2019 QCCA 2037, 2019 QCCA 2037

Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal 2019 QCCA 2037 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027156-173 (500-17-078875-138) DATE : 26 novembre 2019 FORMATION : LES HONORABLES JACQUES DUFRESNE, J.C.A. MARK SCHRAGER, J.C.A. CLAUDINE ROY, J.C.A. MEADOWBROOK GROUPE PACIFIC INC. APPELANTE – demanderesse c. VILLE DE MONTRÉAL INTIMÉE – défenderesse ARRÊT [ 1 ] Meadowbrook Groupe Pacific inc. (Meadowbrook) se pourvoit contre un jugement du 13 septembre 2017 de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Pepita G. Capriolo) ( Meadowbrook Groupe Pacific inc. c.

Ville de Montréal , 2017 QCCS 4124 ). Ce jugement rejette sa demande de donner acte à son offre de céder un terrain à la Ville de Montréal (Ville), en contrepartie d’une somme de plus de 44 M$. [ 2 ] Meadowbrook invoque (1) un manquement au devoir d’agir équitablement, (2) une faute de la Ville lui ayant causé préjudice et (3) une expropriation déguisée. D’autres questions concernent la prescription du recours, le lien de causalité et l’évaluation du préjudice.

Puisque nous concluons à l’absence de manquement au devoir d’agir équitablement, ainsi qu’à l’absence de faute et d’expropriation déguisée, il n’est pas nécessaire de répondre aux autres questions. L’obligation d’agir équitablement [ 3 ] Meadowbrook invoque en premier lieu que la Ville a manqué à une obligation d’agir équitablement, s’appuyant sur l’arrêt de la Cour suprême dans Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c.

Lafontaine (Village) , 2004 CSC 48 , paragr. 3 ). [ 4 ] Le contenu de cette obligation varie en fonction de cinq facteurs : (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi par la Ville pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif et les dispositions législatives en vertu desquelles la Ville agit; (3) l’importance de la décision pour Meadowbrook; (4) les attentes légitimes de Meadowbrook; et (5) la nature du respect dû à la Ville ( Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c.

Lafontaine (Village) , 2004 CSC 48 , paragr. 5 ). [ 5 ] Meadowbrook planifie le développement immobilier d’un terrain acquis en 2006. Ce terrain se situe à la jonction de la ville de Côte Saint-Luc, la ville de Montréal-Ouest et l’arrondissement Lachine de la ville de Montréal. Il est bordé par deux chemins de fer et gares de triage du Canadien Pacifique et de l’Agence métropolitaine de transport. Le litige concerne la

partie du terrain située dans l’arrondissement Lachine. [ 6 ] Dès 2007, Meadowbrook entre en contact avec la Ville concernant un premier projet de développement immobilier (le projet Petite Rivière). Différents fonctionnaires de la Ville sont attitrés au suivi du dossier. Les élus sont également impliqués. [ 7 ] La réalisation du projet nécessite, entre autres, la conclusion d’une entente entre le promoteur et la Ville sur les travaux municipaux, conformément à l’article 4 du Règlement n o 08-013 de la Ville (adopté en vertu de l’

article 145.21 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme , RLRQ, c. A-19.1 ) : 4. Nul ne peut obtenir de permis de lotissement ou de construction pour l’érection d’un bâtiment sur un terrain autre qu’un terrain desservi, sans avoir conclu une entente portant sur la réalisation de travaux relatifs aux infrastructures avec la Ville […] [ 8 ] La conclusion d’une telle entente relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de la Ville ( Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc. , 2019 QCCA 1402 , paragr. 91 ). Comme le rappelle l’auteur St-Amour, les municipalités doivent

composer avec plusieurs impératifs et contraintes et il leur revient de déterminer comment desservir leur territoire en infrastructures et équipements publics (Jean-Pierre St-Amour, Les ententes relatives aux travaux municipaux , Cowansville, Yvon Blais, 2013, p. 1-3). La latitude dont jouit la municipalité dans l’exercice de son pouvoir décisionnel est limitée par son obligation d’agir dans l’intérêt public. Par ailleurs, ce qui relève de l’intérêt public est une question discrétionnaire.

