2019 QCCA 2240, 2019 QCCA 2240

A c. Procureure générale du Québec 2019 QCCA 2240 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009720-183 (200-17-026669-176) DATE : 16 décembre 2019 FORMATION : LES HONORABLES FRANCE THIBAULT, J.C.A. MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. A APPELANT – demandeur c. LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC INTIMÉE – mise en cause c. LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – défendeur ARRÊT [ 1 ] L’appelant porte en appel un jugement de la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Alicia Soldevila) du 19 février 2018 [1] .

Celui-ci rejette son pourvoi en contrôle judiciaire de type mandamus à l’encontre du Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») afin que ce dernier fixe une date pour l’audition de son appel d’une décision du Bureau de révision administrative de la Direction de l’Indemnisation des victimes d’actes criminels (« IVAC ») confirmant une décision du service d’indemnisation de cet organisme refusant de lui verser une prestation de remplacement de revenu pour incapacité totale temporaire. [ 2 ] Pour les motifs qui suivent, et puisque depuis le jugement entrepris l’audition devant le TAQ a eu lieu et que celui-ci a rendu sa décision, la Cour conclut que le présent pourvoi est devenu théorique. [ 3 ] Un rappel du contexte sera utile à la compréhension du sort de l’appel. [ 4 ] L’appelant est une victime de l’attentat à la grande mosquée de Québec du 29 janvier 2017.

Il était, à ce moment-là, en recherche d’emploi. [ 5 ] Se considérant incapable de travailler, il dépose, le 4 février 2017, une demande d’indemnisation auprès de l’IVAC afin de pouvoir bénéficier de prestations de remplacement du revenu pour incapacité totale temporaire, le tout suivant la

Loi sur l’indemnisation des victimes d’actes criminels [2] (la «

Loi sur l’IVAC »). [ 6 ] Le 15 février 2017, l’IVAC reconnaît que l’appelant a subi un stress aigu lors de l’attentat, mais refuse de lui verser une prestation de remplacement de revenu pour incapacité totale temporaire. [ 7 ] Le 25 mai 2017, le Bureau de révision de l’IVAC confirme cette décision. [ 8 ] Le 22 juin 2017, l’appelant conteste cette décision devant le TAQ puis, le 4 juillet 2017, il formule une demande de préséance afin que l’audition de son dossier soit fixée au rôle du tribunal le plus rapproché. [ 9 ] Le 11 juillet 2017, le TAQ rejette sa demande de préséance. [ 10 ] Le TAQ reçoit le dossier complet le 3 août 2017. [ 11 ] Le 10 octobre 2017, l’appelant introduit son pourvoi en contrôle judiciaire devant la Cour supérieure.

Il demande à cette dernière de prononcer une ordonnance de mandamus pour que le TAQ fixe l’audition de son dossier à l’intérieur d’un délai raisonnable. L’appelant fait valoir que les délais institutionnels d’audition devant celui-ci contreviennent à l’

article 1 de

Loi sur la justice administrative [3] (« LJA »), lequel prévoit : 1. La présente loi a pour objet d’affirmer la spécificité de la justice administrative et d’en assurer la qualité, la célérité et l’accessibilité, de même que d’assurer le respect des droits fondamentaux des administrés.

Elle établit les règles générales de procédure applicables aux décisions individuelles prises à l’égard d’un administré. Ces règles de procédure diffèrent selon que les décisions sont prises dans l’exercice d’une fonction administrative ou d’une fonction juridictionnelle. Elles sont, s’il y a lieu, complétées par des règles particulières établies par la loi ou sous l’autorité de celle-ci.

La présente loi institue également le Tribunal administratif du Québec et le Conseil de la justice administrative. [ 12 ] Au moment où la juge de première instance rend le jugement entrepris, soit le 19 février 2018, il s’est écoulé un peu plus de six mois depuis la constitution du dossier complet au TAQ, soit un délai moindre que l’objectif de délai maximal pour une audition fixé par le TAQ, lequel est de 12,2 mois. Elle considère en conséquence que la question soulevée par l’appelant aux fins de sa demande de mandamus est hypothétique.

