2022 QCCA 1258, 2022 QCCA 1258

Procureur général du Québec c. Ville de Drummondville 2022 QCCA 1258 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-030141-220 (405-17-002937-212) DATE : 20 septembre 2022 DEVANT L'HONORABLE GUY COURNOYER, J.C.A. PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC APPELANT – défendeur c. VILLE DE DRUMMONDVILLE INTIMÉE – demanderesse et WM QUÉBEC INC. MISE EN CAUSE – mise en cause JUGEMENT [ 1 ] Par jugement daté du 14 juin 2022 [1] , la Cour supérieure, district de Drummond (l’honorable Katheryne A. Desfossés), accueille en

partie le pourvoi en contrôle judiciaire porté par la Ville de Drummondville (« Ville »), annule le décret numéro 1235-2021 du gouvernement du Québec (« gouvernement »), suspend l’effet du jugement pour une durée de 120 jours et réserve au gouvernement le droit de demander une prolongation de ce délai. [ 2 ] Le Procureur général du Québec se pourvoit à l’encontre de cette décision le 19 juillet 2022.

Il allègue que la juge de première instance n’a pas respecté les critères établis en matière de contrôle judiciaire et qu’elle a commis des erreurs de droit dans l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable et des erreurs de fait.

Cet appel suspend l’effet du jugement de première instance. [ 3 ] Le 16 août 2022, la Ville de Drummondville, demanderesse en première instance, présente une demande pour exécution provisoire de la décision rendue par la Cour supérieure. * * * [ 4 ] Afin de bien comprendre la requête dont je suis saisi, une brève mise en contexte s’avère nécessaire. [ 5 ] Depuis 1997, Waste Management Québec Inc. (« WM ») exploite un lieu d’enfouissement technique sur le territoire de la ville de Drummondville. Ce site dessert la Municipalité régionale de comté de Drummond, le Centre-du-Québec, la Montérégie, l’Estrie et une

partie de la Communauté métropolitaine de Montréal. Jusqu’en 2013, le site d’enfouissement est composé de deux phases d’exploitation. [ 6 ] Depuis 2011, WM tente d’obtenir les autorisations nécessaires pour implanter une troisième phase d’exploitation qui serait déployée en deux temps : la phase 3A et la phase 3B. En 2013, le gouvernement autorise seulement l’exploitation la phase 3A [2] . La zone municipale où se situe la phase 3B ne permet pas l’enfouissement sanitaire.

Un changement de zonage est donc requis pour exploiter la phase 3B, ce que la Ville refuse de faire. [ 7 ] WM présente un pourvoi en contrôle judiciaire afin de contraindre la Ville à modifier ses règlements. [ 8 ] Pendant l’audience en première instance, le gouvernement autorise par décret en septembre 2020 l’exploitation de la phase 3B pour dix ans [3] . [ 9 ] La Cour supérieure rejette le pourvoi de contrôle judiciaire de WM le 26 février 2021 [4] de sorte que la phase 3B ne peut être implantée.

Ce jugement est porté en appel [5] . [10] Devant la possibilité que le site d’enfouissement atteigne prochainement sa capacité maximale autorisée et en dépit de l’interdiction d’exploitation d’une nouvelle phase par la réglementation de la Ville, le gouvernement adopte, le 22 septembre 2021, le décret 1235-2021 [6] qui crée une zone d’intervention spéciale, sur laquelle la phase « 3B-1 » pourra être exploitée par WM [7] . [11] La création d’une telle zone d’intervention spéciale relève de la discrétion gouvernementale [8] . Ce sont les articles 158 à 165 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (« LAU ») qui encadrent le pouvoir du gouvernement.

[12] L’article 159 de cette loi définit l’objet d’une telle zone : « Une zone d’intervention spéciale est créée dans le but de résoudre un problème d’aménagement ou d’environnement dont l’urgence ou la gravité justifie, de l’avis du gouvernement, une intervention ».

Lorsque la situation le justifie, le gouvernement substitue son autorité réglementaire à celle des instances municipales en imposant un contrôle intérimaire à court terme jusqu’à ce que d’autres règles pérennes soient mises en place [9] . [13] Depuis l’entrée en vigueur de la LAU, très peu de zones d’intervention spéciale ont été créées par le gouvernement [10] . [14] C’est la validité du décret 1235-2021 dont il est question dans le jugement entrepris. [15] Plusieurs arguments sont avancés par la Ville pour invalider le décret.

