2016 QCCQ 969, 2016 QCCQ 969

JL-3918 2016 QCCQ 969 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE MONTRÉAL LOCALITÉ DE MONTRÉAL « Chambre civile » N° : 500-80-028739-143 DATE : 29 janvier 2016 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE MONSIEUR LE JUGE CLAUDE LAPORTE ______________________________________________________________________ CATHERINE CLÉMENT-TALBOT Appelante c.

VILLE DE MONTRÉAL Intimée et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC Mis en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] L'Appelante Catherine Clément-Talbot se pourvoit à l'encontre d'une décision rendue par le Tribunal Administratif du Québec ( TAQ ) le 4 juin 2014 dans le dossier SAI-M-191552-1110. [ 2 ] Cette décision rejette le recours de l'Appelante portant sur l'exactitude de l'inscription au rôle d'évaluation foncière d'un immeuble lui appartenant situé au […] à Pierrefonds. [ 3 ] La décision dont appel a été rendue par le juge administratif Réal Collin. [ 4 ] La permission d'appeler a été accordée par la juge Julie Veilleux, J.C.Q. le 15 décembre 2014 à la suite d'une audience qui n'a statué qu'à l'égard de la première question soulevée dans la requête.

Compte tenu de la nature juridictionnelle de cette question, la juge Veilleux a suspendu la requête pour permission d'appeler en regard des autres questions jusqu'à ce que jugement final soit rendu en ce qui concerne la seule question autorisée. [ 5 ] La permission d'appeler a été autorisée en rapport avec la question suivante : "La formation du TAQ était-elle illégalement constituée d'un seul membre?" LE CONTEXTE [ 6 ]

Les paragraphes [3] à [6] du jugement de la juge Julie Veilleux résument bien le contexte [1] : [3] La décision émane d’une formation d'un seul membre, Me Réal Collin, qui rejette le recours de la requérante lequel porte sur l'exactitude de l'inscription au rôle d'évaluation foncière de l'immeuble situé au […] à Pierrefonds (l'immeuble). La valeur inscrite au rôle est supérieure à 500 000$. Voici un

sommaire du déroulement de l’audition. [4] Les parties sont toutes deux représentées et l’audition débute en présence de Me Collin et de M. Denis Bisson. La preuve est administrée devant eux jusqu’à l’heure du dîner. Au retour, Me Collin informe les parties qu’une raison familiale « très très sérieuse » a amené M. Bisson à quitter d’urgence. Voici comment il s’exprime ensuite : « Alors conformément aux dispositions la loi, je continue seul. Le vice - président va mettre un document au dossier, là, comme quoi « formation réduite », etc. Alors c’est ça la situation. » [5] Me Collin poursuit en demandant à la

partie si elle a quelques questions pour le témoin Caumartin. [6] L’audition est complétée devant Me Collin uniquement.

[ 7 ] L'audience devant le TAQ s'est tenue le 8 avril 2014. [ 8 ] Pour compléter la mise en contexte, il y a lieu de faire état de la note portant la date du 8 avril 2014 en provenance du vice-président du TAQ, déposée au dossier du TAQ et découverte par l'Appelante après l'audience. Cette note se lit ainsi : TRIBUNAL ADMINISTRATIF du Québec NOTE DESTINATAIRE : Madame Sylvie Gauthier (pour verser au dossier) EXPÉDITEUR : Louis A. Cormier, j.a.t.a.q. Vice-président OBJET : Modification à la formation prévue à la

Loi sur la justice administrative à l'égard de certains recours relavant de la compétence de la Section. DATE : Le 8 avril 2014 ______________________________________________________________________________ Considérant la délégation reçue du président du Tribunal en vertu de l'

article 79 de la

Loi sur la justice administrative et vu le 3 e alinéa de l'article 82 de la même loi, veuillez noter que l'affaire suivante dont l'audience est prévue les 8 et 9 avril 2014 en formation # 167 sera entendue par une formation constituée d'un seul juge :

