2020 QCCA 370, 2020 QCCA 370

Commission municipale du Québec c. Legault 2020 QCCA 370 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028804-201 (500-17-110521-195) DATE : 3 mars 2020 DEVANT L'HONORABLE STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. COMMISSION MUNICIPALE DU QUÉBEC APPELANTE – défenderesse c.

ANNE-GUYLAINE LEGAULT INTIMÉE – demanderesse JUGEMENT [ 1 ] La Commission municipale du Québec (CMQ), représentée par la Direction du contentieux et des enquêtes (DCE), présente une demande visant à annuler un jugement rendu le 20 décembre 2019 par l’honorable Marie-Christine Hivon de la Cour supérieure, district de Montréal, qui ordonne le sursis des procédures actuellement pendantes devant la CMQ contre l’intimée [1] . [ 2 ] La requérante invoque l’

article 30 de la

Loi sur l'éthique et la déontologie en matière municipale [2] , qui comporte une clause privative usuelle au premier alinéa et une clause dite « de renfort » au second : 30. Sauf sur une question de compétence, aucun pourvoi en contrôle judiciaire prévu au Code de procédure civile (chapitre C-25.01 ) ne peuvent être exercés, ni aucune injonction accordée contre la Commission ou ses membres agissant en leur qualité officielle en vertu de la présente loi. 30.

Except on a question of jurisdiction, no application for judicial review under the Code of Civil Procedure (chapter C-25.01 ) may be exercised nor any injunction granted against the Commission or its members acting in their official capacity under this Act. Un juge de la Cour d’appel peut, sur demande, annuler

sommairement toute décision rendue, ordonnance ou injonction prononcée à l’encontre du premier alinéa. A judge of the Court of Appeal may, on an application, annul by a

summary proceeding any decision made or order or injunction issued contrary to the first paragraph. [ 3 ] Dans l’éventualité où je refuserais d’annuler

sommairement le jugement de la Cour supérieure, la requérante demande la permission d’en appeler. CONTEXTE [ 4 ] Le 30 septembre 2019, une citation en déontologie municipale est déposée au secrétariat de la CMQ par la DCE. Dix-neuf manquements sont reprochés à l’intimée. [ 5 ] Le 25 octobre 2019, une première téléconférence de gestion est tenue, au cours de laquelle les procureurs de l’intimée allèguent des irrégularités relativement à des fuites de renseignements qui seraient survenues au cours de l’enquête de la DCE et précisent vouloir déposer une demande préliminaire en rejet prochainement.

Selon la requérante, ils indiquent également l’intention de l’intimée d’utiliser la preuve de la DCE pour se défendre sur la place publique. [ 6 ] Le 28 octobre 2019, la DCE demande au juge administratif de la CMQ de rendre une ordonnance de confidentialité à l’égard des renseignements et documents qui seront communiqués. [ 7 ] Le 11 novembre 2019, le juge administratif prononce une ordonnance de confidentialité qui comporte les conclusions suivantes [3] : ORDONNE la confidentialité, la non-divulgation et la non-publication des documents, déclarations et informations devant faire l’objet de la divulgation de la preuve à l’exception de ceux qui sont déjà publics; ORDONNE À QUICONQUE de ne dévoiler d’aucune façon ces informations et documents, sauf dans le seul cadre de l’exercice du droit de la personne faisant l’objet de la présente enquête à une défense pleine et entière dans le présent dossier incluant toute demande

préliminaire, et de ne pas les diffuser publiquement, oralement, par écrit ou électroniquement, à la radio, dans les journaux, les postes de télévision ou par tout autre moyen de communication public ou privé; AUTORISE toutes les personnes qui assistent la Commission aux fins de son enquête, à communiquer des informations ou documents visés par la présente ordonnance, si cela s’avère essentiel pour la poursuite de l’enquête ou dans le cadre de la communication de la preuve ou d’une autre mesure d’équité procédurale; [ 8 ] Le juge administratif ajoute au paragraphe 26 de ses motifs : [26] Enfin, le soussigné tient à rappeler que l’obligation de préserver l’anonymat d’une personne qui communique des renseignements de façon confidentielle au Tribunal, en vertu de la LEDMM, incombe aussi à la DCE.