Pourvu que la Ville agisse honnêtement et dans les limites de ses pouvoirs, les tribunaux ne devraient pas intervenir, à moins de motifs valables et suffisants ( Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c. Lafontaine (Village) , 2004 CSC 48 , paragr. 6 et 11 ). La Ville est mieux placée que les tribunaux pour décider de ses priorités en matière de développement d’infrastructures. [ 9 ] Ici, la Ville évalue les frais qu’elle devrait assumer pour la construction des diverses infrastructures nécessaires à la réalisation du projet – conformément à l’article 8 du règlement précité :

Malgré l’article 7, conditionnellement à la disponibilité des fonds nécessaires, sont à la charge de la Ville, les coûts des travaux suivants, ainsi que les frais afférents à ces travaux, excluant les branchements de service : 1 o la portion du coût des infrastructures sur site attribuable au surdimensionnement; 2 o les prérequis; 3 o 50 % du total des coûts des infrastructures sur site en front d’un immeuble, dans un cas où la

partie du site où est situé l’immeuble n’a front que sur un seul côté de rue qui est, soit une contre-allée, soit une voie publique adjacente à une propriété municipale, un parc existant, un milieu naturel ou une rivière; 4 o les infrastructures sur site et les travaux de raccordement desservant un projet de logements sociaux; 5 o les infrastructures sur site et les travaux de raccordement desservant des ensembles familiaux, jusqu’à concurrence de 35 % du coût total des infrastructures sur site et des travaux de raccordement visés par l’entente, dans le cas d’un site sur lequel il est projeté de construire un minimum de 1 000 logements dont au moins 60 % de ceux-ci sont des logements sociaux et des unités familiales. [ 10 ] Elle conclut que le projet serait trop onéreux, l’assiette fiscale ne permettant pas de récupérer les coûts dans un délai raisonnable. [ 11 ] En mai et juin 2010, un membre du comité exécutif de la Ville informe Meadowbrook que le développement de ce site n’est pas une priorité pour la Ville, que les infrastructures nécessaires pour réaliser le projet sont trop coûteuses et qu’il n’y a pas assez de ressources financières pour le réaliser.

La difficulté majeure provient du fait que le terrain est pratiquement enclavé et qu’il est nécessaire de prévoir des sorties, notamment pour les véhicules d’urgence. Le tout est confirmé par lettre en novembre de la même année : Or, nous vous rappelons que lors d’une rencontre survenue à l’hôtel de ville le 30 juin dernier […] [les représentants de la Ville] vous ont indiqué que la Ville n’entendait pas donner suite à votre projet.

En effet, compte tenu des priorités de l’administration, des disponibilités financières de la Ville et des importants travaux municipaux actuellement en cours ou envisagés sur le territoire municipal, votre projet ne peut pas faire l’objet d’une approbation de dépenses pour de nouvelles infrastructures municipales.

Vous comprendrez qu’en vertu des règlements et des politiques en vigueur, l’administration municipale doit s’assurer de faire les meilleurs choix dans ses investissements publics. [ 12 ] Meadowbrook développe alors un nouveau projet (le Projet Deux), mais ce projet demeure toujours un projet de développement substantiel. En décembre 2011, l’arrondissement Lachine décide que le premier plan d’implantation et d’intégration architectural (PIIA) soumis est non conforme à la réglementation et incomplet, n’étant pas accompagné d’une demande de permis de démolition et de permis de construction.

En février 2012, un deuxième PIIA est soumis, toujours sans être accompagné des demandes de permis nécessaires. De plus, l’arrondissement rappelle à Meadowbrook que l’octroi d’un permis de construction est assujetti à la conclusion d’une entente relative aux travaux municipaux. [ 13 ] En décembre 2012, Meadowbrook soumet un troisième PIIA, cette fois accompagné des demandes de permis, mais sans qu’une entente sur les travaux d’infrastructures ait été conclue. De plus, la demande de permis de construction ne concerne qu’un bâtiment de 18 unités, alors que le Projet Deux vise la construction de 1 789 unités.

La demande de permis est suspendue en raison de l’absence d’entente sur les travaux municipaux et l’arrondissement rappelle que la Ville a décidé que les sommes nécessaires à une telle entente ne pouvaient être justifiées, compte tenu des priorités, des disponibilités financières et des importants travaux actuellement en cours ou envisagés sur son territoire : […] Compte tenu que nous ne pourrons, de toute évidence, vous émettre un permis de construction à cet effet, nous sommes dans l’obligation de suspendre toutes les démarches reliées à l’analyse de votre demande de permis.

En effet, conformément à l’article N o 4 du Règlement 08-013 de la Ville de Montréal sur les ententes relatives à des travaux municipaux : « Nul ne peut obtenir de permis de lotissement ou de construction […] sans avoir conclu une entente portant sur la réalisation de travaux relatifs aux infrastructures avec la Ville […] » De plus, le 18 mars dernier, nous recevions une correspondance de M.

