêt de la Cour Suprême dans La Champenoise. [108] C’est donc le lien entre Robert-Giffard et Résidence Saint-Pascal qui est primordial ; en hébergement, elle offre un endroit adapté à ses patients au stade où ils en sont rendus quant à l’évolution de leur santé mentale.

C’est ce que démontre la preuve du lien continu de Résidence Saint-Pascal avec ses locataires choisis par l’hôpital Robert-Giffard lui-même. [11] [Références omises] [ 25 ] Le TAQ considère, à la lumière de la preuve qui lui est faite que CHRG contrôle tout ce qui concerne RSP : sa qualité, son contenu, mais surtout l’admission des patients à

titre de locataires et leur libération ou leur départ.

En conséquence, selon le TAQ, les activités de RSP sont exercées en vertu du permis détenu par CHRG. [ 26 ] ANALYSE ET DÉCISION [ 27 ] Le débat s’apparente à celui qui a donné lieu aux trois décisions de la Cour suprême du Canada en 1994 et qui ont été citées plus haut. [ 28 ] À cette occasion, la Cour suprême du Canada a défini les règles d’interprétation des lois fiscales et particulièrement des exemptions de taxes qui y sont formulées. [ 29 ] Le juge Gonthier les résume comme suit : - L’interprétation des lois fiscales devrait obéir aux règles ordinaires d’interprétation; - Qu’une disposition législative reçoive une interprétation stricte ou libérale sera déterminé par le but qui la sous-tend, qu’on aura identifié à la lumière du contexte de la loi, de l’objet de celle-ci et de l’intention du législateur; c’est l’approche téléologique. - Que l’approche téléologique favorise le contribuable ou le fisc dépendra uniquement de la disposition législative en cause et non de l’existence de présomptions préétablies; - Primauté devrait être accordée au fond sur la forme dans la mesure où cela est compatible avec le texte de la loi; - Seul un doute raisonnable et non dissipé par les règles ordinaires d’interprétation sera résolu par le recours à la présomption résiduelle en faveur du contribuable. [ 30 ] Or le juge Gonthier, sur la question de la détention d’un permis par l’établissement se réfère au contenu de la Loi accordant l’exemption.

Dans le cas de la Corporation Notre-Dame du Bon-Sécours , il reconnaît qu’elle ne détient qu’un permis pour une

partie des installations mais qu’elle requiert l’exemption pour l’ensemble. [ 31 ] C’est ainsi que le juge Gonthier écrit à la page 27 de la décision Corporation Notre-Dame du Bon-sécours précitée : Avec égard, je ne peux souscrire aux arguments des intimées. En effet, si le législateur a voulu que l’exemption de taxes d’un centre d’accueil soit subordonnée à l’existence d’un permis délivré par une autorité compétente, il l’aurait expressément mentionné comme il l’a fait pour les garderies. [ 32 ] Dans le même ordre d’idée, la Cour d’appel du Québec dans l’affaire Procureur général du Québec c.

Fondation internationale Azzahra inc. et autres [12] a appliqué les règles d’interprétation dégagées par la Cour suprême du Canada pour donner une interprétation large des dispositions d’exemption. 51] Cette approche a été reprise dans Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours où le juge Gonthier souligne que la primauté doit être accordée à la recherche de la finalité de la loi, que ce soit dans son ensemble ou à l’égard d’une disposition précise de celle-ci.

Ainsi, une exemption de taxes ne doit pas recevoir une interprétation nécessairement restrictive, mais plutôt une interprétation téléologique qui tient compte à la fois du but recherché par une politique de levée de fonds et du but recherché par une politique d’exemption des œuvres sociales décrites à la loi, l’un de ces buts ne devant pas primer l’autre. [52] Appliquant cette approche dans Buanderie centrale de Montréal Inc., le juge Gonthier a étendu les exemptions des par. 204 (14) et 236

(1.1) LFM à deux institutions qui ne répondaient pas précisément aux critères d’exemption énoncés et qui ne pouvaient non plus se prévaloir de la théorie de l’alter ego avec les hôpitaux membres qui en bénéficiaient. Pour le juge Gonthier, il fallait néanmoins aller au- delà d’une interprétation stricte afin de faire prévaloir l’objet même de l’exemption pour ainsi l’accorder aux institutions en cause. [53] Si on applique cette même approche au par. 204

(17) LFM , le concept d’institution religieuse n’a pas à recevoir une interprétation pointilleuse et stricte qui déjoue l’objectif de l’exemption. Une approche flexible et contextuelle qui tient compte de l’objet de l’exemption doit plutôt être favorisée. Cette approche mène indubitablement à la conclusion que dans la mesure où une institution

poursuit des objets de nature religieuse, le fait qu’elle poursuive aussi des objets charitables ou éducatifs ne peut lui faire perdre son statut d’institution religieuse si la religion teinte son œuvre. [Références omises] [ 33 ] Or la Loi a été modifiée [13] en réaction à l’arrêt de Notre-Dame du Bon-Secours . [ 34 ] Le TAQ a manifesté par son orientation qu’il favorisait l’interprétation large et contextuelle de l’exemption fiscale accordée aux établissements privés dans le cadre de l’article 204(14b) et il est d’avis que la modification intervenue à la Loi n’a pas eu pour effet de mettre de côté les principes d’interprétation prévalant en matière fiscale pour reconnaître l’exemption de taxes. [ 35 ] La Loi amendée vient-elle empêcher qu’une exemption de taxes puisse être accordée à une personne morale sans but lucratif qui détient un contrat avec un établissement public du réseau de la santé et des services sociaux?