Partie requérante

Partie intimée Numéro dossier Date Catherine Clément-Talbot Ville de Montréal SAI-M-191552-1110 2014-04-08 2014-04-09 (signé) Louis A. Cormier, j.a.t.a.q. Vice-président ANALYSE ET DÉCISON (

a) La norme de contrôle applicable [ 9 ] Compte tenu de la nature de la question en litige les deux parties s'entendent sur la norme d'intervention applicable, soit celle de la décision correcte. [ 10 ] Conformément à l'enseignement de la Cour suprême dans Dunsmuir [2] , le Tribunal estime qu'il n'a pas à analyser quelle est la norme de contrôle applicable puisque la jurisprudence l'a établie de façon satisfaisante.

[ 11 ] Ainsi, dans 9175-1503 Québec Inc. [3] , une affaire comportant plusieurs similitudes avec la présente, le juge Jean-F.

Keable J.C.Q. concluait que la question en jeu en est une de compétence régie par la norme de la décision correcte. [ 12 ] Compte tenu de la nature réelle de la question en litige, il fait peu de doute qu'il s'agit d'une question de compétence et que, conséquemment, c'est la norme de la décision correcte qui s'applique. [ 13 ] Dans Dunsmuir [4] on lit à ce sujet : [50] S’il importe que les cours de justice voient dans la raisonnabilité le fondement d’une norme empreinte de déférence, il ne fait par ailleurs aucun doute que la norme de la décision correcte doit continuer de s’appliquer aux questions de compétence et à certaines autres questions de droit.

On favorise ainsi le prononcé de décisions justes tout en évitant l’application incohérente et irrégulière du droit. La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du décideur.

En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose. La cour de révision doit se demander dès le départ si la décision du tribunal administratif était la bonne . […] [59] Un organisme administratif doit également statuer correctement sur une question touchant véritablement à la compétence ou à la constitutionnalité. Nous mentionnons la question touchant véritablement à la constitutionnalité afin de nous distancier des définitions larges retenues avant l’arrêt SCFP . Il importe en l’espèce de considérer la compétence avec rigueur.

Loin de nous l’idée de revenir à la théorie de la compétence ou de la condition préalable qui, dans ce domaine, a pesé sur la jurisprudence pendant de nombreuses années. La « compétence » s’entend au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question. Autrement dit, une véritable question de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question.

L’interprétation de ces pouvoirs doit être juste, sinon les actes seront tenus pour ultra vires ou assimilés à un refus injustifié d’exercer sa compétence : … [ 14 ] En vertu de la norme de la décision correcte il n'existe qu'une réponse possible : le TAQ était-il compétent, oui ou non, pour décider à un seul membre? (

b) Compétence [ 15 ] Selon l'

article 33 de la

Loi sur la justice administrative [5] ( LJA ), l'instruction de cette affaire devait être faite devant deux membres, puisque la valeur inscrite au rôle était supérieure à 500 000$, le tout tel que prévu au Règlement sur les catégories de plaintes portées à l'égard d'un rôle d'évaluation foncière ou de la valeur locative [6] : 33 . Ces recours sont instruits et décidés par une formation de deux membres dont l'un est avocat ou notaire et l'autre évaluateur agréé. Toutefois, les recours formés en vertu de la

Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1 ) et portant sur une unité d'évaluation ou sur un établissement d'entreprise dont la valeur foncière ou locative inscrite au rôle est inférieure à la valeur fixée par règlement du gouvernement, sont instruits et décidés par un membre seul qui est avocat, notaire ou évaluateur agréé. (soulignement ajouté) [ 16 ] Le Tribunal constate que l'

article 33 de la LJA se situe dans le

chapitre II intitulé "Compétence d'attribution des sections". [ 17 ] Le pouvoir du président de modifier la composition du banc, à l'occasion d'une séance particulière, est pour sa part prévu à l'article 82 de la même loi : 82. Le président, le vice-président responsable de la

section ou tout membre désigné par l'un d'eux détermine quels membres sont appelés à siéger à l'une ou l'autre des séances. Le président peut, lorsqu'il l'estime utile en raison de la complexité ou de l'importance d'une affaire, prévoir une formation composée d'un nombre de membres supérieur à celui prévu au

