2021 QCCA 847, 2021 QCCA 847

Ville de Sainte-Anne-des-Plaines c. Montambault 2021 QCCA 847 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL No : 500-09-028783-207 ( 700-17-013434-161 ) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 30 avril 2021 FORMATION : LES HONORABLES MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A.

PARTIE APPELANTE AVOCAT Ville de Sainte-Anne-des-Plaines Me RINO SOUCY ( DHC avocats ) Absent

PARTIE INTIMÉE AVOCAT Nicole Montambault Me JEAN ROBERGE ( Roberge Morrier avocats ) Absent En appel d’un jugement rendu le 27 novembre 2019 par l’honorable Sylvain Lussier de la Cour supérieure , district de Terrebonne . NATURE DE L’APPEL : Municipal - Aménagement et urbanisme - Règlement de zonage - Usage dérogatoire - Vente de véhicules automobiles d'occasion - Recourt en vertu de l'

article 227 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme - Dérogation mineure. Greffier-audiencier : René Gutknecht Salle : Antonio-Lamer AUDITION

9 h 18 Début de l’audience. Continuation de l'audience du 26 avril 2021. Les parties ont été dispensées d’être présentes à la Cour. Fin de l’audience. René Gutknecht, Greffier-audiencier ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 27 novembre 2019 par l’honorable Sylvain Lussier de la Cour supérieure, district de Terrebonne qui, après avoir constaté l’usage dérogatoire que l’intimée fait de son terrain, exerce son pouvoir discrétionnaire pour rejeter la demande présentée par la Ville en vertu de l’

article 227 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [1] (« LAU ») afin de faire cesser cet usage [2] . Il rejette également la demande reconventionnelle de l’intimée visant à faire reconnaître ses droits acquis. LE CONTEXTE [ 2 ] L’intimée est propriétaire d’une résidence située aux abords de la Montée Gagnon à Ste-Anne-des-Plaines (« Lot »). Il convient de revenir brièvement sur l’historique du zonage et de l’utilisation de l’immeuble. [ 3 ] En 1988, la belle-mère de l’intimée achète le Lot, qui est alors utilisé pour la vente d’automobiles usagées.

Elle abandonne cet usage, mais semble avoir exploité un commerce de ferrailleur pendant une certaine période. [ 4 ] Le 29 mai 1989, le Règlement de zonage 540 [3] (« Règlement 540 ») entre en vigueur et limite les usages permis sur le Lot aux habitations unifamiliales et aux « commerces de quartier » [4] . [ 5 ] En 1991, l’intimée et son conjoint, M. Charron, louent la résidence avec option d’achat. Ils en deviennent propriétaires en 1992. [ 6 ] L’intimée décide d’y tenir un commerce de vente d’automobiles usagées, d’abord comme « sous-traitante » d’une entreprise existante et ensuite sous la raison sociale N.M.

Auto. [ 7 ] En 1997, l’appelante émet un premier constat d’infraction estimant que la vente commerciale d’automobiles n’est pas un usage permis en vertu du Règlement 540. Après avoir acquitté le montant réclamé, l’intimée convient avec le maire de l’époque qu’elle pourra poursuivre l’exploitation de son commerce pourvu qu’elle ne s’affiche pas publiquement. Aucune autre démarche n’est engagée auprès de l’appelante, mais l’intimée ne reçoit aucun constat d’infraction au cours des dix années qui suivent. [ 8 ] En mars 2011, le Règlement 540 est remplacé par le Règlement de zonage N°860 [5] (« Règlement 860 »).

Ce dernier modifie les usages permis afin d’autoriser les commerces d’hébergement et de restauration [6] , mais ne change rien en ce qui concerne les usages permis sur le lot de l’intimée. [ 9 ] Par contre, la preuve démontre que la cabane à sucre (« Cabane ») située face au Lot connaît un essor considérable passant d’une capacité de 100 convives à 1500.

