2021 QCCA 1639, 2021 QCCA 1639

Restaurants Canada c. Ville de Montréal 2021 QCCA 1639 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028712-198 (500-17-095287-168) DATE : 2 novembre 2021 FORMATION : LES HONORABLES MARK SCHRAGER, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A. RESTAURANTS CANADA AppelantE – demanderesse et LES RÔTISSERIES ST-HUBERT LTÉE RECIPE, UNLIMITED (anciennement dénommée Entreprises Cara Limitée) 9226-2443 Québec inc. Restaurant Macgeorge inc. Groupe tdl Corporation 9073-0722 Québec Inc.

Les restaurants mcdonald du canada limitée services alimentaires a&W du Canada APPELANTES – intervenantes c.

VILLE DE MONTRÉAL intiméE – défenderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC Mis en cause – mis en cause ARRÊT RECTIFIÉ (le 3 novembre 2021) [ 1 ] Les appelantes se pourvoient à l’encontre d’un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc St- Pierre) [1] , ayant conclu à la validité d’un règlement municipal limitant les zones où peuvent être implantés de nouveaux établissements de restauration rapide dans l’arrondissement Côte-des-Neiges-Notre-Dame-de-Grâce, à Montréal. [ 2 ] Pour les motifs du juge Bachand (rectifiés le 3 novembre 2021), auxquels souscrivent les juges Schrager et Baudouin, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel avec les frais de justice.

MARK SCHRAGER, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A. Me Pierre-Paul Daunais Me Patrick Girard STIKEMAN ELLIOT Pour les appelantes

Me Alexandre Paul-Hus GAGNIER GUAY BIRON Pour l’intimée Date d’audience : 27 septembre 2021 MOTIFS DU JUGE BACHAND (rectifiés le 3 novembre 2021) [ 4 ] Les appelantes se pourvoient à l’encontre d’un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc St- Pierre) [2] , ayant conclu à la validité des dispositions du règlement RCA15 17255 (« Règlement ») [3] limitant les zones où peuvent être implantés de nouveaux établissements de restauration rapide dans l’arrondissement Côte-des-Neiges-Notre-Dame-de-Grâce (« arrondissement CDN-NDG »), à Montréal. Ces dispositions ont été adoptées sous l’égide de l’

article 113 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [4] (« L.a.u. »). [ 5 ] La contestation menée par les appelantes se déploie sur deux axes. [ 6 ] Elles soutiennent d’abord que l’intimée, agissant par l’entremise du conseil de l’arrondissement CDN-NDG, a outrepassé son pouvoir de zoner aux termes de l’article 113 L.a.u. Selon leur thèse, les dispositions pertinentes du Règlement ne constituent pas un exercice valide du pouvoir de zoner dont dispose l’intimée, car elles n’auraient rien à voir avec l’occupation du sol à proprement parler.

Ces dispositions auraient plutôt trait au contrôle de l’offre alimentaire au sein de l’arrondissement, une matière que l’intimée n’a pas le pouvoir de réglementer. [ 7 ] À

titre subsidiaire — en supposant que l’intimée n’ait pas outrepassé son pouvoir de zoner au sens strict —, les appelantes attaquent la validité des dispositions en litige en soutenant qu’elles souffrent de deux failles décisives. D’abord, elles créeraient des distinctions arbitraires entre divers types d’établissements de restauration; elles seraient donc à la fois discriminatoires et irrationnelles. Ensuite, elles seraient imprécises au point de ne pas permettre aux citoyens concernés d’en cerner le sens et de bien comprendre les limites qu’elles imposent. [ 8 ] L’intimée soutient qu’elle n’a pas outrepassé le pouvoir de zoner que lui confère l’

article 113 L.a.u. À son avis, les appelantes font l’erreur de confondre les finalités des dispositions attaquées — lesquelles comprennent la promotion de saines habitudes de vie et la protection de l’environnement — et leur objet, qui est de déterminer dans quelles zones de l’arrondissement CDN-NDG l’usage « restauration rapide » est autorisé.

En concentrant l’analyse sur cet objet, ajoute-t-elle, il devient évident que les dispositions attaquées constituent bel et bien une opération de zonage au sens où l’entend le législateur. [ 9 ] L’intimée ajoute que les dispositions attaquées ne sont ni indûment discriminatoires ni irrationnelles, les distinctions qu’elles établissent étant de la nature de celles qui sont implicitement permises lorsqu’une municipalité exerce son pouvoir de zoner.

