2011 QCCA 2251, 2011 QCCA 2251

Commission scolaire English-Montreal c. Feldman 2011 QCCA 2251 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-020124-095 (500-17-047385-086) DATE : 7 DÉCEMBRE 2011 CORAM : LES HONORABLES LOUIS ROCHETTE, J.C.A. ANDRÉ ROCHON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. COMMISSION SCOLAIRE ENGLISH-MONTREAL APPELANTE – INTIMÉE INCIDENTE - Défenderesse c. JULIEN FELDMAN INTIMÉ – APPELANT INCIDENT - Demandeur ARRÊT [ 1 ] Les parties se pourvoient contre un jugement rendu le 8 octobre 2009 par la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Yves Poirier), qui a, pour l'essentiel, accueilli pour

partie le recours introductif d'instance en mandamus et pour jugement déclaratoire de l'intimé, condamné l'appelante à payer à l'intimé les frais de défense encourus et d'assumer ceux à venir à la suite du dépôt, contre l'intimé, d'une plainte criminelle et de plaintes déontologiques, avec dépens contre l'appelante; [ 2 ] Pour les motifs du juge Rochette, auxquels souscrivent les juges Rochon et Gagnon; LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l'appel principal pour partie, avec dépens contre l'appelante, INFIRME pour

partie le jugement de première instance et PRÉCISE que les frais de défense que doit rembourser l'appelante et qui s'élèvent à 2 500 $, ne concernent que les frais relatifs aux plaintes disciplinaires; [ 4 ] ACCUEILLE l'appel incident pour partie, avec dépens; [ 5 ] INFIRME pour

partie le jugement de première instance; [ 6 ] ACCUEILLE la demande de l'intimé en remboursement des honoraires extrajudiciaires et des débours relatifs à la requête en mandamus et jugement déclaratoire encourus tant en première instance qu'en appel; [ 7 ] RETOURNE le dossier devant la Cour supérieure pour que le quantum de cette réclamation soit déterminé. LOUIS ROCHETTE, J.C.A. ANDRÉ ROCHON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. Mes François Houde et Bernard Jacob MORENCY, SOCIÉTÉ D'AVOCATS Pour l'appelante Me Stewart Istvanffy STEWART ISTVANFFY ET AL Pour l'intimé

Date d’audience : 20 septembre 2011 MOTIFS DU JUGE ROCHETTE [ 8 ] L'interprétation de l'

article 177.2 de la

Loi sur l'instruction publique [1] [LIP] est au coeur de cette affaire. Quelle est la portée de l'obligation faite à la Commission scolaire appelante d'assumer la défense d'un membre du conseil des commissaires qui est poursuivi par un tiers pour un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions ? C'est la question nouvelle à laquelle il nous faut répondre. [ 9 ] Le juge de première instance résume ainsi la trame factuelle du litige : [1] JULIEN FELDMAN (FELDMAN) est commissaire à la COMMISSION SCOLAIRE ENGLISH MONTREAL (CSEM).

Dans les premiers mois de son mandat de commissaire, il fait face à trois problèmes soit la contestation judiciaire de son élection, une plainte criminelle et finalement une série de plaintes portées auprès du Commissaire à l'éthique qui exerce ses fonctions en vertu de l'article 175.1 de la

Loi sur l'instruction publique, L.R.Q.,

chapitre I-13.3 . FELDMAN demandé [ sic ] à la CSEM qu'elle paie les honoraires extrajudiciaires ainsi que les déboursés facturés par ses avocats pour les services rendus en lien avec les trois problèmes suivant les dispositions de l'

article 177.2 LIP . [2] Il demande aussi que la Cour suspende l'audition des plaintes auprès du Commissaire à l'éthique portées contre lui jusqu'à ce que jugement final intervienne et que les honoraires extrajudiciaires et déboursés de la présente requête soient remboursés par la CSEM. [3] Finalement, FELDMAN demande le paiement des honoraires extrajudiciaires et déboursés de ses procureurs pour la préparation de la présente requête soit la somme de 49 329,25 $. […] [9] FELDMAN a été élu commissaire à la CSEM le 4 novembre 2007. [10] Sa fonction de commissaire débute à peine qu'une contestation judiciaire de son élection est entamée par George Vegas ex- commissaire à la CSEM et candidat déchu.

Les procédures sont déposées le 3 décembre 2007 (500-17-039980-076). FELDMAN retient les services de procureurs pour sa défense. Il y aura désistement de cette procédure le 9 juillet 2008. [11] En avril 2008, un policier du SERVICE DE POLICE DE LA VILLE DE MONTRÉAL (SPVM) contacte FELDMAN relativement à une plainte de harcèlement criminel déposée par madame Christiane Atkinson. Cette dernière est membre du Conseil d'établissement de CSEM. À ce jour, aucune accusation criminelle n'a été portée à la suite de cette plainte.