La juge n’en retient que deux. [16] En effet, la juge de première instance rejette les prétentions suivantes : 1) le gouvernement a adopté le décret de mauvaise foi, ayant comme objectif réel de contourner le jugement rendu par la Cour supérieure concernant la validité de la réglementation municipale [11] et de contourner l’obligation référendaire prévue par l’article 45 du décret 626-2004 [12] ; 2) le décret a été adopté sous l’influence indue de WM [13] ; 3) il n’existait pas de problème environnemental, à l’intérieur de la zone visée [14] , nécessitant la création d’une zone d’intervention spéciale [15] ; 4) il n’existait pas d’urgence ou de problème grave justifiant la création d’une telle zone [16] et 5) le gouvernement n’a pas tenu de réelle consultation publique [17] . [17]

Malgré le rejet de ces derniers arguments, la juge de première instance invalide le décret au motif qu’il ne respecte pas sa loi habilitante, la LAU , à deux égards : d’une part, il est d’une durée d’application indéfinie [18] et, d’autre part, il ne prévoit aucun périmètre adéquatement délimité [19] . [18] La juge reconnaît toutefois que l’établissement d’une zone d’intervention spéciale était la seule option possible qui permettait, à tout le moins en septembre 2021, d’éviter une importante crise sanitaire en cas d’interruption de service du site d’enfouissement [20] . [19] Tout en invalidant le décret, ce qui aurait comme conséquence immédiate l’interruption de l’exploitation de la phase 3B-1, la juge suspend son jugement pour au moins 120 jours, car elle était d’avis que l’adoption d’un décret qui respecte la loi habilitante « est tout de même possible dans les circonstances » [21] . [20] Environ un mois après que le jugement ait été rendu, alors que son effet est suspendu, le gouvernement dépose un avis d’appel.

En vertu de l’article 355, al. 1 C.p.c., l’appel suspend l’exécution du jugement de première instance. Le décret est donc présumé valide durant cette période. [21] La Ville de Drummondville recherche l’exécution provisoire du jugement, nonobstant l’appel, afin que les travaux cessent à partir du 12 octobre 2022, date à laquelle se termine le délai de 120 jours prévu dans le jugement. * * * [22] L’exécution provisoire est un remède discrétionnaire [22] pouvant être ordonné lorsque le fait de porter appel « risque de causer un préjudice sérieux ou irréparable à une

partie » (art. 661, al. 1 C.p.c. ). Établissant une exception à la règle générale (355, al. 1 C.p.c. ), cet

article est interprété et appliqué de manière stricte [23] . [23] Récemment, mon collègue, le juge Bachand, s’est penché sur une telle ordonnance dans sa décision Mouvement laïque québécois c. English Montreal School Board [24] . Il fait une synthèse des critères qui l’entourent : [3] Pour établir qu’elle risque de subir un préjudice sérieux ou irréparable durant l’appel, la

partie requérante ne peut se contenter de formuler des allégations vagues, générales ou hypothétiques. Elle doit alléguer et faire la preuve de faits précis, clairs et concrets étayant sa prétention. De plus, le simple fait pour une

partie d’être privée, durant l’appel, des droits qui lui ont été acquis par le jugement attaqué ne saurait constituer un préjudice de la nature de celui qui est visé par l’article 661 al. 1 C.p.c . L’analyse doit plutôt être axée sur les conséquences découlant de la privation de ces droits. [4] Le pouvoir d’ordonner l’exécution provisoire étant de nature discrétionnaire, la

partie requérante doit en outre démontrer qu’une telle ordonnance est justifiée dans les circonstances de l’espèce. Un facteur particulièrement important dans l’exercice de la discrétion judiciaire est la nécessité de préserver l’équilibre entre l’intérêt de la

partie appelante à exercer son droit d’appel et celui de la

partie intimée à bénéficier du jugement dont appel. Bien que le jugement soit présumé valide, le bien-fondé apparent des moyens invoqués par la

partie appelante constitue une considération pertinente à l’exercice de la discrétion judiciaire. [5] D’autres considérations entrent en jeu dans les litiges où la constitutionnalité d’une mesure législative est contestée. En pareille matière, le tribunal doit tenir pour acquis que la mesure législative « a été adoptée pour le bien du public et qu’elle sert un objectif d’intérêt général valable ».