Enfin, elle avance que ces dispositions ne sont pas imprécises au point où une personne raisonnablement intelligente et suffisamment informée serait incapable d’en comprendre le sens. I. Contexte [ 10 ] Au début des années 2010, l’arrondissement CDN-NDG se fixe divers objectifs afin de favoriser le développement d’un environnement propice à la santé et au bien-être de sa population. Ses démarches conduisent à l’élaboration d’une politique et d’un plan d’action destinés à promouvoir une saine alimentation, un mode de vie actif et un environnement de qualité.

L’arrondissement s’engage aussi à intervenir favorablement sur les déterminants de la santé, notamment en exerçant son pouvoir réglementaire, ainsi que dans le cadre d’opérations de planification et d’aménagement de son territoire. [ 11 ] Les démarches de l’arrondissement mènent à l’adoption d’une résolution d’adhésion à la position défendue par la Coalition québécoise sur la problématique du poids.

L’arrondissement constate alors, entre autres choses, que les problèmes d’obésité et de surpoids constituent des « problème[s] de société et de santé publique qui requi[èrent] des solutions environnementales, sociales et politiques, et qui demande[nt] que les environnements physique, social et culturel dans lesquels les gens évoluent favorisent et soutiennent des choix santé » [5] .

L’arrondissement souligne également qu’il est urgent d’élaborer des solutions collectives aux problèmes d’obésité et de surpoids, que la prévention représente la seule solution à long terme et que les municipalités ont un rôle à jouer à ce chapitre. [ 12 ] C’est dans ce contexte que naît le projet d’effectuer diverses modifications réglementaires afin de promouvoir de saines habitudes de vie, dont certaines ont pour objet de limiter les zones où peuvent être implantés de nouveaux établissements de restauration rapide, notamment afin de les éloigner des écoles.

Les travaux de l’équipe responsable du projet précisent que les modifications proposées poursuivent les neuf objectifs suivants : • favoriser l’utilisation du vélo; • favoriser l’utilisation de moyens de transport alternatifs à l’automobile à proximité des pôles de transport collectif; • rationaliser l’utilisation de l’automobile; • promouvoir l’activité physique; • favoriser l’accès à des aliments frais;

• préserver les commerces de proximité; • prévenir l’effet des îlots de chaleur; • favoriser une saine alimentation; et • réduire les déplacements en voiture. [ 13 ] Les travaux menés par l’équipe la conduisent également à créer et à définir un nouvel usage visant spécifiquement la restauration rapide. Ces travaux consistent notamment en des recherches documentaires, des rencontres avec divers intervenants, l’analyse de dispositions réglementaires adoptées par d’autres municipalités québécoises, ainsi que des études de terrain.

L’équipe conclut que les établissements de restauration rapide ont deux dénominateurs communs : premièrement, l’absence de service aux tables; deuxièmement, l’utilisation de contenants, d’emballages ou d’assiettes jetables (en papier ou en plastique) afin de servir la nourriture. [ 14 ] Les modifications réglementaires sont proposées à l’automne 2015 et elles font l’objet de consultations et discussions publiques au cours des semaines suivantes.

Le Règlement est adopté en février 2016 et il entre en vigueur à la fin du mois de mars 2016. [ 15 ] Les dispositions dont la validité est débattue dans le cadre de la présente affaire ont pour effet de limiter l’implantation de nouveaux établissements de restauration rapide à trois secteurs de l’arrondissement CDN-NDG.

Ce nouvel usage est défini comme suit à l’article 5 du Règlement : « restaurant rapide » : établissement de restauration dont les aliments sont servis majoritairement dans des contenants, emballages ou assiettes jetables, lorsqu’ils sont consommés sur place, et où il n’y a aucun service aux tables. [ 16 ] L’appelante Restaurants Canada entreprend son recours en août 2016. Les autres appelantes s’y joignent, à

titre d’intervenantes, en février 2018. L’affaire est entendue au fond durant deux jours au début du mois d’octobre 2019. [ 17 ] Dans son jugement, le juge de première instance conclut d’abord qu’en adoptant les dispositions en litige, l’intimée a fait un usage valide de son pouvoir de zoner. Après avoir notamment souligné des similitudes entre la présente affaire et l’affaire Spraytech [6] , le juge précise que le Règlement a été validement adopté eu égard au premier alinéa ainsi qu’aux trois premiers paragraphes du deuxième alinéa de l’article 113 al. 2 L.a.u. Ces dispositions sont libellées comme suit : 113.

Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou

partie de son territoire. Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants: 113. The council of a municipality may adopt a zoning by-law for its whole territory or any part thereof. A zoning by-law may include provisions regarding one or more of the following objects: 1° pour fins de réglementation, classifier les constructions et les usages et, selon un plan qui fait

partie intégrante du règlement, diviser le territoire de la municipalité en zones; (1) for the purposes of regulation, to classify structures and uses and, in accordance with a plan forming an integral part of the by-law, to divide the territory of the municipality into zones; 2° diviser la zone en secteurs de manière que chacun de ces secteurs serve d’unité territoriale pour l’application des dispositions des sous-sections 1 à 2.1 de la

section V qui sont relatives à l’approbation référendaire et de manière que, dans chacun de ces secteurs, les normes d’implantation autorisées dans la zone puissent faire l’objet d’une réglementation subsidiaire de la part du conseil, à condition cependant que les normes quant aux usages permis soient uniformes dans tous les secteurs d’une même zone; (2) to divide each zone into sectors so that each of such sectors may be a territorial unit for the purposes of the provisions of subdivisions 1 to 2.1 of Division V that relate to approval by way of referendum and so that in each of such sectors the land use standards authorized in the zone may be prescribed in a supplementary by- law of the council, provided, however, that the standards respecting the uses permitted are uniform in all the sectors of the same zone; 3° spécifier, pour chaque zone, les constructions ou les usages qui sont autorisés et ceux qui sont prohibés, y compris les usages et édifices publics, ainsi que les densités d’occupation du sol; (3) to specify, for each zone, the structures and uses that are authorized and those that are prohibited, including public uses and buildings, and the land occupation densities; [ 18 ] Le juge rejette ensuite la prétention des appelantes selon laquelle les dispositions contestées sont invalides, car discriminatoires.

Il explique que, bien qu’elles aient pour effet de créer une distinction entre les établissements de restauration rapide et d’autres types de restaurants, ces dispositions créent une distinction entre commerces de même nature, ce qui n’a rien de déraisonnable et relève d’un pouvoir de discriminer qui est implicite en matière de zonage. II. Analyse A. La norme de contrôle applicable [ 19 ] Il convient de débuter l’analyse en abordant la question de la norme de contrôle applicable. Le jugement de première instance

n’en traite pas, du moins pas directement. [ 20 ] À la lumière de l’arrêt Vavilov [7] , force est de constater que la norme applicable est celle de la décision raisonnable, et ce, tant à l’égard de la question de savoir si l’intimée avait le pouvoir d’adopter les dispositions réglementaires en litige qu’à l’égard de celles, subsidiaires, ayant trait à leur teneur. 1.

La question de savoir si l’intimée a outrepassé son pouvoir de zoner [ 21 ] Dans sa jurisprudence antérieure, la Cour suprême avait conclu que la norme de la décision correcte était applicable lorsque le tribunal était appelé à déterminer si, en adoptant un règlement donné, un conseil municipal avait outrepassé le pouvoir que lui avait délégué la loi habilitante invoquée [8] . Elle avait réitéré ce courant jurisprudentiel dans Dunsmuir , tout en soulignant que la question de savoir si un règlement est ou non ultra vires faisait

partie des questions touchant véritablement à la compétence, lesquelles étaient assujetties à la norme de la décision correcte [9] .

Puis, dans Katz [10] , la Cour avait précisé le cadre d’analyse applicable lorsque le caractère ultra vires d’un règlement est débattu, et elle l’avait fait sans faire appel à la norme de la décision raisonnable. [ 22 ] L’arrêt Vavilov a toutefois marqué l’abandon de la catégorie des questions touchant véritablement à la compétence, ce qui implique notamment qu’elles sont désormais assujetties, en règle générale du moins, à la norme de la décision raisonnable [11] . [ 23 ] Cela étant, la Cour suprême a pris soin de préciser que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable « ne permet pas aux décideurs administratifs d’interpréter leur loi habilitante à leur gré et […] [d’]élargir la portée de leurs pouvoirs au - delà de ce que souhaitait le législateur » [12] .

Elle a également expliqué que la marge de manœuvre du décideur dépendra notamment de la formulation des dispositions pertinentes de la loi habilitante [13] : Même dans les cas où l’interprétation que le décideur donne de ses pouvoirs fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, un texte législatif formulé en termes précis ou étroits aura forcément pour effet de restreindre les interprétations raisonnables que le décideur peut retenir — en les limitant peut-être à une seule.

À l’inverse, lorsque le législateur confère au décideur de vastes pouvoirs au moyen d’un texte législatif rédigé en termes généraux, et ne prévoit aucun droit d’appel devant une cour de justice, il y a lieu de donner effet à son intention d’accorder une plus grande latitude au décideur sur l’interprétation de sa loi habilitante. [Italiques dans l’original] [ 24 ] La Cour suprême a ensuite ajouté, dans un passage référant expressément à l’arrêt Katz , que la marge de manœuvre du décideur sera susceptible d’être limitée par les principes dégagés antérieurement par la jurisprudence [14] : Il coule de source que le droit — tant la loi que la common law — limitera l’éventail des options qui s’offrent légalement au décideur administratif chargé de trancher un cas particulier : voir Dunsmuir , par. 47 et 74 .