FELDMAN retient les services de procureurs relativement à cette plainte. [12] En juin 2008, Madame Angela Mancini commissaire et présidente du conseil de CSEM ainsi que d'autres personnes portent des plaintes auprès du Commissaire à l'éthique de la CSEM, relativement à certains agissements de FELDMAN. Encore là, FELDMAN retient les services de procureurs pour faire face aux plaintes à l'éthique. [13] FELDMAN, interrogé hors Cour, affirme qu'il a demandé, verbalement et par courriel à la CSEM, d'assumer sa défense dans la contestation d'élection.

Bien que les procureurs de la CSEM nient qu'il y ait eu une telle demande, aucune preuve n'est soumise afin de contredire l'affirmation de communications verbales.

Le courriel du 10 décembre 2007 ne traite pas de telle demande. [14] FELDMAN fait une demande le 30 avril 2008 à la CSEM afin qu'elle assume sa défense suite à la démarche du policier relativement à la plainte criminelle. [15] FELDMAN demande, le 20 juin 2008 par courriel et le 21 juillet 2008 par mise en demeure, que la CSEM assume sa défense relativement aux plaintes à l'éthique. [ 10 ] La contestation électorale a été abandonnée et la plainte criminelle n'a pas eu de suite, selon l'intimé.

L'étude des plaintes éthiques, qui a débuté à l'automne 2008, a été suspendue en attendant le dénouement du recours entrepris. L'intimé dit appartenir à un groupe d'élus réformistes et être victime d'une « campagne de dénigrement et de diffamation orchestrée ». [ 11 ] Le juge de première instance accueille pour

partie le recours de l'intimé. Il conclut notamment que : l'

article 177.2 LIP ne s'applique pas à la contestation de l'élection d'un commissaire mais vise, en revanche, l'enquête criminelle effectuée par un corps policier et le processus déontologique dès le dépôt d'une plainte. Il préconise une interprétation large et libérale des termes « qui est poursuivi par un tiers ». Des ordonnances sont rendues en conséquence.

Le juge rejette la réclamation pour les honoraires extrajudiciaires (49 329,25 $) encourus en première instance pour préparer et débattre de la requête introductive d'instance en mandamus et pour jugement déclaratoire. [ 12 ] Les parties se pourvoient. [ 13 ] L'appelante soutient que le juge a erré en retenant la prétention de l'intimé pour ce qui concerne l'enquête criminelle et le processus déontologique.

L'intimé plaide, par appel incident, que le juge a erré en excluant la contestation de son élection de la protection conférée à l'article 177.2 et en lui refusant le remboursement des honoraires extrajudiciaires engagés pour le recours introductif d'instance.

* * * [ 14 ] Les dispositions suivantes de la LIP méritent d'être reproduites : 175.1. Le conseil des commissaires doit, par règlement, adopter un code d'éthique et de déontologie applicable aux commissaires. Le code porte sur les devoirs et obligations des commissaires et peut prévoir des normes adaptées aux différentes catégories de commissaires ou qui peuvent ne s'appliquer qu'à certaines catégories d'entre eux.

Il doit entre autres : 1° traiter des mesures de prévention, notamment des règles relatives à la déclaration des intérêts détenus par les commissaires; 2° traiter de l'identification de situations de conflit d'intérêts; 3° régir ou interdire des pratiques reliées à la rémunération des commissaires; 4° traiter des devoirs et obligations des commissaires même après qu'ils ont cessé d'exercer leurs fonctions; 5° prévoir des mécanismes d'application dont la désignation des personnes chargées de l'application du code et la possibilité de sanctions.

La personne chargée de déterminer s'il y a eu contravention au code et d'imposer une sanction ne peut être un membre du conseil des commissaires ni un employé de la commission scolaire . […] Le rapport annuel doit en outre faire état du nombre de cas traités et de leur suivi, des manquements constatés au cours de l'année par les instances disciplinaires , de leur décision et des sanctions imposées par l'autorité compétente ainsi que du nom des commissaires déchus de leur charge par un tribunal au cours de l'année. Le présent

article ne doit pas être interprété comme permettant de limiter la liberté d'expression inhérente à la fonction d'un commissaire. 175.2. Les personnes et les autorités chargées de faire l'examen ou de faire enquête relativement à des situations ou à des allégations de comportements susceptibles d'être dérogatoires à l'éthique ou à la déontologie, ainsi que celles chargées de déterminer ou d'imposer les sanctions appropriées , ne peuvent être poursuivies en justice en raison d'actes accomplis de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions. 175.3.

