2014 QCCA 1811, 2014 QCCA 1811

Fonds de solidarité des travailleurs du Québec (FTQ) c. Commission d'enquête sur l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'Industrie de la construction 2014 QCCA 1811 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N o : 500-09-024109-134 (500-17-079187-137) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 3 octobre 2014 CORAM : LES HONORABLES NICHOLAS KASIRER , J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE , J.C.A. CLAUDE C. GAGNON , J.C.A. PARTIES APPELANTES AVOCATS FONDS DE SOLIDARITÉ DES TRAVAILLEURS DU QUÉBEC (F.T.Q.) MICHEL ARSENAULT M e ANDRÉ RYAN (absent) Me MARIE-CHRISTINE LEVASSEUR ( BCF s.e.n.c.r.l. ) Me JEAN-CLAUDE HÉBERT PARTIES INTIMÉES AVOCATS

LA COMMISSION D’ENQUÊTE SUR L’OCTROI ET LA GESTION DES CONTRATS PUBLICS DANS L’INDUSTRIE DE LA CONSTRUCTION, FRANCE CHARBONNEAU, commissaire et présidente de la commission RENAUD LACHANCE, commissaire de la commission M e ÉRIKA PORTER (absente) Me SIMON TREMBLAY (absent) ( Commission d’enquête (Charbonneau) ) PARTIES MISES EN CAUSE AVOCATS PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA M e MICHEL DÉOM (absent) M e ALEXANDRE DUVAL (absent) ( Direction générale des aff. jur. et légis. ) En appel d'un jugement rendu le 22 novembre 2013 par l'honorable André Prévost de la Cour supérieure, district de Montréal.

NATURE DE L'APPEL : Preuve – Utilisation d’éléments de preuve recueillis par la Sûreté du Québec Greffière d’audience : Nadia Samy Salle : Pierre-Basile-Mignault AUDITION 12 h 32 Continuation de l’audience du 1 er octobre 2014. Les avocats sont dispensés d’être présents. Arrêt de la Cour – voir page 4. Greffière d’audience

PAR LA COUR ARRÊT [ 1 ] Le Fonds de solidarité des travailleurs du Québec (F.T.Q.) (ci-après le Fonds) et Michel Arsenault se pourvoient contre un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable André Prévost), rendu le 22 novembre 2013, qui rejette leur requête en révision judiciaire d'une décision de la Commission d'enquête sur l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'industrie de la construction (la Commission). [ 2 ] Le juge de la Cour supérieure relate en détail le contexte factuel du litige et résume bien la décision de la Commission [1] .

Il suffit de rappeler ici que la décision de la Commission rejetait la requête des appelants visant à interdire l'utilisation de communications privées, interceptées et enregistrées par les forces policières, et recueillies par écoute électronique à la suite d’une autorisation judiciaire.

Les enregistrements ont été obtenus par la Commission au moyen d'une assignation à comparaître signifiée à un représentant de la Sûreté du Québec qui les a déposés avant que ne débutent les audiences publiques, hors la présence des appelants. [ 3 ] Pour l'essentiel, les appelants prétendent que l'exemption à l’infraction ayant trait à la divulgation de communications privées au paragraphe 193(1) du Code criminel – exemption qui est prévue à l’ alinéa 193(2)

a) C.cr . – ne s'applique pas à une commission d'enquête établie par une province [2] . Ils prétendent aussi que l'utilisation des enregistrements par la Commission viole leurs droits fondamentaux, notamment leur droit à la vie privée. [ 4 ] À la suite du rejet de leur requête par la Commission et du rejet de leur requête en révision judiciaire par la Cour supérieure, le Fonds et M. Arsenault ont obtenu la permission d’interjeter appel devant cette Cour. *** [ 5 ] Les appelants soulèvent cinq moyens d'appel, qu'il y a lieu d'examiner tour à tour. (

I) Le juge a-t-il erré en concluant que la Commission avait légalement obtenu l'écoute électronique? [ 6 ] Selon les appelants, la Commission ne pouvait légalement émettre une assignation à comparaître au représentant de la SQ le 8 décembre 2011, alors qu'elle n'avait pas encore adopté de règles de procédure, ni tenu d’audiences publiques.