Par exemple, le décideur administratif qui interprète la portée de son pouvoir de réglementation dans le but de l’exercer ne peut retenir une interprétation incompatible avec les principes de common law applicables en ce qui concerne la nature des pouvoirs législatifs : voir Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée) , 2013 CSC 64 , [2013] 3 R.C.S. 810 , par. 45 - 48 .

Néanmoins, il y a lieu de garder à l’esprit que cette jurisprudence antérieure a aussi établi qu’en raison de « [l]’évolution de la municipalité moderne » [15] et de « l’importance sociale et politique des administrations publiques locales » [16] , il fallait désormais privilégier une « interprétation téléologique large des pouvoirs municipaux » [17] .

Il a également été souligné que les pouvoirs des autorités municipales « devaient être interprétés généreusement parce que leurs relations de proximité avec les citoyens qui habitent ou travaillent sur leur territoire les rendent plus sensibles aux problèmes qu’ils connaissent » [18] .

Notre Cour a d’ailleurs affirmé, en 2012, que « [l]es municipalités bénéficient d’un large pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de leur pouvoir de réglementation, singulièrement en matière de zonage » [19] . [ 25 ] Ainsi, il y a lieu de conclure, comme l’ont fait d’autres cours d’appel canadiennes [20] ainsi que certains commentateurs particulièrement autorisés en la matière [21] , que la norme de la décision raisonnable est généralement applicable lorsqu’il s’agit de déterminer si, en adoptant un règlement donné, un conseil municipal a outrepassé le pouvoir que lui a délégué l’assemblée législative.

La norme de la décision correcte ne sera applicable que si la loi l’exige ou encore si cela s’avère nécessaire afin d’assurer la primauté du droit [22] . [ 26 ] Puisqu’il est clair qu’aucune de ces exceptions n’est applicable en l’espèce, la question de savoir si les dispositions pertinentes du Règlement constituent un exercice valide du pouvoir de zoner dont dispose l’intimée est assujettie à la norme de la décision raisonnable. 2.

Les questions liées à la teneur des dispositions en litige [ 27 ] Dans l’arrêt Catalyst Paper , la Cour suprême a souligné que le pouvoir dont disposent les cours supérieures de contrôler la teneur de règlements municipaux était fondé sur une « présomption fondamentale, découlant de la primauté du droit, selon laquelle le législateur ne peut avoir voulu que le pouvoir qu’il a délégué soit exercé de façon déraisonnable, ou, dans certains cas, incorrecte » [23] .

Elle en a déduit que, selon les circonstances, la norme de contrôle applicable devait être soit celle de la décision raisonnable, soit celle de la décision correcte [24] . [ 28 ] Précisant ensuite comment devait être effectué le contrôle en vertu de la norme de la décision raisonnable, la Cour suprême a fait un certain nombre de constats que l’on peut résumer comme suit : • pour statuer sur le caractère raisonnable d’un règlement, il faut apprécier non seulement son contenu, mais également le processus ayant conduit à son adoption [25] ; • puisque les administrations municipales forment des institutions démocratiques [26] , les tribunaux doivent faire preuve d’une

grande retenue [27] et « respecter le devoir qui incombe aux représentants élus de servir leurs concitoyens, qui les ont élus et devant qui ils sont ultimement responsables » [28] ; • les tribunaux doivent également tenir compte du « large pouvoir discrétionnaire que les législateurs provinciaux ont traditionnellement conféré aux municipalités en matière de législation déléguée » [29] , tout comme du fait que les règlements municipaux « font […] intervenir toute une gamme de considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique » [30] ; • au final, la question est de savoir si les dispositions réglementaires attaquées n’auraient pu être adoptées par un organisme raisonnable tenant compte de « la grande variété de facteurs dont les conseillers municipaux élus peuvent légitimement tenir compte lorsqu’ils adoptent des règlements » [31] . [ 29 ] À la lumière de l’arrêt Vavilov , il y a lieu de conclure que la norme de la décision raisonnable est généralement applicable lorsque les tribunaux sont appelés à contrôler la teneur de règlements municipaux, et que la norme de la décision correcte ne sera applicable que si la loi l’exige ou encore si cela s’avère nécessaire afin d’assurer la primauté du droit [32] .

Aucune de ces exceptions n’étant applicable en l’espèce, les questions soulevées par les moyens subsidiaires des appelantes sont assujetties à la norme de la décision raisonnable. [ 30 ] En outre — et comme la Cour l’a souligné récemment —, les enseignements de l’arrêt Catalyst Paper relatifs à la manière d’effectuer ce contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable sont toujours d’actualité [33] . B.