Quiconque reçoit un avantage comme suite à un manquement à une norme d'éthique ou de déontologie établie en application de l'article 175.1 est redevable envers l'État de la valeur de l'avantage reçu. 175.4. Tout membre du conseil des commissaires qui a un intérêt direct ou indirect dans une entreprise qui met en conflit son intérêt personnel et celui de la commission scolaire doit, sous peine de déchéance de sa charge , le dénoncer par écrit au directeur général de la commission scolaire, s'abstenir de voter sur toute question concernant cette entreprise et éviter d'influencer la décision s'y rapportant.

Il doit en outre se retirer de la séance pour la durée des délibérations et du vote relatifs à cette question. […] La déchéance subsiste pendant cinq ans après le jour où le jugement qui la déclare est passé en force de chose jugée. […] 177. Aucun membre du conseil des commissaires ne peut être poursuivi en justice pour un acte accompli de bonne foi dans l'exercice de ses fonctions. 177.1.

Les membres du conseil des commissaires doivent agir dans les limites des fonctions et pouvoirs qui leur sont conférés, avec soin, prudence et diligence comme le ferait en pareilles circonstances une personne raisonnable, avec honnêteté, loyauté et dans l'intérêt de la commission scolaire et de la population qu'elle dessert. 177.2. La commission scolaire assume la défense d'un membre du conseil des commissaires qui est poursuivi par un tiers pour un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions.

Dans le cas d'une poursuite pénale ou criminelle , la commission scolaire peut exiger du membre poursuivi le remboursement des dépenses engagées pour sa défense, sauf si ce dernier avait des motifs raisonnables de croire que sa conduite était conforme à la loi, si la poursuite a été retirée ou rejetée ou s'il a été libéré ou acquitté.

En outre, la commission scolaire peut exiger le remboursement des dépenses engagées pour la défense d'un membre qui a été reconnu responsable du préjudice causé par un acte qu'il a accompli de mauvaise foi dans l'exercice de ses fonctions. [Soulignement ajouté] [ 15 ] L'appelante a adopté par règlement, en 2002, un Code of Ethics and Professsional Conduct for Members of the Council of Commissionners [Code] qui prescrit : 10.2 -Ethics and Professional Conduct Committee Functions

[…]

(2) The committee studies any complaint referred to it by a member of the Council of Commissioners and makes any recommendation deemed appropriate, including sanctions if applicable, to the Council of Commissioners. […] Procedure

(7) The committee acts according to the procedures that it deems appropriate. Notwithstanding this, the committee must notify the commissioner who is the object of a complaint of the allegations lodged against him and inform him that he may, within thirty (30) days, submit his observations in writing to the committee and, upon request, be heard by the committee regarding the allegations and the appropriate sanction . The committee must make its recommendation to the Council of Commissioners within ninety (90) days of receiving the complaint. Power to suspend temporarily

(8) In the event of an urgent situation requiring rapid intervention or in the case of allegations of serious misconduct, the commissioner concerned may be temporarily suspended from his functions by the Chairman of the Council of Commissioners. Sanctions

(9) If the committee concludes that the commissioner has violated the law or the Code of Ethics and Professional Conduct , it recommends to the Council of Commissioners the disciplinary sanction deemed appropriate.

The possible sanctions that can be recommended are : ➢ a warning with or without a demand for apologies; ➢ a reprimand; ➢ a suspension, for a maximum of six (6) months, of part or all of the attributions and functions of the commissioner , except the right to participate in the public meetings of the Council of Commissioners; The Council of Commissioners decides upon the complaint after considering the recommendations of the Ethics and Professional Conduct Committee. The commissioner facing a sanction must be given the opportunity to be heard by the Council regarding the allegations and the appropriate sanction .

The sanctions contemplated in the present by-law are disciplinary in nature . Thus, there is nothing in the present by-law which precludes the English Montreal School Board from taking legal action to obtain compensation for damages sustained . Recommendation to disqualify

(10) The committee may alson recommend to che Council of Commissioners that an action to declare the commissioner disqualified be taken in accordance with

section 308 of the Act Respecting Elections and Referendums in Municipalities . [Soulignement ajouté] [ 16 ] Précisons que le troisième alinéa de l'article 175.1 LIP a été ajouté en 2006 [2] . Peu après, un poste de Commissaire à l'éthique a été créé par l'appelante, sans toutefois que le Code fût harmonisé. L'appelante formule, à bon droit, la mise en garde suivante dans son exposé : 42. Or, le Code d'éthique de l'Appelante a été adopté en 2002 mais n'a pas été amendé depuis 2006 pour tenir compte des modifications législatives.