Comme la Cour suprême le souligne dans Harper , « [l]es tribunaux n’ordonneront pas à la légère que les lois que le Parlement ou une législature a dûment adoptées pour le bien du public soient inopérantes avant d’avoir fait l’objet d’un examen constitutionnel complet qui se révèle toujours complexe et difficile ». Ils ne le feront que dans les cas manifestes.

Fait à noter, cette approche demeure applicable même lorsqu’un tribunal de première instance a déterminé que la mesure législative en cause était inconstitutionnelle. [Appels de notes omis] [24] Le juge de la Cour d’appel qui statue sur une telle ordonnance, alors qu’elle n’a pas été demandée en première instance, doit se livrer à l’exercice discrétionnaire qu’aurait fait le juge de première instance [25] . * * * [25] Les circonstances de l’espèce ne justifient pas d’ordonner l’exécution provisoire.

[26] Tel que le souligne la juge de première instance, la création d’une zone d’intervention spéciale était nécessaire pour faire face à l’importante crise sanitaire qu’engendrerait la fermeture du site d’enfouissement. [27] Rappelons qu’aucune solution alternative, réaliste et viable n’a été trouvée à ce jour [26] . Selon la preuve au dossier, aucun autre lieu d’enfouissement de matières résiduelles ne peut recevoir une portion importante de celles destinées à ce site.

Si ce dernier devait fermer pendant l’appel, c’est entre 200 000 et 350 000 tonnes de matières qui ne pourraient être éliminées [27] . [28] Par ailleurs, le fait que la juge suspende elle-même l’effet du jugement est un facteur important à considérer dans l’ordonnance de l’exécution provisoire.

L’objectif de cette suspension était de permettre au gouvernement de trouver une alternative pour résoudre l’impasse créée par l’invalidité du décret, alternative qui ne s’avérera pas nécessaire si l’appel devant notre Cour était accueilli. [29] Le reproche de la Ville selon lequel le gouvernement n’a entrepris aucune démarche pour trouver une solution alternative n’est pas totalement sans mérite. Cela dit, l’objectif même de l’appel du Procureur général du Québec, qui contient des moyens d’appel sérieux, est de faire reconnaître la validité de la zone d’intervention spéciale.

Je note néanmoins qu’il est un peu surprenant que le gouvernement n’ait pas remédié aux carences dans le décret adopté. On peut penser qu’il aurait été sans doute possible de poursuivre l’appel malgré son caractère théorique. [30] Les circonstances de l’espèce ne justifient pas l’ordonnance d’exécution provisoire du jugement dont appel. [31] Deux arguments supplémentaires me confortent dans cette position. [32] D’abord, l’impact environnemental de l’exploitation allégué par la Ville ne fait pas la preuve du risque de préjudice sérieux ou irréparable.

Le préjudice environnemental du projet a déjà été compensé en vertu du Règlement sur la compensation pour l’atteinte aux milieux humides et hydriques [28] . Qui plus est, la Ville ne présente aucune preuve sur l’impossibilité de procéder à une restauration des milieux humides ou hydriques sur lesquels se trouve la phase 3B-1. Il s’agit donc d’un préjudice général et hypothétique sur lequel ne peut se fonder l’ordonnance d’exécution provisoire. [33] Ensuite, le décret, comme tout acte du gouvernement, jouit d’une présomption de validité [29] .

De cette présomption en découle une autre : les actes du gouvernement sont présumés refléter l’intérêt public et en suspendre leur effet causera un préjudice irréparable à cet intérêt public [30] . Ce facteur milite pour que le décret fasse l’objet d’un examen complet, dont fait

partie l’appel, avant d’être déclaré invalide [31] . Concurremment, ce facteur milite pour le rejet de la présente demande. [34] Finalement, la Ville de Drummondville demande à être autorisée à procéder à une visite du site d’enfouissement de WM afin de constater l’état de la propriété et les travaux qui y sont effectués. Il n’est pas opportun dans les circonstances d’accueillir cette demande.

POUR CES MOTIFS, LE SOUSSIGNÉ : [35] REJETTE la demande d’exécution provisoire, avec les frais de justice; [36] REJETTE la demande de permission de l’intimée d’avoir des droits de visite sur la propriété de la mise en cause. GUY COURNOYER, J.C.A. Me Stéphanie Garon BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC) Pour l’appelant Me Louis Béland Me Caroline Charron DHC AVOCATS Pour l’intimée Me Nicolas X. Cloutier Me Samuel Julien MCCARTHY TÉTRAULT Pour la mise en cause Date d’audience : 12 septembre 2022