Par conséquent, il appartient à celle-ci de s’assurer que les documents transmis à la

partie défenderesse dans le cadre de la communication de la preuve ne puissent permettre l’identification des divulgateurs ou des collaborateurs à l’enquête. [ 9 ] L’ensemble de la preuve amassée durant l’enquête de la DCE aux fins de la citation en déontologie est communiqué à l’intimée, sujet au caviardage fait pour préserver l’anonymat des divulgateurs et des collaborateurs à l’enquête. [ 10 ] Le 26 novembre 2019, l’intimée se pourvoit en contrôle judiciaire à l’encontre de la décision du 11 novembre du juge administratif et demande le sursis du processus devant la CMQ. [ 11 ] Le 20 décembre 2019, la Cour supérieure fait droit à la demande de sursis présentée par l’intimée.

Il s’agit de la décision que la requérante me demande d’annuler. La Cour supérieure ne s’est toujours pas prononcée sur le fond du pourvoi en contrôle judiciaire. ANALYSE 1. Les clauses de renfort [ 12 ] Une clause de renfort est jumelée à une clause privative, et vise à accroître la force dissuasive de cette dernière en permettant à un juge d’appel siégeant seul de casser

sommairement un jugement rendu par un tribunal de première instance qui aurait usé de pouvoir de révision judiciaire de façon injustifiée [4] . Selon le décompte d’André Rochon en 2013, 48 lois du Québec contiennent une telle clause [5] . [ 13 ] Les clauses de renfort, de nature exceptionnelle, sont rarement invoquées et doivent être exercées avec prudence [6] . Dans un passage souvent cité, le juge LeBel, alors à cette Cour, écrit:

L'article 109 de la [

Loi sur la Régie des permis d’alcool ], comme l'article 140 du Code du travail , présente un caractère exceptionnel qui déroge à l'organisation judiciaire traditionnelle. Alors que la Cour d'appel siège habituellement en collégialité, on confère à un seul juge, non seulement le pouvoir de suspendre, mais celui de casser le jugement de première instance, avec le même effet qu'un jugement ordinaire de la Cour. Ce pouvoir s'exerce sans que les parties se soient fait entendre par le banc, contrairement au droit que reconnaît le Code de procédure civile au moins à l'égard du jugement final de la Cour supérieure.

Le juge unique doit se souvenir alors qu'il n'est pas le banc de la Cour et qu'il exerce un rôle d'exception. Cette prudence se justifie encore par l'évolution du régime procédural de la révision judiciaire et des appels. [7] 2.

Le contexte [ 14 ] Même si l’exercice de la clause de renfort est exceptionnel, les circonstances en l’espèce le sont également, alors que la Cour supérieure prononce une ordonnance de sursis qui a pour effet de paralyser les procédures devant la CMQ qui en sont à un stade préliminaire. [ 15 ] D’abord, le pourvoi en contrôle judiciaire devant la Cour supérieure vise une décision rendue en cours d’instance par le juge administratif. Quoiqu’une

partie puisse se pourvoir en contrôle judiciaire à tout moment durant un processus administratif, les tribunaux ont énoncé à de nombreuses reprises qu’en règle générale, le moment approprié pour se pourvoir d’un jugement rendu en cours d’instance est à la suite du jugement final [8] . [ 16 ] Le juge Dufresne, alors à la Cour supérieure, écrit à ce sujet : [31] Il faut éviter, à moins qu'il n'existe des circonstances exceptionnelles, de créer un effet paralysant sur les organismes administratifs et les tribunaux quasi-judiciaires, en se saisissant de requêtes en révision judiciaire ou pour jugement déclaratoire avant que ces organismes ou tribunaux n'aient exercé la juridiction qui leur est confiée par le législateur. [32] C'est davantage le cas lorsqu'il s'agit d'un organisme administratif ou d'un tribunal quasi-judiciaire dont la mission s'inscrit dans le cadre d'un pouvoir général de réglementation délimité par le législateur dans l'intérêt public.

C'est le cas des Commissions des valeurs mobilières. […] [34] En somme, il est préférable, sauf si des circonstances exceptionnelles le justifient, de laisser l'organisme ou le tribunal quasi-judiciaire exercer sa juridiction, quitte à réviser judiciairement sa décision, une fois celle-ci rendue, si la question a encore un intérêt. [9]

[ 17 ] De plus, la Cour supérieure a prononcé un sursis des procédures devant la CMQ dans l’attente de l’audition au fond devant la Cour supérieure sur le pourvoi en contrôle judiciaire, qui n’aura pas lieu avant un délai que l’intimée chiffre de façon optimiste à plusieurs mois. [ 18 ] Le sursis du processus administratif pendant le pourvoi en contrôle judiciaire est exceptionnel. En effet, l’

article 530 al. 2 C.p.c . prévoit que la demande de pourvoi en contrôle judiciaire « n’opère pas sursis des procédures pendantes devant une autre juridiction », à moins que la Cour supérieure n’en décide autrement. [ 19 ] Il y a de très bonnes raisons pour cette façon de faire, particulièrement l’intérêt public à ce que le processus administratif se déroule promptement jusqu’au jugement final [10] .