Par conséquent, nous devons lire le Code d'éthique de l'Appelante en remplaçant le terme « Committee » par le Commissaire à l'éthique. Également, c'est dorénavant le commissaire à l'éthique lui-même qui prévoit les mécanismes d'application et l'application elle-même du Code d'éthique. En effet, compte tenu que l'

article 175.1 LIP prévoit maintenant que la personne chargée de l'application du Code d'éthique ne peut être un membre de la commission scolaire, ce n'est donc plus le conseil des commissaires (« Council ») qui a le pouvoir de sanctionner le commissaire fautif, mais bien le Commissaire à l'éthique. * * * [ 17 ] Cette affaire est la première recensée sur l'interprétation de l'

article 177.2 de la LIP . Il y a lieu de reproduire la disposition dans les deux langues officielles :

177.2. La commission scolaire assume la défense d'un membre du conseil des commissaires qui est poursuivi par un tiers pour un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions. Dans le cas d'une poursuite pénale ou criminelle, la commission scolaire peut exiger du membre poursuivi le remboursement des dépenses engagées pour sa défense, sauf si ce dernier avait des motifs raisonnables de croire que sa conduite était conforme à la loi, si la poursuite a été retirée ou rejetée ou s'il a été libéré ou acquitté.

En outre, la commission scolaire peut exiger le remboursement des dépenses engagées pour la défense d'un membre qui a été reconnu responsable du préjudice causé par un acte qu'il a accompli de mauvaise foi dans l'exercice de ses fonctions. 177.2. The school board shall assume the defence of any member of the council of commissioners who is prosecuted by a third person for

an act done in the exercise of council functions. In the case of penal or criminal proceedings, the school board may require a member who has been prosecuted to repay the defence expenses, except if the member had reasonable grounds to believe that the act was in conformity with the law, if the proceedings were withdrawn or dismissed or if the member was discharged or acquitted. As well, the school board may require repayment of the defence expenses by the member if the member was found liable for damage caused by

an act done in bad faith in the exercise of council functions. [ 18 ]

L'article 177.2 est entré en vigueur le 19 décembre 1997 [3] . Sa facture est demeurée essentiellement la même depuis, si ce n'est qu'en 1999 les mots « du préjudice causé » ont remplacé les mots « de dommages causés » au troisième alinéa [4] . Les travaux parlementaires ne se sont pas attardés à la disposition lors de son adoption. [ 19 ] La protection accordée à l'

article 177.2 LIP n'est pas unique, peu s'en faut. On la retrouve, sous une forme analogue, dans une multitude de textes législatifs et réglementaires adoptés depuis plus de 30 ans [5] . Le législateur a toutefois élargi cette formulation au Code municipal du Québec [6] , à la

Loi sur les cités et villes [7] et à la

Loi sur l'assemblée nationale [8] . Les parties nous y réfèrent. [ 20 ] L'

article 604.6 de la

Loi sur les cités et villes , dont le libellé est essentiellement le même au Code municipal [9] , énonce : 604.6.

Toute municipalité doit : 1° assumer la défense d'une personne dont l'élection comme membre du conseil de la municipalité est contestée ou qui est le défendeur ou l'intimé dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l'allégation de l'inhabilité de la personne à exercer la fonction de membre du conseil, de fonctionnaire ou d'employé de la municipalité ou d'un organisme mandataire de celle-ci; 2° assumer la défense ou la représentation , selon le cas, d'une personne qui est, soit le défendeur, l'intimé ou l'accusé, soit le mis en cause, dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l'allégation d'un acte ou d'une omission dans l'exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil, fonctionnaire ou employé de la municipalité ou d'un organisme mandataire de celle- ci.

Si la personne assume, elle-même ou par le procureur de son choix, cette défense ou représentation, la municipalité doit en payer les frais raisonnables. La municipalité peut toutefois, avec l'accord de la personne, lui rembourser ces frais au lieu de les payer. La municipalité est dispensée des obligations prévues aux deux premiers alinéas, dans un cas particulier, lorsque la personne renonce par écrit, pour ce cas, à leur application.