Des activités s’y tiennent maintenant à l’année causant, apparemment, divers inconvénients aux résidents du quartier. [ 10 ] En juin 2011, l’appelante transmet un nouveau constat d’infraction à l’intimée en raison de l’usage dérogatoire qu’elle fait toujours de son Lot. Le dossier fera l’objet d’un arrêt de procédures. [ 11 ] Le 9 juillet 2013, l’intimée, à la suggestion d’un employé de l’appelante, demande un changement de zonage pour sa propriété.

Le Comité consultatif d’urbanisme (« CCU ») recommande de ne pas y donner suite et la demande est rejetée. [ 12 ] Entre le 22 mars 2013 et le 14 avril 2014, l’inspecteur municipal effectue huit visites sur les lieux. À ces occasions, il constate que des automobiles usagées sont en vente dans le stationnement de l’intimée. [ 13 ] L’appelante émet trois nouveaux constats d’infraction entre les mois de mai 2013 et avril 2014. Ces constats sont contestés par l’intimée.

Devant la Cour municipale, elle plaide que la vente d’automobiles usagées est un commerce de quartier au sens du Règlement 540 et qu’elle bénéficie par le fait même d’un droit acquis lui permettant l’exploitation de son entreprise. Cet argument est rejeté par la Cour municipale qui la condamne à payer des amendes totalisant 900 $ [7] .

[ 14 ] L’intimée porte ce jugement en appel devant la Cour supérieure qui confirme l’absence de droits acquis [8] . Ce jugement n’est pas porté en appel et l’intimée cesse alors ses activités de vente commerciale de véhicules usagés. [ 15 ] Parallèlement aux procédures pénales, l’appelante dépose une demande pour obtenir une ordonnance en vertu de l’

article 227 de la LAU afin de faire cesser l’usage dérogatoire. LE JUGEMENT ENTREPRIS [ 16 ] Les parties reconnaissent que la vente commerciale d’automobiles usagées sur la propriété de l’intimée constitue un usage prohibé au sens du Règlement . [ 17 ] Le juge constate également l’absence de droits acquis en faveur de l’intimée. Cette conclusion, bien que remise en cause dans le mémoire de l’intimée, n’a pas fait l’objet d’un appel incident. Il n’y a donc pas lieu de s’y attarder. [ 18 ] La question centrale demeure donc l’exercice par le juge d’instance du pouvoir discrétionnaire conféré par l’

article 227 de la LAU . [ 19 ] Celui-ci retient que la zone dans laquelle se situe la résidence de l’intimée n’est pas strictement résidentielle puisqu’on y retrouve plusieurs commerces dont un garage de pose de pneus et de mécanique, un éleveur canin, une entreprise d’excavation et de transport, un commerce de peinture et de débosselage, un commerçant de piscines et une cabane à sucre commerciale. Il insiste, sur la grande tolérance dont semble faire preuve l’appelante à l’égard des opérations de la Cabane malgré les nombreuses plaintes de la part des résidents voisins.

Il note que le commerce de l’intimée paraît être le seul qui fasse l’objet de recours de la part de la Ville et il en infère que l’intimée est victime d’un traitement discriminatoire de la part de l’appelante pour une dérogation somme toute mineure. La Ville a toléré la situation pendant 14 ans et aucun voisin ne s’est plaint de la situation. Aux termes de son analyse, le juge exerce sa discrétion afin de rejeter la demande d’ordonnance. [ 20 ] L’appelante considère que le juge de première instance a erré dans l’exercice de la discrétion limitée que lui confère l’

article 227 de la LAU . [ 21 ] Pour les motifs qui suivent, la Cour estime qu’il y a lieu de lui donner raison et d’accueillir l’appel. L’ANALYSE [ 22 ] Contrairement au droit pénal qui vise à punir un exercice dérogatoire passé ou actuel, le recours prévu à l’

article 227 de la LAU permet à l’organisme compétent, à une municipalité ou à tout intéressé, de faire cesser cet usage dérogatoire pour l’avenir. [ 23 ] La jurisprudence reconnaît que cet

article confère une certaine discrétion au juge de première instance lui permettant de rejeter la demande d’ordonnance même en présence d’une contravention claire à un règlement. [ 24 ] Dans l’arrêt Chapedelaine [9] , la Cour fixe toutefois des balises à l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire.