chapitre II sans excéder cinq membres. Il peut aussi, lorsqu'il l'estime utile prévoir une formation d'un seul membre pour entendre et décider des recours qu'il indique et qui, en raison de leur nature et des faits, ne soulèvent pas de difficultés particulières et ne nécessitent pas une double expertise. Dans tous les cas, un membre seul est appelé à siéger lorsqu'il y a lieu de décider des mesures relatives à la gestion des recours ou des questions qui sont incidentes à ceux-ci.

[ 18 ] Le juge Raoul P. Barbe, dans son ouvrage sur l'évaluation foncière [7] , écrivait : Le fait pour le Bureau de révision, ou pour tout autre tribunal administratif, de ne pas être constitué de la façon prévue par la loi, au moment où il exerce ses pouvoirs, rend l'exercice de ceux-ci susceptible d'être déclaré ultra vires. Ainsi la décision rendue par un seul membre alors qu'elle aurait dû l'être par 2 membres ou plus sera nulle . (soulignement ajouté) [ 19 ] Plus récemment, dans l'arrêt Murphy [8] , l'absence de quorum (initial ou en cours d'instance) a été considérée comme une question de compétence.

Dans cette affaire un des membres du Comité de discipline avait perdu sa qualité pour siéger pendant le processus disciplinaire dont Murphy faisait l'objet. Murphy a soumis que le Comité n'avait pas compétence pour décider de sa culpabilité. La Cour d'appel de décider : [23] L'importance du quorum en matière disciplinaire n'est plus à démontrer. Ainsi, comme le rappelle le professeur Garant, l'organe titulaire d'une compétence est considéré comme illégalement constitué lorsque sa formation n'est pas conforme à la loi ou au règlement qui le régit.

Le défaut de quorum, tel que requis par la loi, sera alors considéré non pas comme une irrégularité procédurale, mais comme une question d'incompétence pouvant constituer un excès de juridiction et rendre nulle toute décision de l'organisme défaillant . (soulignement ajouté) [ 20 ] Bien qu'il s'agisse d'un dossier en matière disciplinaire le Tribunal estime que les mêmes principes sont applicables ici. [ 21 ] Il est difficile d'imaginer qu'il soit possible de réduire administrativement la formation pour des motifs d'utilité alors que l'article 33 de la loi le fixe sans équivoque à deux [9] . [ 22 ] Il est encore plus difficile de concevoir que cette réduction de la formation puisse se produire en pleine audience. [ 23 ] La note du 8 avril (confectionnée au plus tôt la journée même de l'audience) étonne.

Sa lecture laisse entendre qu'une décision a été prise avant l'audience (puisqu'on réfère spécifiquement au 3 e alinéa de l'

article 82 de LJA ) alors que la décision a clairement eu lieu durant l'audience tel que rapporté au paragraphe [4] du jugement de la juge Veilleux. [ 24 ] La règle de base est énoncée à l'

article 33 de la LJA . Pour y déroger, il fallait procéder de façon rigoureuse, c'est-à-dire avec une décision prise avant l'audience, et ce, par la personne autorisée à le faire et pour les motifs prévus spécifiquement par la loi. [ 25 ] La note du 8 avril ne répond pas aux exigences de la LJA puisque la décision à laquelle elle réfère a été prise en cours d'instance.

Le mécanisme de l' article 82 (3) de la LJA ne permet pas les courts-circuits : elle nécessite une étude préalable du dossier par le président (ou une personne qu'il désigne, selon le cas) ce qui, de toute évidence, n'a pas été fait ici. [ 26 ] Il est douteux également que la décision du vice-président de réduire la formation à un seul membre ait été prise pour les motifs autorisés par la loi, soit ceux énoncés à l'article 82(3).