Est-ce que le permis détenu par cet établissement public peut servir à une personne morale distincte et dont les activités sont contrôlées par cet établissement public afin d’obtenir une exemption de taxes pour ses propres installations? [ 36 ] Peut-on étendre la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Notre-Dame du Bon-Secours à un organisme tel que RSP qui ne détient aucun permis en vertu de la

Loi sur la santé et services sociaux ? [ 37 ] Ces questions sont sérieuses et d’intérêt général. [ 38 ] Sur des questions similaires, la Cour du Québec a accordé des permissions d’en appeler dans les affaires suivantes : Centre communautaire religieux hassidique c. Ville de Boisbriand [14] par l’honorable Georges Massol et Fabrique of the Parish of Saint- Patrick c. Ville de Montréal [15] par l’honorable Pierre A.

Gagnon. [ 39 ] Ces deux cas portent sur l’exemption de taxes accordée à des institutions religieuses. [ 40 ] L’octroi des permissions d’en appeler et les jugements qui les ont suivis indiquent le caractère controversé des règles d’interprétation des lois fiscales pour l’octroi d’exemption de taxes municipales dans le cadre des lois sur la fiscalité municipale. [ 41 ] Quant à l’appel sur les questions subsidiaires que désire loger RSP advenant l’octroi d’une permission d’appeler sur le jugement principal du TAQ, l’

article 163 de la

Loi sur la justice administrative [16] exige le respect de formalités pour ce faire. [ 42 ] L’article 163 dispose : 163. Si la demande pour permission d’appeler est accordée, le jugement qui autorise l’appel tient lieu de l’inscription en appel. Le greffier de la Cour du Québec transmet sans délai copie de ce jugement au Tribunal, ainsi qu’aux parties et à leur procureur. De la même manière et dans les mêmes délais, l’intimé peut former un appel ou un appel incident .

Sauf si l’exécution provisoire est ordonnée, l’appel suspend l’exécution de la décision. [ Notre soulignement ] [ 43 ] En conséquence, la Cour est d’avis qu’une demande écrite est requise pour l’octroi d’une permission pour un appel subsidiaire et que cette demande doit être faite dans les 30 jours de la présente décision. [ 44 ] Cependant, les aspects portant sur l’octroi des frais de justice et sur la détermination de la norme de contrôle de la décision du TAQ sont à l’intérieur de la compétence attribuée à la Cour du Québec dans l’examen de l’appel de la décision du TAQ et il n’est pas nécessaire dans ce contexte, d’octroyer une permission pour un appel subsidiaire.

Ces questions pourront être examinées et tranchées au moment de l’appel sur le fond. [ 45 ] POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 46 ] ACCUEILLE la demande d’autorisation d’appel; [ 47 ] AUTORISE le procureur général du Québec à introduire un appel de la décision rendue le 17 mars 2020 par les juges administratifs Jacques Forgues et Jacqueline Francoeur du Tribunal administratif du Québec,

section ses affaires immobilières, dossiers SAI-Q-142257-0712, SAI-Q-165101-1006, SAI-Q-198103-1312, SAI-Q-244917-1911, SAI-Q-177895-0505; [ 48 ] DÉCLARE que les questions qui doivent être examinées et auxquelles on doit donner des réponses par le présent appel sont les suivantes :

a) Le Tribunal administratif du Québec a-t-il erronément conclu que Résidence Saint-Pascal est « un établissement privé » au sens de la

Loi sur la santé et services sociaux du Québec?

b) Le Tribunal administratif du Québec a-t-il erronément conclu que Résidence Saint-Pascal exerce des activités propres à celles d’un centre de réadaptation au sens de l’alinéa 5 de l’article 79 de la

Loi sur la santé et services sociaux du Québec ?

c) Le Tribunal administratif du Québec at-t-il erronément écarté l’exigence d’un permis clairement énoncé au paragraphe 204(14b) de la

Loi sur la sécurité municipale ? [ 49 ] LE TOUT , frais à suivre l’issue. [ 50 ]

__________________________________ JACQUES TREMBLAY, J.C.Q. M e Valérie Lamarche Lavoie Rousseau Pour le demandeur M e Charlotte Fortier pour M e Guillaume Renault Therrien Couture Jolicoeur Pour la défenderesse Date d’audience : 14 juin 2021