Sylvain Ducas, Directeur – Direction de l’urbanisme et du développement économique, nous informant que les importantes sommes nécessaires à une telle entente ne pouvaient être justifiées, compte tenu des priorités, des disponibilités financières et des importants travaux actuellement en cours ou envisagés sur le territoire de la Ville de Montréal.

En effet, à l’ampleur des coûts appréhendés ayant trait aux prérequis et au surdimensionnement des services d’aqueduc et d’égout s’ajoute la construction de liens routiers et de structures de franchissement de la cour Sortin, pour assurer une desserte adéquate du site afin de se conformer aux exigences du Service de sécurité incendie de Montréal. [ 14 ] Meadowbrook prétend que la Ville avait le devoir de négocier avec elle une entente concernant les travaux d’infrastructures et

qu’elle devait lui communiquer les analyses de coûts pour qu’elle puisse vérifier la rationalité des choix de la Ville. [ 15 ] Alors que la délivrance d’un permis relève généralement de l’exercice d’un pouvoir lié, la conclusion d’une entente sur les travaux municipaux relève quant à elle d’un pouvoir discrétionnaire, qui, tel que mentionné précédemment, a pour seule limite l’obligation d’agir dans l’intérêt public.

L’article 4 du Règlement 08-013 de la Ville, qui assujettit la délivrance d’un permis de construction à la conclusion d’une telle entente entre le promoteur et la Ville, module sans aucun doute le contenu de l’obligation d’agir équitablement incombant à cette dernière.

La Ville n’a aucune obligation de conclure une entente sur les travaux municipaux et son refus de conclure une entente avec le promoteur fera nécessairement échec à la demande de permis de celui-ci, qui en dépend. [ 16 ] La preuve révèle que la Ville a accompagné Meadowbrook dans son cheminement, a affecté des professionnels spécialisés à ce dossier et a analysé sérieusement la demande. [ 17 ] Elle était légitimement préoccupée par les questions de trafic routier, de sécurité et de compétence (Ville de Montréal-Ouest et Ville de Côte Saint-Luc n’étaient pas favorables au projet). [ 18 ] La Ville a conclu que le projet était trop coûteux pour elle et que le développement immobilier de ce site n’était pas dans ses priorités.

Son refus n’est pas irrationnel, et ce, même si la demande de permis de construction ne visait que 18 unités. En effet, le refus de délivrer le permis pour les 18 unités n’est qu’une conséquence du rejet du projet de développement dans son ensemble, ce projet visant 1 789 unités au total. [ 19 ] La Ville n’avait aucune obligation de transmettre ses études de coûts à Meadowbrook. La juge a conclu que Meadowbrook était au courant dès le début du processus qu’aucun permis ne pourrait être délivré tant qu’aucune entente sur les infrastructures n’était conclue avec la Ville.

Elle a aussi conclu (1) que Mme Deschamps, la représentante de l’appelante, savait, dès 2010, que la Ville projetait la construction d’infrastructures « traditionnelles et surdimensionnées » qui généreraient des « coûts exorbitants », et (2) que M. Pearl, l’architecte du projet, savait, depuis 2010 également, que la Ville envisageait la construction d’un viaduc pour le développement résidentiel du site. Au surplus, la Ville a explicitement indiqué à Meadowbrook que le projet ne pourrait pas aller de l’avant parce qu’il ne faisait pas

partie des priorités de l’administration, qu’il ne cadrait pas avec les disponibilités financières de la métropole et qu’il ne constituait pas un choix judicieux en matière d’investissements publics. [ 20 ] Dans la mesure où il y a eu une véritable collaboration ainsi que des échanges d’informations entre les fonctionnaires de la Ville et les professionnels engagés par Meadowbrook, ce que la preuve démontre, on ne peut reprocher à la Ville de ne pas avoir spécifiquement communiqué ses analyses internes à Meadowbrook.

Cette dernière, qui était au courant des préoccupations entretenues par la Ville relativement aux aspects financiers du projet, avait tout le loisir de présenter d’autres analyses de coûts afin de tenter de convaincre la Ville que les coûts liés aux infrastructures pourraient être plus faibles que ceux envisagés par la Ville. [ 21 ] Nous concluons que la Ville n’a manqué à aucune obligation d’agir équitablement dans les circonstances. L’absence de faute [ 22 ] Meadowbrook ne reproche aucune faute à un fonctionnaire ou un élu en particulier.