Il convient de noter que la façon de procéder en matières criminelles est semblable : il n’y a aucun appel des décisions interlocutoires du tribunal, quoique certaines matières puissent faire l’objet d’une demande de certiorari , procédure étant elle-même exceptionnelle et discrétionnaire. [ 20 ] Les juges uniques se sont montrés réticents à annuler

sommairement le jugement de la Cour supérieure sur le fond du pourvoi en contrôle judiciaire [11] . Dans ces cas, la Cour supérieure avait le bénéfice d’avoir entendu une preuve complète et d’avoir étudié les questions en profondeur. Par contre, les juges uniques sont plus enclins à intervenir lorsque la Cour supérieure prononce un sursis [12] : [24] D'abord, contrairement aux affaires Régie des permis d'alcool et Dodd , le jugement entrepris ne tranche pas le fond du litige après une enquête complète. Il s'agit d'une ordonnance de nature temporaire prononcée par la Cour supérieure.

La première juge tranche la requête en sursis sur vue du dossier, après plaidoiries des avocats. Il n'y a pas d'appel de plein droit du jugement interlocutoire de première instance qui ordonne le sursis. [ 21 ] En effet, deux décisions de juges uniques ont par le passé annulé des ordonnances de sursis lorsqu’elles suspendent une décision ou un processus administratif [13] . [ 22 ] En l’espèce, la Cour supérieure rejette l’argument que le caractère interlocutoire de la décision de la CMQ fait obstacle à un sursis : [24] La décision attaquée est bien une décision interlocutoire.

Ceci dit, il s’agit plus que d’une décision de pure gestion. Cette décision porte sur des paramètres associés à la divulgation de la preuve à la demanderesse dans le cadre d’une poursuite à caractère pénal [14] . Il appert que la décision a un effet sur les informations divulguées à la demanderesse, sur sa défense lors de l’audition et sur la conduite de l’audition, bien que les parties ne s’entendent pas sur l’interprétation à donner aux conclusions attaquées. [25] De plus, un sursis à ce stade n’aurait pas pour effet d’interrompre une audition en cours.

Cette audition n’a toujours pas débuté. [26] Vu la nature de l’objet de la décision et les circonstances de la présente affaire, il s’agit d’un cas où le caractère interlocutoire de la décision ne fait pas en soi obstacle au sursis. [Soulignements ajoutés] [ 23 ] La juge a raison en concluant que le caractère interlocutoire d’une décision ne fait pas en soi obstacle à un sursis. Par contre, l’intervention de la Cour supérieure à un tel stade préliminaire est exceptionnelle, et l’intervention par sursis est doublement exceptionnelle. La juge aurait dû y accorder plus de poids.

De plus, je souligne que le fait que le sursis empêche une audition plutôt que l’interrompre est sans pertinence : dans les deux cas, l’effet d’un sursis ordonné par la Cour supérieure est de paralyser la justice administrative. 3. Le sursis [ 24 ] Poursuivant son analyse, la juge a, à bon droit, appliqué le test de Metropolitan Stores , soit l’apparence de droit, l’existence d’un préjudice sérieux ou irréparable et la balance des inconvénients [15] . [ 25 ] Je procède maintenant à l’examen des motifs de la juge de la Cour supérieure.

Je précise qu’en ce qui concerne la validité des ordonnances et le sort du pourvoi en contrôle judiciaire, il appartiendra au juge du fond de trancher ces questions. Je me limite à examiner prima facie le sérieux des arguments de l’intimée.