Pour l'application de la présente section, on entend par : […] 2° « tribunal » : outre son sens ordinaire, un coroner, un commissaire-enquêteur sur les incendies, une commission d'enquête ou une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires . [Soulignement ajouté] [ 21 ] La

Loi sur l'assemblée nationale prescrit, depuis le 11 juin 1998 [10] : 85.1. Un député ou, le cas échéant, un ancien député a droit, sous réserve des articles 85.2 à 85.4, au paiement des frais de sa défense et de ses frais judiciaires lorsqu'il est poursuivi par un tiers à la suite d'un acte qu'il a posé ou qu'il a omis de poser dans l'exercice de ses fonctions. Il a aussi droit au paiement des frais d'une assistance lorsqu'il est cité à comparaître relativement à ses fonctions , à l'occasion d'une enquête , d'une pré-enquête ou d'une instance judiciaire ou quasi judiciaire .

Dans chaque cas qui lui est soumis, le Bureau de l'Assemblée nationale peut, après avoir obtenu l'avis du jurisconsulte de l'Assemblée nationale, fixer le montant maximum à être payé en vertu des premier et deuxième alinéas. [Soulignement ajouté]

[ 22 ] Débutons par le plus simple. [ 23 ] La protection accordée ne vise pas les frais découlant de la contestation d'une élection , comme l'a décidé à bon droit le juge de première instance. En toute matière, seul est visé « l'acte accompli [par le commissaire] dans l'exercice de ses fonctions ». Les gestes posés avant l'entrée en fonction ne sont, à l'évidence, pas couverts ici. Il n'en va pas de même dans le monde municipal puisque le législateur oblige la municipalité à « assumer la défense d'une personne dont l'élection comme membre du conseil de la municipalité est contestée ». Cette législation est entrée en vigueur un an et demi avant que soit ajouté l'

article 177.2 à la LIP . Si on avait voulu aller dans la même direction, il était facile de s'en inspirer. On s'en est bien gardé. [ 24 ] Cela suffit pour rejeter ce volet de l'appel incident de l'intimé. [ 25 ] En ce qui concerne les frais engendrés par la plainte pour harcèlement criminel , le premier juge écrit : [32] Dans ce cas, FELDMAN répond aux exigences de l'

article 177.2 LIP . Tout d'abord, il agissait dans l'exercice de ses fonctions. La plainte porte sur des courriels transmis par FELDMAN à madame Atkinson concernant des conflits relatifs à l'école Bankcroft. [33] D'autre part, le Tribunal donne une interprétation large et libérale à l'expression « qui est poursuivi par un tiers ».

La commission scolaire doit assumer l'obligation dès que l'enquête du policier débute. [34] En effet, le processus de défense inclut les conseils de l'avocat au moment de cette première prise de contact et par la suite le suivi avec des témoins éventuels peut s'avérer crucial pour pouvoir prétendre à une défense pleine et entière comme l'exprimait le Tribunal dans l'affaire de Houde c. Ville de Saguenay DTE 2005T-497 (CS) . [35] FELDMAN a donc droit au remboursement des honoraires et déboursés encourus dans le cas de la plainte criminelle. [ 26 ] Avec égards, la question est mal posée.

Avant de privilégier une interprétation « large et libérale » d'un texte législatif ou réglementaire, de se demander si la protection accordée ne devrait pas être plus généreuse, il faut voir si une difficulté d'interprétation se pose, ici dans le contexte d'une plainte criminelle. L'expression « poursuite pénale ou criminelle » utilisée, comme dans un grand nombre de textes analogues, fait-elle problème ? Je ne le crois pas. [ 27 ] Hubert Reid définit ainsi le terme « poursuite » : 1.

Action en justice engagée par une personne en vue de faire valoir son droit ou d'obtenir une sanction contre l'auteur d'une infraction. Ex. La poursuite du créancier contre son débiteur. […] [11] [ 28 ] De la même façon, le verbe « poursuivre » signifie, dans son sens premier, « agir en justice contre quelqu'un » [12] . Louis Beaudoin propose que « dans le langage juridique, le verbe « poursuivre », signifie notamment « chercher à obtenir qqch. – une réparation – en justice » [13] .

Une poursuite serait une « [v]oie de droit exercée contre une personne qui n'a pas respecté une norme juridique obligatoire (loi, contrat, etc.) » [14] . Il faut présumer que le législateur entend les mots dans le même sens que « monsieur ou madame tout-le-monde » [15] . [ 29 ] Les termes utilisés à l'article 177.2 vont dans le même sens : il est question de « poursuite pénale ou criminelle », de « dépenses engagées pour sa défense ». L'on réfère aussi au retrait ou au rejet de la poursuite, à la libération ou à l'acquittement, encore des termes inconciliables avec une seule enquête de police.