Elle prétend qu’il y aurait faute institutionnelle de la Ville. [ 23 ] La Ville a analysé le projet et a décidé que les coûts étaient trop élevés pour ses capacités financières et qu’il ne cadrait pas avec ses priorités de développement. Meadowbrook ne peut pas forcer la Ville à construire des infrastructures additionnelles pour accommoder son projet. La Ville n’a pas refusé arbitrairement le projet. Il a été à l’étude par les élus et les fonctionnaires pendant longtemps et la décision était réfléchie et motivée, même si elle ne plaît pas à Meadowbrook.

Dans ces circonstances, il était inutile d’entamer des négociations d’entente sur le partage des coûts d’aménagement des infrastructures. [ 24 ] La juge conclut que la Ville a agi de bonne foi, qu’elle n’a pas commis de faute et que sa décision est rationnelle. Au-delà de l’énonciation des principes juridiques applicables, une grande

partie de ses conclusions est basée sur les faits mis en preuve. Même si elle ne discute pas de chaque élément de chaque témoignage (l’audition a duré 13 jours et le jugement comporte 45 pages), la lecture du jugement fait voir qu’elle a effectué une analyse soignée et détaillée de la preuve. Meadowbrook ne démontre pas d’erreur manifeste et déterminante dans l’appréciation de ces faits qui justifierait l’intervention de notre Cour. L’expropriation déguisée [ 25 ] Meadowbrook invoque également que la situation dans laquelle elle se trouve équivaut à une expropriation déguisée.

Son droit de propriété serait grandement limité et elle ne pourrait utiliser son terrain de façon rentable. [ 26 ] En janvier 2015, alors que l’affaire n’est pas encore entendue en première instance, le nouveau schéma d’aménagement et de développement de la Ville attribue l’affectation « grand espace vert ou récréation » au secteur Meadowbrook.

En mars 2015, en attendant que l’arrondissement Lachine modifie sa réglementation d’urbanisme pour la rendre conforme au nouveau schéma d’aménagement, la Ville adopte un règlement de contrôle intérimaire qui interdit toute nouvelle utilisation du sol, toute nouvelle construction, toute demande d’opération cadastrale et tout morcellement de lots par aliénation sur ce site. [ 27 ] En appel, Meadowbrook ne prétend plus que le schéma d’aménagement et le règlement de contrôle intérimaire constituent une expropriation déguisée. D’ailleurs, elle n’en demande pas la nullité.

Ce serait plutôt les agissements de la Ville dans le cadre du traitement de sa demande de permis qui constituent une grave limite à son droit de propriété. [ 28 ] Au moment où surviennent les faits en litige, le zonage permettait un usage résidentiel, certains usages commerciaux et des équipements sportifs extérieurs. Un parcours de golf est exploité depuis 1930 sur le terrain. [ 29 ] Comme énoncé précédemment par cette Cour, « […] pour être considérée illégale, une restriction réglementaire doit équivaloir

à une « négation absolue » de l’exercice du droit de propriété ou encore à « une véritable confiscation » de l’immeuble. Les limitations qui tendent à ne stériliser qu’une

partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l’utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives » ( Wallot c. Québec (Ville de) , 2011 QCCA 1165 , paragr. 47 ). [ 30 ] La question de savoir ce qui constitue une véritable confiscation relève avant tout de l’appréciation des faits par la juge d’instance ( Wallot c. Québec (Ville de) , 2011 QCCA 1165 , paragr. 49 ) et Meadowbrook n’a démontré aucune erreur manifeste et déterminante dans l’appréciation des faits. [ 31 ] Ici, le règlement de zonage en vigueur au moment de la demande de permis permettait plusieurs usages.

Ce ne sont ni ce règlement ni les actions de la Ville qui ont empêché le développement de ce terrain, mais bien une conjugaison des caractéristiques particulières de la propriété et des deux projets soumis à la Ville. D’ailleurs, Meadowbrook était au courant de ces difficultés, étant elle- même devenue propriétaire du terrain à la suite de l’échec de la tentative du propriétaire précédent de développer le terrain. Ce qui a été refusé, ce sont les projets Petite Rivière et le Projet Deux et non toute construction. Meadowbrook n’a pas présenté d’autre projet.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 32 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. JACQUES DUFRESNE, J.C.A. MARK SCHRAGER, J.C.A. CLAUDINE ROY, J.C.A. Me Martin Bernard Me Laura Damecour Me Alexandre Ricci BDBL AVOCATS Pour l’appelante Me Éric Couture GAGNIER GUAY BIRON Pour l’intimée Date d’audience : 23 septembre 2019