Notre collègue, le juge Chamberland, rédige les motifs majoritaires au soutien de cet arrêt, mais les critères énoncés par le juge Rochon dans des motifs concordants sont également repris par la jurisprudence subséquente [10] : MOTIFS DU JUGE CHAMBERLAND […] [31] À mon avis, le recours de l'article 227 de la Loi est porteur d'une certaine discrétion dont le tribunal, dans les circonstances particulières et exceptionnelles, peut user afin de refuser le recours même en présence d'une utilisation du sol ou d'une construction incompatible avec la réglementation municipale.

Cette discrétion s'étend donc non seulement au choix du remède approprié pour corriger une situation dérogatoire, mais aussi, exceptionnellement, lorsque les circonstances l'exigent, à la possibilité de rejeter le recours même après avoir constaté l'existence d'une situation dérogatoire . [32] Reprenant en cela l'idée exprimée par mon collègue Baudouin dans l'arrêt Abitibi (Municipalité régionale de Comté d'), il me semble normal que les tribunaux gardent une certaine marge de pouvoir discrétionnaire de façon à pallier les injustices qu'une application stricte, rigoureuse et aveugle de la réglementation pourrait parfois entraîner.

Cette discrétion me semble souhaitable, voire essentielle, pour permettre aux tribunaux de préserver, exceptionnellement et lorsque les circonstances particulières d'un dossier l'exigent, l'équilibre entre les intérêts de la communauté et ceux d'un individu. [33] La jurisprudence traitant à ce jour de l'article 227 de la Loi reconnaît qu'il y a place à cette discrétion lorsque les dérogations reprochées sont mineures ou de peu d'importance ou lorsque les conclusions recherchées par le requérant ne procureront aucun résultat pratique en raison du caractère théorique de l'ordonnance.

À ces situations, je propose donc d'ajouter qu'il y a aussi place à la discrétion judiciaire, exceptionnellement, lorsque les circonstances tout à fait particulières d'un dossier l'exigent pour éviter les injustices qu'une application stricte, rigoureuse et aveugle de la réglementation pourrait entraîner . [34] Quant au fondement précis de cette discrétion, la question est ouverte.

Certains, comme je l'ai vu précédemment, le situent dans les attributs inhérents au pouvoir de contrôle et de surveillance de la Cour supérieure; d'autres enfin, comme mon collègue le juge Rochon, dans la théorie de la préclusion en droit public (estoppel). La question n'est pas sans intérêt, sur le plan de la théorie du droit, mais il ne me semble pas essentiel d'en décider pour régler le sort du pourvoi. […] MOTIFS DU JUGE ROCHON

[…] [52] Sans élaborer une théorie générale sur le sujet, je retiens que les tribunaux refuseront la demande de la municipalité si nous retrouvons l'ensemble des éléments suivants : • Il doit s’agir de circonstances exceptionnelles et rarissimes. • L’intérêt de la justice doit commander le rejet du recours. • La personne en contravention de la réglementation municipale doit avoir été diligente et de bonne foi.