L'enquête de police est un préalable à la poursuite, mais une enquête ne signifie pas une poursuite. L'enquête constitue un processus distinct qui peut déboucher sur une décision de ne pas poursuivre. [ 30 ] La réponse serait la même s'il s'agissait d'Interpréter la

Loi sur les cités et villes ou le Code municipal. Il doit y avoir, dans ce cas, une procédure dont est saisi un tribunal, défini comme « une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi-judiciaires ». L'enquêteur de police n'exerce pas une fonction quasi-judiciaire. La

Loi sur l'assemblée nationale fait, à l'évidence, bande à part. Son régime protège les députés et les anciens députés cités à comparaître à l'occasion d'une enquête ou d'une pré-enquête. Rien de tel ici. [ 31 ] Ajoutons que l'intimé n'a été ni arrêté ni détenu au sens de l'article 10

b) de la Charte . Certains pourraient faire valoir que l'

article 177.2 LIP doit être interprété de manière à conférer, dans un tel cas de figure, la même protection au commissaire de sorte que la commission scolaire assume, dès ce moment, sa défense. Il n'est pas opportun de trancher cette question dans le cadre de cette affaire. [ 32 ] J'estime donc que les frais d'avocat engagés par l'intimé en raison de l'enquête de police ne doivent pas être assumés par l'appelante. Il n'y a pas eu de poursuite pénale ou criminelle. L'intimé n'a pas été poursuivi, une fois l'enquête close. L'étape cruciale n'a pas été franchie.

Ce moyen doit échouer. [ 33 ] Venons-en au processus disciplinaire mis en branle à la suite du dépôt de plaintes contre l'intimé devant le Commissaire à l'éthique. Il est bien particulier. [ 34 ] Le premier juge tranche ainsi la difficulté : [36] Les plaintes au Commissaire à l'éthique sont fondées sur des actes accomplis dans l'exercice des fonctions de FELDMAN.

Elles satisfont de plus le critère de « poursuite par un tiers » considérant l'interprétation large et libérale à donner à cette expression. [37] Bien que l'examen du Code de déontologie donne des pouvoirs restreints au Commissaire à l'éthique, il est fait mention qu'il peut suspendre le commissaire pour une période de six (6) mois d'une

partie ou de toutes les attributions et les fonctions de commissaire, à l'exception du droit de participer aux réunions publiques du Conseil des commissaires. [38] Les droits du commissaire peuvent donc être touchés par cette décision du Commissaire à l'éthique et FELDMAN peut avoir besoin d'être représenté par avocat pour un acte commis à l'intérieur de ses fonctions de commissaire.

[39] La CSEM doit donc assumer l'obligation de défense du commissaire FELDMAN relativement aux plaintes portées auprès du Commissaire à l'éthique. [ 35 ] L'appelante plaide, en se référant à la

Loi sur les cités et villes et à la

Loi sur l'assemblée nationale , que « si le législateur avait voulu que l'

article 177.2 LIP s'applique en cas d'une plainte déposée devant le Commissaire à l'éthique, [il] […] l'aurait stipulé de façon expresse ». Seraient seules visées « les procédures judiciarisées, au sens ordinaire du terme, à l'exclusion de toute enquête administrative ». Même s'il fallait conclure que le terme « poursuivi » s'applique à une instance quasi judiciaire, l'appelante soutient que le processus déontologique de la LIP constitue plutôt une fonction administrative.

L'intimé répond que la plainte disciplinaire constitue une poursuite et que le processus mis en place est de nature quasi judiciaire. [ 36 ] La qualification du pouvoir exercé par le Commissaire à l'éthique, comme étant quasi judiciaire ou administratif, n'est pas essentielle à l'exercice d'interprétation législative qui doit être effectué. Cette distinction est maintenant abandonnée comme critère d'application du devoir d'agir équitablement et comme élément déterminant de la compétence des tribunaux pour réviser les décisions des organismes administratifs [16] .

Elle conserve cependant sa pertinence lorsque la loi l'impose [17] . [ 37 ] Au contraire de la

Loi sur les cités et villes et du Code municipal , la LIP n'exige pas qu'un « tribunal » soit saisi d'une procédure, le « tribunal » étant défini, nous l'avons vu, outre son sens ordinaire , comme une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires. Par ailleurs, la protection élargie conférée à la

Loi sur l'assemblée nationale [18] ne se retrouve pas à la LIP. Faut-il en conclure que le législateur a voulu limiter la protection accordée aux commissaires aux seules poursuites devant les tribunaux judiciaires ? [ 38 ] Les articles 175.1 à 175.3 LIP ont été adoptés le 20 mars 1997 et sont entrés en vigueur le 1 er janvier 1998 [19] . Ils obligent notamment le conseil des commissaires à adopter un code d'éthique et de déontologie applicable aux commissaires et à prévoir des mécanismes d'application. Les articles 177.1 et 177.2 ont été sanctionnés le 19 décembre 1997 et sont entrés en vigueur le même jour [20] .