Apparence de droit [ 26 ] En considérant l’apparence de droit de la demande, la juge indique au paragraphe 24 de son jugement : [24] […] Il appert que la décision a un effet sur les informations divulguées à la demanderesse, sur sa défense lors de l’audition et sur la conduite de l’audition, bien que les parties ne s’entendent pas sur l’interprétation à donner aux conclusions attaquées. [ 27 ] Elle reprend ensuite les allégations de la demande de pourvoi en contrôle judiciaire de l’intimée: [31] Le Tribunal comprend des allégations de la Demande en pourvoi judiciaire que la demanderesse soulève que le juge administratif a excédé sa compétence et que la Décision contrevient les règles de justice naturelle notamment en violant les droits fondamentaux de la demanderesse à une audition publique et impartiale et à une défense pleine et entière , en rendant des ordonnances en l’absence de preuve et de manière ultra petita . [Soulignements ajoutés]

[ 28 ] Elle conclut par la suite qu’« il existe une question sérieuse à trancher » et que le pourvoi n’est pas « autrement futile ou vexatoire » [16] . * * * [ 29 ] Afin de bien cerner le débat portant sur le sérieux des questions soulevées, il y a lieu d’analyser les prétentions de l’intimée retrouvées dans son pourvoi en contrôle judiciaire. [ 30 ] L’intimée reproche particulièrement au juge administratif le paragraphe 26 de sa décision, précitée au paragraphe [8] du présent jugement, où il « rappelle » au DCE qu’il lui appartient de préserver l’anonymat d’une personne qui communique des renseignements de façon confidentielle au Tribunal, en vertu de la

Loi sur l'éthique et la déontologie en matière municipale [17] , de manière à ce que la preuve communiquée à l’intimée ne puisse lui permettre d’identifier les divulgateurs ou les collaborateurs à l’enquête.

À la suite de cette décision, la preuve amassée durant l’enquête de la DCE aux fins de la citation en déontologie est communiquée à l’intimée [18] , sauf la preuve qui permettrait d’identifier des divulgateurs et des collaborateurs à l’enquête. [ 31 ] Au sein de son pourvoi en contrôle judiciaire, l’intimée soutient que le juge administratif s’est prononcé « ultra petita en indiquant à la DCE de dissimuler des éléments de la preuve qui seraient susceptibles d’identifier les personnes ayant porté plainte » à la CMQ contre l’intimée, ce qui enfreindrait son droit à une défense pleine et entière.

Ainsi, ce ne sont pas tant les ordonnances prononcées par le juge administratif qui violeraient son droit à une défense pleine et entière que les propos tenus au paragraphe 26 de sa décision.

L’une des ordonnances rendues prévoit d’ailleurs spécifiquement la confidentialité de la preuve « sauf dans le seul cadre de l’exercice du droit de la personne faisant l’objet de la présente enquête à une défense pleine et entière dans le présent dossier incluant toute demande préliminaire ». [ 32 ] Avec égards, les propos du juge administratif au paragraphe 26 de sa décision m’apparaissent être de l’ordre d’un obiter dictum , n’étant aucunement indispensables au prononcé du dispositif ou intimement liés aux motifs fondant sa décision sur les ordonnances de confidentialité.

En d’autres mots, même si la Cour supérieure en venait à accueillir le pourvoi en contrôle judiciaire et à annuler les ordonnances prononcées, ce jugement n’aurait aucun effet sur la preuve communiquée à l’intimée préservant l’anonymat des divulgateurs et des collaborateurs à l’enquête. Ainsi, si cet anonymat viole le droit de l’intimée à une défense pleine et entière, question sur laquelle je ne me prononce pas, ce n’est certainement pas par la voie d’un pourvoi en contrôle judiciaire sur la décision visée que la situation sera résolue.

On ne peut donc prétendre à une apparence de droit à l’allégation que la décision administrative viole le droit à une défense pleine et entière de l’intimée. [ 33 ] Par ailleurs, contrairement à ce que la juge indique aux paragraphes [24] et [31] de son jugement, il n’y a rien dans les ordonnances rendues qui permet de croire que l’audition ne sera pas publique et impartiale. Les ordonnances de la décision administrative ne visent que la confidentialité, la non-divulgation et la non-publication de la preuve, sous réserve, notamment, du droit à une défense pleine et entière de l’intimée.

L’intimée a plaidé devant moi que, puisque de telles ordonnances ont été rendues en cours d’instance, il est probable que le huis clos sera ordonné et que les droits fondamentaux de l’intimée seront enfreints lors de l’audience au fond. Or, ces prétentions sont de l’ordre de la spéculation.

La crainte de ne pas avoir une audition publique ne peut être qualifiée de sérieuse et ne peut justifier ici un sursis. [ 34 ] Finalement, l’intimée allègue dans son pourvoi en contrôle judiciaire que le juge administratif a rendu sa décision sans preuve et que les ordonnances font échec au principe fondamental de la publicité des débats. Il s’agit, à mon avis, des seules questions soulevées par le pourvoi en contrôle judiciaire qui pourraient être qualifiées de sérieuses.