Elle ne doit pas avoir connu la contravention préalablement. • L’effet du maintien de la contravention ne doit pas avoir une conséquence grave pour la zone municipale touchée. • Il doit y avoir existence d’un délai déraisonnable (généralement plus de 20 ans) et inexcusable de la part de la municipalité. • Il doit y avoir eu un acte positif de la municipalité (émission de permis, perception de taxes). • La situation dérogatoire ne doit pas avoir pour effet de mettre en danger la santé ou la sécurité publique, l’environnement et le bien- être général de la municipalité. [53] À mon avis, ces critères doivent être regroupés en trois catégories : • Les agissements de la municipalité. • Les agissements de la personne en contravention. • Les effets du maintien de la situation dérogatoire. [54] Les agissements de la municipalité comprennent le délai déraisonnable et inexcusable et des actions positives de sa part. [55] Les agissements de la personne en contravention comprennent sa diligence, sa bonne foi et son absence de connaissance de la contravention. [56] Les effets du maintien de la situation dérogatoire comprennent l’intérêt de la justice, les circonstances exceptionnelles et rarissimes de la situation, les conséquences pour la zone municipale touchée et, finalement, la santé et sécurité publique, l’environnement et le bien-être général de la municipalité . [11] [Caractères gras ajoutés, références omises] [ 25 ] Certes, la Cour doit faire preuve d’une grande déférence lorsque l’appel porte sur une matière où le législateur a choisi de reconnaître une certaine latitude au juge de première instance [12] .

Toutefois, le pouvoir discrétionnaire accordé à l’

article 227 de la LAU demeure limité et exige, en l’absence de droit acquis, que l’intimée démontre l’existence de circonstances exceptionnelles en justifiant l’exercice. [ 26 ] En effet, ce n’est qu’en présence de telles circonstances qu’un juge peut refuser de prononcer l’ordonnance demandée, car il n’appartient pas aux tribunaux de se substituer aux municipalités et d’intervenir dans l’exercice de leur pouvoir de règlementation en matière de zonage.

Celui-ci demeure le fruit de choix politiques et d’une vision globale de son territoire par la municipalité dans l’intérêt de l’ensemble de ses citoyens [13] . [ 27 ] Le juge doit, en plus des circonstances exceptionnelles, tenir compte de la gravité de la dérogation, de la bonne foi du contrevenant et du caractère théorique de l’ordonnance recherchée. [ 28 ] En l’espèce, le juge commet une erreur dans l’appréciation de ces facteurs.

Il commet également une erreur en accordant une très grande importance à l’attitude de la Ville, notamment dans le dossier de la Cabane. [ 29 ] Le juge de première instance qualifie, à tort, la dérogation de mineure. Il est vrai que le commerce de l’intimée semble discret. Il n’y a pas d’affiche extérieure. Outre ses voitures personnelles, elle expose en moyenne entre 2 et 4 véhicules usagés destinés à la vente. L’intimée vend entre 30 et 40 véhicules par année. Cela étant, il n’en demeure pas moins que la vente de véhicules représente un usage qui est totalement interdit par le règlement de zonage.

Or, un usage proscrit par le règlement de zonage peut difficilement être qualifié de mineur [14] . [ 30 ] Le juge souligne la présence d’autres commerces à proximité dont les activités sont potentiellement de nature à contrevenir au Règlement et il indique que l’appelante ne semble pas avoir pris de mesures contre ces propriétaires. Pourtant, l’usage que font les voisins de leurs lots n’est pas déterminant. La preuve ne permet pas de savoir depuis quand ces commerces sont en activité ou s’ils bénéficient de droits acquis.

Il est de plus reconnu « qu’un citoyen ne peut échapper aux actions judiciaires d’une municipalité en invoquant que ses voisins violent impunément le même règlement que lui » [15] . [ 31 ] Par ailleurs, la preuve révèle que l’intimée ne peut soutenir qu’elle ignorait le fait que son commerce contrevenait au règlement de zonage. D’une part, elle n’a fait aucune vérification auprès de l’appelante avant de débuter l’exploitation de son entreprise, s’étant simplement assurée de détenir toutes les autorisations requises par la Société de l’assurance automobile du Québec pour opérer dans ce domaine.

[ 32 ] D’autre part, même s’il fallait retenir la thèse qu’elle croyait, au départ, pouvoir exploiter son entreprise en raison des activités antérieures sur le Lot, la réception du premier constat d’infraction, qu’elle a d’ailleurs acquitté, l’informe que l’usage qu’elle fait du Lot est contraire au règlement de zonage alors en vigueur.