L'article 175.4, sanctionné le 19 décembre 1997, est entré en vigueur le 1 er juillet 1998 [21] . Il oblige le membre du conseil qui est en situation de conflit d'intérêts de le dénoncer par écrit et d'éviter d'intervenir sur cette question, sous peine de déchéance de sa charge. [ 39 ] Force est de constater que les préoccupations d'éthique et de défense des commissaires ont été étudiées par nos institutions parlementaires de façon concomitante en 1997. Les articles 175.4 et 177.2 LIP ont été adoptés dans la même loi.

Le législateur n'ignorait pas, en décembre 1997, la réforme sur l'éthique lancée quelques mois plus tôt. A-t-il manifesté pour autant son intention de ne pas viser, à l'article 177.2, le processus éthique ou disciplinaire ? Ce n'est pas là mon interprétation. [ 40 ] Une lecture de l'

article 177.2 dans son ensemble fait voir qu'il s'attarde aux poursuites pénales ou criminelles et aux poursuites en responsabilité civile prises contre des commissaires. Mais l'on ne peut mettre de côté le principe de dédommagement énoncé d'entrée, au premier alinéa : La commission scolaire assume la défense d'un membre du conseil des commissaires qui est poursuivi par un tiers pour un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions. [ 41 ] Les actes reprochés à l'intimé ont été accomplis dans l'exercice de ses fonctions, ce n'est pas contesté. Peut-on parler de poursuite disciplinaire ?

Hubert Reid définit ainsi ce recours : Poursuite disciplinaire : Recours exercé contre un membre d'une profession libérale réglementée, en cas de non-respect des règles de déontologie auxquelles il est soumis. [22] [ 42 ] L'intimé n'est pas « membre d'une profession libérale réglementée », mais on lui reproche effectivement la violation de règles de déontologie. Est-il poursuivi ou simplement visé par une enquête administrative, comme le propose l'appelante ?

Pour répondre à cette question, il faut examiner le processus mis en place par le Code et le rôle confié au Commissaire à l'éthique [23] , en relation avec la LIP [24] . [ 43 ] Le Commissaire à l'éthique : étudie les plaintes qui lui sont transmises; avise le commissaire de la teneur de la plainte déposée contre lui et qu'il peut, dans un délai de 30 jours, soumettre ses commentaires par écrit et être entendu , s'il le demande, tant sur les causes de reproche que sur la sanction; détermine, le cas échéant, la sanction qui doit être imposée.

Cette sanction peut aller, ce qui n'est pas banal, jusqu'à une suspension de six mois des fonctions du commissaire, sans qu'il soit toutefois empêché de participer aux réunions du Conseil. [ 44 ] Il s'agit là d'un processus d'enquête et de décision en matière disciplinaire, pris en charge par le Commissaire à l'éthique, un tiers, agissant comme poursuivant. Le Commissaire jouit de la protection de la loi et ne peut être poursuivi en justice en raison d'actes accomplis de bonne foi dans l'exercice de ses fonctions [25] .

Il n'est pas sous l'autorité de l'appelante. [ 45 ] Au contraire du processus en matière criminelle, qui comporte une étape d'enquête distincte de l'étape de la poursuite, le commissaire visé par une plainte disciplinaire fait face à une procédure tout-en-un.

Dès le dépôt d'une plainte, il est à risque d'être blâmé et sanctionnée et doit pouvoir se défendre pleinement. [ 46 ] La LIP précise, par ailleurs, que le rapport annuel « doit […] faire état du nombre de cas traités et de leur suivi, des manquements constatés au cours de l'année par les instances disciplinaires, de leur décision et des sanctions imposées par l'autorité compétente » [26] .

La décision qui impute une faute à un commissaire et le sanctionne est lourde de conséquences. [ 47 ] Le Commissaire à l'éthique peut aller plus loin et recommander au Conseil de lancer un recours en inhabilité contre le commissaire fautif en vertu de la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités [27] . Le Code rappelle par ailleurs : The sanctions contemplated in the present by-law are disciplinary in nature. Thus, there is nothing in the present by-law which precludes the English Montreal School Board from taking legal action to obtain compensation for damages sustained. [28]

[ 48 ] Dans le même registre, les articles 175.3 et 175.4 LIP édictent : 175.3. Quiconque reçoit un avantage comme suite à un manquement à une norme d'éthique ou de déontologie établie en application de l'

article 175.1 est redevable envers l'État de la valeur de l'avantage reçu. [29] 175.4. Tout membre du conseil des commissaires qui a un intérêt direct ou indirect dans une entreprise qui met en conflit son intérêt personnel et celui de la commission scolaire doit, sous peine de déchéance de sa charge , le dénoncer par écrit au directeur général de la commission scolaire, s'abstenir de voter sur toute question concernant cette entreprise et éviter d'influencer la décision s'y rapportant.