L’intimée a-t-elle outrepassé son pouvoir de zoner? [ 31 ] Abordons maintenant le moyen principal des appelantes : les dispositions pertinentes du Règlement ne constituent pas un exercice valide du pouvoir de zoner dont dispose l’intimée, car elles ont essentiellement trait au contrôle de l’offre alimentaire au sein de l’arrondissement CDN-NDG, une matière que l’intimée n’a pas le pouvoir de réglementer. [ 32 ] La thèse des appelantes repose sur la prémisse selon laquelle les dispositions en litige n’auraient rien à voir avec l’aménagement du territoire en fonction de ses caractéristiques sous-jacentes, car il n’existerait aucune différence significative entre les établissements de restauration rapide et les autres types de restaurants, du moins en ce qui a trait à leur impact sur l’utilisation et l’occupation du territoire.

La restauration rapide et la restauration traditionnelle — ou « à table » — constitueraient donc des activités essentiellement identiques. Ainsi, les dispositions en litige seraient étrangères au zonage et, partant, elles ne sauraient trouver une assise juridique suffisante dans l’article 113 L.a.u.

Elles ne pourraient non plus être justifiées au regard de dispositions de la charte régissant l’intimée et lui conférant certains pouvoirs réglementaires en matière alimentaire [34] . [ 33 ] Les appelantes ont tort de prétendre qu’il n’existe aucune différence significative entre un établissement de restauration rapide et les autres types de restaurants. La restauration ne constitue pas un secteur de l’économie homogène. On y pratique des activités commerciales variées et pouvant, à certains égards du moins, être rationnellement distinguées les unes des autres.

De la même manière que l’on conviendra aisément que la vente en gros constitue une activité commerciale présentant une spécificité telle qu’on peut la distinguer de la vente au détail [35] , que les bars offrant des spectacles de danse pratiquent une activité commerciale différente de celle des bars offrant des spectacles érotiques [36] , ou encore que l’exploitation d’un poste d’essence avec service diffère de l’exploitation d’un poste d’essence sans service [37] , il est permis de concevoir la restauration rapide comme une activité commerciale présentant des caractéristiques qui lui sont propres. [ 34 ] Or, déterminer sur quelle

partie du territoire une activité donnée peut être exercée est l’une des composantes clés du pouvoir de zoner que l’

article 113 L.a.u. confère aux municipalités québécoises [38] . Comme la Cour suprême l’a souligné dans l’affaire Lacombe , le rôle d’une législation sur le zonage « est d’établir des zones, ou des régions, où certaines activités sont autorisées selon la nature du territoire et d’autres facteurs connexes » [39] .

C’est précisément ce que font les dispositions du Règlement 17255 qui sont en litige : comme l’intimée le souligne à juste titre, leur objet immédiat est de préciser où peut être exercée l’activité commerciale distinctive que constitue la restauration rapide. [ 35 ] Par ailleurs — et contrairement à ce que les appelantes laissent entendre —, l’intimée n’avait pas à démontrer que les établissements de restauration rapide et les autres types de restaurants ont, d’un point de vue matériel, des impacts différents sur l’utilisation et l’occupation du territoire de l’arrondissement CDN-NDG.

Certes, le pouvoir de zoner permet seulement d’établir des distinctions entre des activités présentant des caractéristiques suffisamment distinctives. Toutefois, rien dans la jurisprudence pertinente n’étaye la proposition selon laquelle les impacts que les activités concernées ont sur le territoire doivent, eux aussi, avoir une spécificité suffisante.

Comme l’intimée le souligne, la jurisprudence est plutôt à l’effet contraire [40] . [ 36 ] Bref, les dispositions en litige constituent bel et bien une opération de zonage [ 37 ] L’analyse ne s’arrête cependant pas là, car il y a également lieu de se demander si ces dispositions ne sont pas invalides au motif qu’elles poursuivent des fins illégitimes.

Comme le rappellent les auteurs Brown et Evans, « if it can be said that the purposes of the subordinate legislation are contrary to, or “extraneous” to, or unrelated logically to, or inconsistent with, the purposes of the statute, the delegated legislation will be invalid » [41] . Plus exactement, la question ici est de savoir si le fait que les dispositions visent ultimement à promouvoir de saines habitudes de vie et à protéger l’environnement est susceptible d’en entacher la validité. [ 38 ] Cette question doit recevoir une réponse négative.

Comme la Cour suprême l’a souligné dans l’affaire Arcade Amusements , sous la plume du juge Beetz, une municipalité ne commet pas un détournement de pouvoir lorsque, au moment de zoner, elle tient compte de finalités telles que la protection de l’environnement, la sauvegarde du patrimoine historique, l’esthétisme ou encore la restriction du bruit ou de la circulation [42] .