Il y a aussi lieu de se demander pourquoi, si le dossier ne soulevait pas de difficultés particulières, il a été assigné en premier lieu à deux décideurs? [ 27 ] Il y a tout lieu de croire que la décision du vice-président a plutôt été prise pour des motifs qui n'ont rien à voir avec le dossier à proprement parler, soit parce qu'il y avait absence d'un membre. [ 28 ] Lorsqu'il y a absence d'un membre c'est l'ajournement [10] qui est la solution ou, selon les circonstances, le remède prévu à l'

article 136 [11] LJA . [ 29 ] Par ailleurs – et pour ajouter au doute – il faut rappeler que la note du 8 avril n'ait jamais été portée à l'attention de l'Appelante durant l'audience. [ 30 ] Réal Collin ne pouvait siéger seul. [ 31 ] Sa décision doit conséquemment être annulée. (

c) La demanderesse est-elle forclose de soulever l'absence de compétence du membre qui a agi seul? [ 32 ] Tel qu'indiqué plus haut la question que soulève la présente requête en est une de compétence. [ 33 ] En vertu des principes généraux de notre droit civil, la question de la compétence d'un tribunal est généralement considérée d'ordre public et peut être soulevée à tout moment. [ 34 ] Il n'y a pas eu négligence ou incurie de la part de l'Appelante du fait qu'elle n'a pas soulevé ce moyen lors de l'audience. Elle a, dans les circonstances, agi avec célérité. Ceci est d'autant plus vrai que ce n'est qu'après l'audience qu'elle a connu l'existence de la note du 8 avril. * * * *

[ 35 ] Il y a lieu, dans les circonstances, d'ordonner que ce dossier soit retourné au TAQ afin qu'il en dispose de nouveau, mais à l'exclusion de Me Réal Collin. POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [ 36 ] ANNULE la décision du Tribunal administratif du Québec,

section des affaires immobilières (en matière de fiscalité municipale), du 4 juin 2014, rendue par Me Réal Collin dans le dossier SAI-M-191552-1110; [ 37 ] RETOURNE le dossier au Tribunal administratif du Québec afin qu'il en dispose de nouveau conformément aux articles 32 , 33 et 79 à 83 de la

Loi sur la justice administrative en excluant l'assignation future de ce dossier à Me Réal Collin; AVEC FRAIS DE JUSTICE. __________________________________ CLAUDE LAPORTE, J.C.Q. Me Pierre-Eloi Talbot Procureur de la demanderesse Me Anne-Marie Brien Procureure de la défenderesse [1] Une coquille s'étant glissée au paragraphe [5] du jugement de la juge Veilleux, le Tribunal substitue le nom "Caron" par "Caumartin". [2] Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick , 2008 CSC 9 . [3] 9175-1503 Québec Inc. c. Ville de Montréal , 2013 QCCQ 13421 . [4] Supra, note 2. [5] RLRQ c. J-3 . [6] RLRQ, c. F-2.1, r.1 [7] Raoul P.

Barbe, Le Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, Wilson & Lafleur 1986, page 299. [8] Le Comité de surveillance de l'association des intermédiaires en assurance de personnes du Québec c. Alan Murphy et le Comité de discipline de l'association des intermédiaires en assurance de personnes du Québec , 2007 QCCA 578 . [9]

Sous réserve du 2 e alinéa. [10] 134. LJA : "Le Tribunal peut ajourner l'audience, aux conditions qu'il détermine, s'il est d'avis que l'ajournement ne causera pas de retard déraisonnable à l'instance et n'entraînera pas un déni de justice, notamment en vue de favoriser un règlement à l'amiable". [11] 136. LJA : "Lorsque, par suite d'un empêchement, un membre ne peut poursuivre une audition, un autre membre désigné par le président du Tribunal ou par le vice-président responsable de la

section concernée peut, avec le consentement des parties, poursuivre cette audition et s'en tenir, quant à la preuve testimoniale déjà produite, aux notes et au procès-verbal de l'audience ou, le cas échéant,

aux notes sténographiques ou à l'enregistrement de l'audition. La même règle s'applique pour la poursuite d'une audition après la cessation de fonction d'un membre siégeant à l'audience".