Il doit en outre se retirer de la séance pour la durée des délibérations et du vote relatifs à cette question. [Soulignement ajouté] [ 49 ] Même si ces recours sont distincts du processus disciplinaire, qui se situe en amont, ils pourront prendre appui sur la preuve recueillie à cette étape et sur la décision rendue dont la contestation éventuelle, devant la Cour supérieure, est pleine d'embûches. Le rôle du Commissaire à l'éthique ne doit pas être minimisé [30] .

Le risque de condamnation au sens large est bien réel au terme du processus disciplinaire. [ 50 ] Enfin, le droit d'être entendu devant le Commissaire à l'éthique comporte nécessairement le droit de faire une preuve pour contrer celle recueillie le Commissaire, même si cela ne peut être qualifié de véritable processus contradictoire [31] . [ 51 ] Ainsi, je conclus que les termes utilisés à l'

article 177.2 LIP ne limitent pas l'application de la disposition aux seules poursuites devant les tribunaux judiciaires. Ils permettent l'interprétation libérale et généreuse préconisée par le juge de première instance.

L'intimé est donc poursuivi par un tiers, au plan éthique ou disciplinaire, pour des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, et l'appelante doit assumer sa défense. * * * [ 52 ] Reste la demande formulée par l'intimé, dans son appel incident, pour que l'appelante soit condamnée à lui rembourser les honoraires extrajudiciaires encourus pour faire valoir sa prétention sur le recours introductif d'instance. Ils s'élèveraient à 49 329,25 $. L'intimé écrit : Nous maintenons également que M.

Feldman a besoin du paiement de ses frais d'avocat pour les honoraires extrajudicaires engagés dans la demande de mandamus et de jugement déclaratoire devant la Cour supérieure et pour les procédures devant la Cour d'appel. [ 53 ] Le juge de première instance a rejeté cette demande.

Il conclut, avec raison, qu'un abus de droit ne peut être imputé à l'appelante : [46] Quant à la demande pour le payement des honoraires extrajudiciaires de la présente requête, le Tribunal estime qu'il n'y a pas eu de preuve d'abus de droit d'ester en justice de la part de CSEM dans sa défense et dans l'ensemble de ses procédures. [47] Aucune décision ayant été soumise quant à l'interprétation de l'

article 177.2 LIP et les trois problèmes ayant des solutions propres, il était loisible à la CSEM d'invoquer sa défense et ses moyens. [ 54 ] En revanche, l'intimé aura gain de cause sur un volet majeur du litige entre les parties, si l'appelante doit assumer sa défense à la suite du dépôt de plaintes disciplinaires. [ 55 ] Cette affaire est toute particulière. Il ne revenait pas à l'intimé de faire les frais de l'interprétation de l'

article 177.2 LIP alors qu'il devait être défendu par l'appelante en cas de poursuite, une protection accordée par le législateur pour protéger les personnes qui décident de briguer un poste électif et de servir leur collectivité. Sans une ordonnance dédommageant l'intimé, la protection législative qui lui est accordée deviendrait théorique. Au surplus, plusieurs dispositions semblables à l'article 177.2 bénéficieront de l'éclairage donné ici.

La cause en est une d'intérêt public qui déborde le litige civil ordinaire et requiert de trancher des questions nouvelles. [ 56 ] Le juge de première instance aurait dû faire droit, exceptionnellement, à cette demande légitime de l'intimé [32] . Ainsi, je retournerais le dossier devant la Cour supérieure pour que le quantum de la réclamation de l'intimé soit étudié et déterminé. [ 57 ] Pour ces motifs, je propose d'accueillir l'appel principal pour partie, avec dépens contre l'appelante, d'infirmer pour

partie le jugement de première instance et de préciser que les frais de défense que doit rembourser l'appelante, et qui s'élèvent à 2 500 $, ne concernent que les frais relatifs aux plaintes disciplinaires. [ 58 ] Je propose par ailleurs d'accueillir l'appel incident pour partie, avec dépens, d'infirmer pour

partie le jugement entrepris, d'accueillir la demande de l'intimé en remboursement des honoraires extrajudiciaires et des débours relatifs à la requête en mandamus et jugement déclaratoire encourus tant en première instance qu'en appel et de retourner le dossier devant la Cour supérieure pour que le quantum de la réclamation soit étudié et déterminé. LOUIS ROCHETTE, J.C.A.