En outre — et comme il a été souligné plus haut —, la Cour suprême a insisté, dans Catalyst Paper , sur le fait que les règlements municipaux font souvent intervenir « toute une gamme de considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique » [43] . Puis, dans Katz , elle a précisé qu’il ne revenait pas aux tribunaux de juger de l’opportunité politique de ces finalités ni de l’efficacité de l’approche choisie par la municipalité. Elle aussi souligné le caractère particulièrement exigeant du critère applicable en matière d’invalidité due à la poursuite de fins illégitimes [44] :

L’analyse ne s’attache pas aux considérations sous-jacentes « d’ordre politique, économique ou social [ni à la recherche, par lesgouvernements, de] leur propre intérêt » (Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, (CSC), [1983] 1 R.C.S. 106, p. 113). Lavalidité d’un règlement ne dépend pas non plus de la question de savoir si, de l’avis du tribunal, il permettra effectivement d’atteindre lesobjectifs visés par la loi (CKOY Ltd. c. La Reine, (CSC), [1979] 1 R.C.S. 2, p. 12; voir également [Jafari c.

Canada(Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), (CAF), [1995] 2 C.F. 595], p. 602; [John Mark Keyes, Executive Legislation, 2e éd., Markham, LexisNexis, 2010], p. 266). Pour qu’il puisse être déclaré ultra vires pour cause d’incompatibilité avecl’objet de la loi, le règlement doit reposer sur des considérations « sans importance », doit être « non pertinent » ou être « complètementétranger » à l’objet de la loi (Alaska Trainship Corp. c.

Administration de pilotage du Pacifique, (CSC), [1981] 1R.C.S. 261; Re Doctors Hospital and Minister of Health (1976), (ON SC), 12 O.R. (2d) 164 (Cour div.); Produits ShellCanada Ltée c. Vancouver (Ville), (CSC), [1994] 1 R.C.S. 231, p. 280; Jafari, p. 604; Brown et Evans, 15:3261).

Enréalité, bien qu’il soit possible de déclarer un règlement ultra vires pour cette raison, comme le juge Dickson l’a fait observer, « seul uncas flagrant pourrait justifier une pareille mesure » (Thorne’s Hardware, p. 111). [Soulignements ajoutés] [39] À la lumière de ces enseignements de la Cour suprême, il est clair que les dispositions pertinentes du Règlement ne sont pasinvalides en raison des finalités qu’elles poursuivent.

La promotion de saines habitudes de vie et la protection de l’environnement sontdes considérations dont les municipalités sont tout à fait libres de tenir compte lorsqu’elles exercent leur pouvoir de zoner. C. Les dispositions attaquées sont-elles discriminatoires, irrationnelles ou trop imprécises? [40] Examinons maintenant les moyens subsidiaires des appelantes, qui concernent la teneur des dispositions réglementaires en litige. 1.

Les dispositions sont-elles discriminatoires? [41] Les appelantes invoquent d’abord la règle selon laquelle un règlement municipal ne peut contenir des dispositionsdiscriminatoires à moins que la loi habilitante ne le permette[45]. Elles sont bien conscientes que cette règle est d’une portée limitée enmatière de zonage, étant donné que le pouvoir de zoner comporte implicitement celui d’édicter des normes discriminatoires[46].

Ellessoutiennent cependant que le pouvoir que l’article 113 L.a.u. confère aux municipalités leur permet seulement d’établir des distinctionsen fonction de l’utilisation ou de l’occupation du territoire.

Ainsi, en exerçant ce pouvoir, les municipalités ne pourraient pas traiterdifféremment des activités dont l’impact sur le territoire est similaire. [42] La prémisse de cet argument est la même que celle du premier argument invoqué par les appelantes au soutien de leur moyenprincipal, soit qu’il n’existerait aucune différence significative entre les établissements de restauration rapide et les autres types derestaurants.

Pour les appelantes, la distinction établie par l’intimée est analogue à d’autres distinctions qui ont été jugées problématiquesdans la jurisprudence en matière de zonage, comme celles entre des salons de barbier et des salons de coiffure[47], ou encore entre desactivités à but lucratif et des activités de même nature, mais à but non lucratif[48]. [43] L’argument des appelantes ne me convainc pas, car, pour les motifs exposés préalablement, il n’est pas déraisonnable deconcevoir la restauration rapide comme une activité commerciale présentant des caractéristiques qui lui sont propres.