Malgré cela, et compte tenu des circonstances, elle estime qu’il y a tout de même lieu d’y répondre. Elle écrit : [26]

Malgré cette conclusion et le principe voulant qu'il n'y a pas lieu de débattre de questions hypothétiques, le Tribunal estime qu'il y a lieu de se pencher sur les questions en litige en regard de l'argument principal du demandeur qui craint que son droit fondamental d'être entendu dans un délai raisonnable soit bafoué en raison des délais institutionnels existants. Le demandeur soutient également que ses droits garantis par l'article 2 de la Charte des droits et libertés de la personne à la dignité et à la sécurité sont enfreints par le TAQ , puisque les indemnités auxquelles il prétend avoir droit sont, aux termes de la

Loi sur l'IVAC , incessibles et insaisissables et, pour lui, de nature alimentaire. [citations omises] [ 13 ] Si, selon la juge, « […] un délai déraisonnable en droit administratif, imputable à l'État et qui cause un préjudice important à une personne pourrait ultimement constituer un abus de procédure sanctionnable […] » et, qu’en ce sens, l’appelant « […] pourrait, le cas échéant, bénéficier d'autres recours pour faire valoir ses droits d'obtenir réparation » [4] , elle conclut qu’il ne peut toutefois demander à la Cour supérieure qu’elle prononce une ordonnance de mandamus afin d’obliger le TAQ à fixer l’audition d’un dossier à son rôle d’audience. [ 14 ] En effet, selon elle, il s’agirait là de dicter au TAQ la conduite à adopter à l’égard d’une question relevant de sa régie interne, laquelle participe de l’indépendance des tribunaux administratifs.

La juge se questionne toutefois sur l’important écart entre les délais d’audition existant au sein des différentes sections du TAQ [5] , de même que sur la raison pour laquelle le législateur prévoit des compensations sous forme d’intérêt dans certaines situations et pas dans d’autres [6] . [ 15 ] Le 26 février 2018, l’appelant demande la permission d’appeler du jugement entrepris, laquelle est accueillie le 26 mars 2018. [ 16 ] Le dossier de l’appelant devant le TAQ chemine par ailleurs en parallèle avec l’instance devant notre Cour. [ 17 ] L’audition devant le TAQ a finalement lieu le 10 juin 2019.

Ce dernier rend sa décision le 20 août 2019 par laquelle il confirme la décision du Bureau de révision de l’IVAC. [ 18 ] Le 13 septembre 2019, l’appelant introduit un autre pourvoi en contrôle judiciaire devant la Cour supérieure, cette fois à l’encontre de cette décision du TAQ du 20 août 2019 sur le fond de sa demande. [ 19 ] Par son appel, en l’espèce, l’appelant demande à la Cour : D'ACCUEILLIR l'appel; D'INFIRMER le jugement de première instance rendu par l'honorable Alicia Soldevila de la Cour supérieure le 19 février 2018 ; D'ORDONNER au mis en cause, le Tribunal administratif du Québec, de convoquer l'appelant en audience dans les 30 jours du jugement à intervenir; DE DÉCLARER qu'un délai maximal de 6 mois constitue la norme numérique raisonnable applicable à l'obligation du TAQ d'entendre les parties, sauf pour les cas d'une complexité exceptionnelle, ce qui n'est pas le cas de l'appelant; [ 20 ] La procureure générale du Québec (« PGQ ») ainsi que le TAQ, outre qu’ils réitèrent que le pourvoi en contrôle judiciaire de type mandamus de l’appelant ne constitue pas le recours approprié en raison des principes d’indépendance judiciaire -ce sur quoi nous ne nous prononçons pas-, soulèvent principalement le caractère théorique du pourvoi. [ 21 ] Ils ont raison. [ 22 ] Les principes encadrant le caractère théorique d’une question, qui se déclinent en deux temps, sont bien connus et ont été exposés par la Cour suprême dans l’arrêt Borowski : En premier, il faut se demander si le différend concret et tangible a disparu et si la question est devenue purement théorique.

En deuxième lieu, si la réponse à la première question est affirmative, le tribunal décide s'il doit exercer son pouvoir discrétionnaire et entendre l'affaire [7] . [ 23 ] Dans le cadre de la première étape, l’appel sera qualifié de théorique s’il est désormais dépourvu de toute conséquence relativement aux droits des parties. Or, c’est bien le cas ici. [ 24 ] L’appelant demande une ordonnance de mandamus afin de forcer le TAQ à mettre son dossier au rôle. Il s’agit là d’un remède à l’inaction de celui-ci.