Le préjudice sérieux ou irréparable [ 35 ] La juge a conclu que l’intimée subira manifestement un préjudice sérieux et irréparable si l’audition sur le fond était tenue avant que la Cour supérieure ne puisse trancher le pourvoi puisque « la poursuite des procédures et la tenue d’un procès dans des circonstances où l’obligation de divulgation de la preuve est assujettie à la Décision attaquée violent ses droits fondamentaux » [19] .

Elle estime que si la Cour supérieure concluait au bien-fondé du pourvoi en contrôle judiciaire, elle ne « pourrait remédier au préjudice causé par la tenue d’un procès ainsi vicié par l’imposition de paramètres même s’ils étaient annulés par la suite » [20] . [ 36 ] Avec égards, je suis d’avis que cette conclusion est erronée. [ 37 ] Tout d’abord, tel qu’énoncé plus longuement ci-haut, le débat sur l’anonymat des divulgateurs et des collaborateurs à l’enquête n’a été mentionné dans la décision administrative qu’à

titre d’ obiter dictum .

Le pourvoi en contrôle judiciaire n’aura aucun effet sur cette question, qui doit plutôt être traitée au stade du fond du litige. [ 38 ] En ce qui concerne le principe fondamental de la publicité des débats, celui-ci n’est pas absolu, et il pourra être remédié à tout préjudice sur le fond : rien dans les ordonnances rendues ne permet de croire que l’audition ne sera pas publique. [ 39 ] Finalement, même si les ordonnances rendues enfreignaient les droits fondamentaux de l’intimée, ces arguments peuvent être plaidés au fond, et, le cas échéant, présentés à la Cour supérieure en temps opportun [21] .

Il n’y a rien dans la présente affaire que la Cour supérieure ne pourra remettre en question à la suite d’un jugement final par la CMQ. [ 40 ] Le critère du préjudice sérieux et irréparable n’est ainsi pas rempli. La balance des inconvénients [ 41 ] Enfin, la juge conclut que la balance des inconvénients penche en faveur de l’intimée : [48] Le Tribunal considère que les circonstances particulières de l’espèce et la nature des reproches formulés à l’encontre de la CMQ

font en sorte qu’il est préférable de suspendre les procédures, dans l’attente d’une décision au fond sur le pourvoi en contrôle judiciaire considérant les inconvénients que subirait la demanderesse en cas de refus du sursis. [ 42 ] À mon avis, la juge donne trop peu de poids à l’intérêt public que le dossier procède.

Elle n’explique pas en quoi « les circonstances particulières de l’espèce », « la nature des reproches formulés à l’encontre de la CMQ » et « les inconvénients que subirait la demanderesse en cas de refus du sursis » sont différents des autres dossiers et sont tels qu’ils l’emportent sur l’intérêt public. En l’espèce, non seulement la célérité de la justice administrative doit être un objectif constant [22] , mais l’intérêt public quant à l’application de la

Loi sur l'éthique et la déontologie en matière municipale milite également en faveur de la requérante. [ 43 ] Je suis d’avis que la balance des inconvénients penche en faveur de la requérante. 4. Le remède [ 44 ] En intervenant dans le processus de la CMQ, la juge de première instance a court-circuité le bon déroulement du dossier alors que la CMQ n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur le fond ni même sur la demande préliminaire de l’intimée. Maints jugements ont rejeté des demandes de sursis à différentes étapes du processus administratif comme étant prématurés [23] .

Je ne vois rien d’exceptionnel dans ce dossier qui commanderait une réponse différente. Dans les circonstances, j’estime nécessaire d’annuler l’ordonnance rendue par la Cour supérieure. [ 45 ] Finalement, vu ma conclusion sur la demande d’annulation, il n’y a pas lieu de me prononcer sur la demande de la requérante pour permission d’appeler de bene esse .

POUR CES MOTIFS, LE SOUSSIGNÉ : [ 46 ] ANNULE l’ordonnance de sursis prononcée par la Cour supérieure le 20 décembre 2019, avec les frais de justice tant en Cour supérieure et qu’en appel; [ 47 ] REJETTE la demande pour permission d’appeler de bene esse sans frais de justice. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. Me Pierre Robitaille Me François Girard COMMISSION MUNICIPALE DU QUÉBEC Pour l’appelante Me Eric Oliver Me Frédéric Legendre MUNICONSEIL AVOCATS Pour l’intimée Date d’audience : 18 février 2020