Il s’ensuit qu’iln’est pas déraisonnable d’y voir une activité impliquant une utilisation du territoire qui diffère de celle découlant de l’exploitationd’autres types de restaurants. Dans les circonstances, la thèse des appelantes doit être rejetée. 2.

Les dispositions sont-elles irrationnelles? [44] Les appelantes soutiennent aussi que les dispositions en litige sont irrationnelles au point de les rendre invalides. [45] Le problème serait d’abord dû au fait qu’il n’existerait aucun lien rationnel entre les critères retenus pour identifier lesétablissements visés — d’une part, le service de la majorité des aliments dans des contenants, emballages ou assiettes jetables lorsqu’ilssont consommés sur place et, d’autre part, l’absence de service aux tables — et la valeur nutritive des aliments y étant servis.

Lesdispositions auraient une portée à la fois excessive et trop restreinte, car elles incluraient des établissements de restauration rapide offrantdes aliments sains pour la santé tout en étant inapplicables à d’autres types de restaurants offrant de la nourriture peu nutritive. « [U]nepoutine », les appelantes écrivent-elles dans leur mémoire, « n’est pas meilleure pour la santé parce qu’elle […] est servie à table dansune assiette de porcelaine »[49]. [46] Cet argument n’est pas fondé.

Bien qu’il soit concevable que des établissements répondant aux critères retenus par l’intiméepuissent proposer une offre alimentaire saine et diversifiée, il est indéniable que de tels établissements constituent l’exception et non larègle. En effet, il est de connaissance judiciaire que la plupart de ces établissements offrent principalement de la nourriture et desboissons dont la valeur nutritive est généralement faible et dont la consommation régulière contribue à augmenter le risque d’obésité etd’autres problèmes de santé.

Mais ce qu’il faut surtout retenir à ce stade de l’analyse, c’est qu’il est à tout le moins raisonnable de faireun lien entre les établissements de restauration répondant aux critères retenus par l’intimée et une offre alimentaire susceptible de poserproblème d’un point de vue de santé publique. [47] Par ailleurs, le fait que la portée des dispositions attaquées soit possiblement excessive à certains égards et trop restreinte àd’autres égards est sans conséquence sur leur validité, car il ne revient pas aux tribunaux de juger de l’adéquation entre les finalitéspoursuivies par une municipalité et les moyens privilégiés dans l’exercice son pouvoir de zoner.

En se livrant à un tel exercice, lestribunaux effectueraient un contrôle d’opportunité qui les conduirait à outrepasser leur rôle en matière de zonage[50]. La question desavoir si une municipalité a exercé son pouvoir réglementaire de manière efficace et opportune relève plutôt de la sphère politique.

Pourla même raison, il n’est pas nécessaire de s’attarder à la question de savoir si le fait de limiter l’implantation de nouveaux établissementsde restauration rapide aux trois zones mentionnées dans le Règlement est susceptible d’avoir les effets escomptés par l’intimée. [48] Dans les circonstances, on ne peut conclure que les critères retenus pour identifier les établissements visés comportent des faillesimportantes au point de rendre déraisonnables les dispositions en litige.

[ 49 ] Il convient d’ajouter que la preuve relative au processus ayant conduit à l’adoption des dispositions en litige [51] tend à renforcer le constat selon lequel l’intimée n’a pas agi de manière déraisonnable.

Cette preuve démontre que l’intimée s’est notamment appuyée sur des rapports de l’Institut national de santé publique du Québec faisant état d’études démontrant, premièrement, que les établissements de restauration rapide offrent généralement des aliments peu nutritifs [52] et, deuxièmement, que la présence de tels établissements à proximité d’écoles était l’un des facteurs les plus fortement associés au poids et aux habitudes alimentaires des jeunes [53] .

Elle s’est également fiée à un rapport du Commissaire au développement durable, daté du printemps 2015, constatant également que la présence d’établissements de restauration rapide à proximité d’établissements scolaires posait problème d’un point de vue de santé publique [54] . Il ressort également de cette preuve que l’intimée a pris soin de vérifier s’il lui était juridiquement possible de recourir à son pouvoir de zoner afin de contrôler l’emplacement d’établissements de restauration rapide [55] . 3.

Les dispositions sont-elles trop imprécises? [ 50 ] Les appelantes avancent en dernier lieu un argument dont ne font état ni leur demande introductive d’instance ni les mémoires qu’elles ont déposés en Cour supérieure : les dispositions pertinentes du Règlement sont invalides pour cause d’imprécision. [ 51 ] Ce type d’argument repose sur des assises juridiques solides, car il est bien établi que, pour être valide, un règlement doit être suffisamment précis.