Malgré cela, elle n’entreprend aucune démarche afin de faire modifier le règlement. [ 33 ] L’intimée affirme avoir conclu une entente verbale avec le maire de l’époque voulant qu’elle ne recevrait pas de nouveau constat d’infraction dans la mesure où elle n’affichait pas son commerce. Or, cet engagement ne peut lier la municipalité pour l’avenir et l’empêcher d’exiger le respect de son règlement de zonage [16] . Outre cet élément, l’intimée n’a fait la preuve d’aucune action positive de l’appelante établissant qu’elle a toléré qu’elle fasse un usage dérogatoire de son Lot.

L’appelante n’a jamais formellement permis la vente d’automobiles usagées et n’a pas prélevé de taxes pour l’usage commercial du terrain. La tolérance d’un usage dérogatoire, pendant une période de 10 ans, ne peut avoir pour effet de rendre l’usage conforme [17] . La situation de l’intimée était, à tout le moins, précaire. [ 34 ] L’exercice de la discrétion du juge repose principalement sur sa perception que l’intimée fait l’objet d’un traitement discriminatoire en raison des plaintes répétées qu’elle formule concernant les activités de la Cabane.

Le juge consacre plusieurs paragraphes à examiner la situation de cette entreprise et les inconvénients causés au voisinage. Or, ce débat auquel la Cabane ne participe d’ailleurs pas n’est pas pertinent pour analyser l’usage que fait l’intimée de son Lot.

D’autant plus que la preuve ne permet pas de conclure que la Cabane contrevient au règlement de zonage [18] . [ 35 ] Il reproche à l’appelante son inaction dans le dossier de la Cabane et son acharnement envers l’intimée à qui elle transmet des constats non seulement en lien avec l’usage dérogatoire qu’elle fait du Lot, mais aussi pour avoir stationné des véhicules commerciaux sur son terrain et avoir omis de retirer son abri tempo en temps opportun. Le juge souligne que les voisins ne paraissent pas avoir fait l’objet d’un tel traitement.

Ces faits sont certes troublants et, s’ils sont vrais, peuvent vraisemblablement donner ouverture à certains recours, mais ils ne permettent pas de justifier, dans les circonstances, l’usage dérogatoire que l’intimée fait de son terrain. [ 36 ] Rappelons en terminant que le recours prévu à l’

article 227 de la LAU n’est pas un recours réservé à l’appelante, mais qu’en principe, tout intéressé peut invoquer cette disposition pour faire cesser une contravention au règlement. [ 37 ] Le juge ne pouvait, dans ces circonstances, conclure qu’il était en présence des circonstances exceptionnelles reconnues par la jurisprudence comme justifiant de refuser de prononcer l’ordonnance requise. [ 38 ] Il y a donc lieu d’accueillir l’appel. [ 39 ] Considérant l’issue de l’appel, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la demande en déclaration d’abus de l’intimée. [ 40 ] Par ailleurs, en raison des circonstances particulières entourant ce dossier, il y a lieu d’accueillir l’appel, chaque

partie payant ses frais de justice. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 41 ] accueille l’appel; [ 42 ] infirme le jugement de première instance; [ 43 ] ordonne à l’intimée, Nicole Montambault, son conjoint, ses employés, commettants, sous-traitants ainsi que toute personne agissant sous son contrôle ou ses instructions, ou tout autre occupant, de cesser d’exploiter, de laisser exploiter ou d’utiliser à des fins de vente commerciale d’automobiles usagées un terrain constituant le lot 2 080 547 du cadastre du Québec, situé au 375, montée Gagnon, à Sainte-Anne-des-Plaines, et ce, dans les 30 jours de la signification du présent arrêt; [ 44 ] LE TOUT chaque

partie payant ses frais. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A.