Or, depuis le jugement entrepris, non seulement l’audition a eu lieu, mais la décision du TAQ a également été rendue. Il est, par conséquent, incontestable que l’objet du mandamus est désormais caduc [8] . [ 25 ] L’appelant recherche toutefois aussi une conclusion demandant à la Cour de déclarer que le TAQ doit entendre les parties à

l’intérieur d’un délai maximal de six mois. [ 26 ] Cette conclusion accessoire à celle concernant l’ordonnance de mandamus a été ajoutée en appel. Certes, puisqu’elle revêt un caractère déclaratoire, elle pourrait avoir un effet dépassant le litige purement privé entre les parties. Cela n’est toutefois pas suffisant pour écarter le caractère théorique de l’appel.

Dans tous les cas, cette conclusion accessoire permet en fait d’aborder la seconde étape du test établi dans l’arrêt Borowski . [ 27 ] Dans cet arrêt, la Cour suprême énumère, de manière non exhaustive, trois fondements sur lesquels un tribunal peut décider, malgré le caractère théorique d’une question, de trancher celle-ci : le principe du système contradictoire, l’économie des ressources judiciaires et la fonction du tribunal dans l’élaboration du droit [9] . [ 28 ] En fonction de ces assises, nous sommes d’avis qu’il ne convient pas de répondre à la question de savoir s’il est possible ou non de prononcer une ordonnance de mandamus à l’égard de la gestion, par le TAQ, de son rôle. [ 29 ] Il en va de même quant à la conclusion recherchant la déclaration d’un délai raisonnable maximal. [ 30 ] Certes, la Cour constate, comme la juge de première instance, l’existence de délais d’audition considérables au sein de différentes sections du TAQ, notamment celle des affaires sociales chargée d’entendre les demandes découlant de la

Loi sur l’IVAC [10] . [ 31 ] Il importe de rappeler que des situations comme celle faisant l’objet du présent pourvoi mettent en jeu des intérêts essentiels à la vie du justiciable qui, en raison d’aléas divers, est placé dans une situation de vulnérabilité. Or, des délais déraisonnablement longs non seulement maintiennent ce justiciable dans une incertitude malsaine, mais, plus encore, peuvent participer à accentuer cette vulnérabilité.

Au surplus, il pourrait même être permis de se questionner sur l’impact de ces délais sur le droit du justiciable aux mesures d’assistance financières prévues par la loi, droit garanti par l’article 45 de la Charte québécoise des droits et libertés . [ 32 ] C’est pourquoi la célérité de la justice administrative se doit d’être un objectif constant. Non seulement la LJA l’affirme-t-elle à son tout premier article, mais elle le réitère à l’

article 78 en prévoyant que le Président du TAQ doit annuellement présenter un plan au ministre concernant ses objectifs quant à l’accessibilité et la célérité de son processus décisionnel. [ 33 ] Ces délais que soulève l’appelant préoccupent donc la Cour et il est impérieux que l’on s’y attarde afin d’assurer l’efficacité du système ainsi que le maintien de la confiance du public dans celui-ci.

Toutefois, et malgré l’importance sociétale de cette question, le présent dossier, tel que constitué, ne se prête pas à l’instauration de barèmes temporels précis, si tant est que ce soit possible, essentiellement eu égard au facteur afférent au système contradictoire. Le débat en première instance et la preuve au dossier, comme le souligne d’ailleurs la juge [11] , ne permettent pas un tel exercice à portée générale. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 34 ] REJETTE l’appel, en raison du caractère théorique du pourvoi; [ 35 ] LE TOUT sans frais de justice. FRANCE THIBAULT, J.C.A. MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A.

BENOÎT MOORE, J.C.A. Me Marc Bellemare BELLEMARE AVOCATS Pour l’appelant Me Marc-Antoine Patenaude LAVOIE ROUSSEAU (JUSTICE-QUÉBEC) Pour l’intimée Me Nicholas Frenette-Béland BARIL ET AVOCATS Pour le mis en cause Date d’audience : 11 décembre 2019