Les contours de cette exigence sont bien expliqués par l’auteur Marc-André LeChasseur [56] : En matière réglementaire, le test de la personne raisonnable doit être appliqué pour savoir si une disposition réglementaire est imprécise au point d’entraîner sa nullité. Ce test se caractérise par l’application d’une norme dite objective dans l’appréciation de la capacité du citoyen ordinaire de saisir la portée du règlement. L’imprécision doit être telle qu’un effort raisonnable ne permet pas à un contribuable ordinaire de parvenir à déterminer l’intention du législateur et surtout l’étendue exacte de son obligation.

Par contre, cette norme ne peut être appliquée aveuglément puisqu’il faut tenir compte dans plusieurs cas du fait que le règlement en cause vise une clientèle spécialisée et qu’il n’a pas nécessairement à être accessible aux « citoyens ordinaires ».

En conséquence, toutes les circonstances entourant le règlement, comme sa nature et les personnes qui sont tenues de s’y conformer, devront être prises en compte par le tribunal dans l’application du test précité. [Renvois omis] [ 52 ] Par ailleurs, il est acquis qu’un règlement n’a pas à avoir une précision absolue et qu’une simple difficulté d’interprétation ne suffit pas pour conclure à son invalidité [57] .

Il ne faut pas non plus perdre de vue le fait que les règlements municipaux « sont […], de par leur nature même, souvent complexes et ne peuvent se lire comme du Chateaubriand », de sorte que, « même quand on est un “citoyen moyen”, on ne peut lire un tel règlement comme une simple page de littérature » [58] . Il est notamment pertinent de se demander si les dispositions en cause sont imprécises au point de ne pas permettre un débat judiciaire adéquat [59] au sens où la Cour suprême l’entendait dans l’arrêt Nova Scotia Pharmaceutical Society [60] .

Rappelons aussi que, dans l’arrêt Arcade Amusements , la Cour suprême a précisé que « [c]haque cas est pratiquement un cas d’espèce et [qu’]il incombe aux tribunaux de déterminer à chaque fois si le sens véritable du règlement en question peut être perçu par les citoyens auxquels il s’adresse » [61] . [ 53 ] Par ailleurs, les auteurs Hétu et Duplessis ont raison de souligner que les tribunaux doivent faire preuve de beaucoup de retenue avant d’invalider un règlement pour cause d’imprécision [62] .

Cela est d’autant plus vrai lorsqu’un règlement municipal est en cause, étant donné que les administrations municipales forment de véritables institutions démocratiques [63] . Le principe démocratique justifie alors que les tribunaux fassent preuve d’une déférence accrue. [ 54 ] Ces précisions d’ordre juridique étant faites, examinons maintenant l’argument des appelantes.

Elles insistent tout particulièrement sur trois aspects des dispositions attaquées : • l’exigence que les aliments soient servis majoritairement dans certains contenants, emballages ou assiettes; • l’exigence que les contenants, emballages ou assiettes en question soient jetables ; et • l’exigence qu’il n’y ait aucun service aux tables .

Les appelantes vont jusqu’à prétendre que le problème est d’une gravité telle que les dispositions en litige « laissera[ient] aux fonctionnaires municipaux le pouvoir entièrement discrétionnaire de décider ce qui en réalité constitue ou non de la restauration rapide » [64] . [ 55 ] À la réflexion, on réalise cependant qu’il n’en est rien. [ 56 ] Bien que les appelantes fournissent de bons exemples de questions qui sont susceptibles de se poser en pratique — le terme « majoritairement » fait-il appel au nombre d’aliments offerts ou encore aux ventes moyennes? un contenant recyclable ou biodégradable est-il « jetable »? un buffet offrant le service aux tables de boissons est-il visé par les dispositions en litige? —, il s’agit de difficultés interprétatives qui n’ont rien d’exceptionnel.

Aucun élément au dossier ne permet de conclure qu’elles ne pourraient être résolues en faisant appel aux divers outils analytiques que la méthode moderne d’interprétation met à la disposition des tribunaux [65] . [ 57 ] La preuve au dossier ne permet pas non plus de conclure que l’application des critères retenus par l’intimée poserait réellement problème dans un nombre significatif de situations.

La logique et le bon sens donnent plutôt à penser que la plupart des restaurateurs œuvrant dans l’arrondissement CND-NDG n’auraient aucune difficulté à déterminer si leur établissement constitue ou non un établissement de restauration rapide au sens du Règlement.

Et comme l’intimée le souligne à juste titre, il est révélateur que les représentants de certaines des appelantes n’aient eu aucune difficulté à comprendre la portée de l’un ou l’autre des critères retenus par l’intimée [66] . [ 58 ] Puisque j’estime que ce dernier argument des appelantes doit lui aussi être écarté, je propose que l’appel soit rejeté, avec les frais

de justice. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A.