Pour reprendre l’expression de l’avocat des appelants, la Commission n’avait pas une « existence procédurale » au moment où l’assignation a été émise. [ 7 ] Les appelants ont tort sur ce point. [ 8 ] Le juge n'a pas erré en concluant que la Commission avait légalement obtenu les enregistrements d'écoute électronique, aux paragraphes [84] à [91] de ses motifs. Le décret du 9 novembre 2011 attribuant les pouvoirs et immunités de la

Loi sur les commissions d'enquête [3] (la LCE) à la Commission est le fondement du pouvoir de la Présidente à émettre l'assignation le 8 décembre 2011. Elle l’a fait en vertu de l' art. 9 de la LCE [4] . [ 9 ] Les appelants plaident aussi que l'assignation ne respecte pas l'

article 9 de la LCE qui, disent-ils, prévoit que le dépôt de documents se fait uniquement par témoignage devant les commissaires en audience publique. [ 10 ] Cet argument est sans fondement. [ 11 ] Comme le juge l’écrit au paragraphe [84] de ses motifs, l'interprétation de l'article 9 proposée par les appelants est erronée et ne tient pas compte du contexte et de l'objectif de la LCE dans son ensemble. Rappelons que l'

article 6 de la LCE énonce les pouvoirs dont jouissent les commissaires « afin de découvrir la vérité / to discover the truth » et précise qu'ils peuvent mener l'investigation qui leur a été déférée « par tous les moyens légaux qu’ils jugent les meilleurs / by all such lawful means as they may think best fitted ». Cela s'exprime notamment par la souplesse du cadre procédural comparativement au cadre applicable devant les tribunaux, notée par le juge au paragraphe [90].

Une commission d'enquête se doit d'être en mesure de prendre connaissance de documents ou d’éléments de fait avant que ne débute l'assignation de témoins, afin de procéder de manière efficace et éclairée.

De plus, comme les intimés le rappellent eux-mêmes dans leur mémoire, les renseignements recueillis par assignation devront être présentés lors des audiences publiques avant de pouvoir servir à la confection du rapport final, en tout respect de l'équité procédurale. [ 12 ] Le juge n’a pas erré en concluant que la Commission a obtenu l’écoute électronique en conformité avec les pouvoirs que lui confère sa loi habilitante. [ 13 ] Ce moyen d'appel doit être rejeté. (II) Le juge a-t-il erré en concluant que l'alinéa 193(2)

a) C.cr.

s'appliquait au policier visé par l'assignation? [ 14 ] Les appelants formulent trois arguments principaux au soutien de ce moyen d'appel. Toutefois, aucun de ces arguments ne fait voir une erreur du juge. [ 15 ] Premièrement , le juge n'a pas erré en droit en concluant que l'exemption de l'alinéa 193(2)

a) n'est pas restreinte aux procédures de compétence fédérale. Son analyse et les conclusions qu'il tire de l'ensemble de la

Partie VI du Code criminel et de l'historique législatif de la disposition, aux paragraphes [141] à [159], ne comportent aucune erreur révisable. C'est aussi à bon droit que le juge, à l'instar des Commissaires, cite l'affaire Re Royal American Shows Inc. [5] au soutien de son propos, au paragraphe [160] de ses motifs. [ 16 ] Deuxièmement , le juge n'a pas erré en droit en décidant qu'une commission d'enquête tombe dans la catégorie de « toutes autres procédures / any other proceedings » au sens de l' alinéa 193(2)

a) C.cr . Son interprétation est conforme à l’idée que les « autres procédures » dont parle l’alinéa 193(2)

a) s’inscrivent, tout comme les poursuites civiles et pénales, dans une exemption à l’infraction qui se rapporte à la divulgation des renseignements dans un contexte d’administration de la justice et sous contrôle judiciaire. L'importance de la fonction de recherche de la vérité exercée par les commissions d'enquête justifie qu'elles soient incluses dans ces « autres procédures » à l’alinéa 193(2)a), au même

titre que les procédures civiles ou criminelles [6] . Et bien que les commissions d'enquête soient mises sur pied par le pouvoir exécutif, les commissaires exercent leur mandat de recherche de la vérité de façon indépendante, ce qui justifie aussi qu'elles soient incluses dans la catégorie de ces « autres procédures », leurs décisions étant aussi sujettes à la révision judiciaire [7] . [ 17 ] Troisièmement , les appelants plaident que le juge a erré en droit en concluant que l’exemption de l'alinéa 193(2)

a) s'applique à une personne qui n'a pas été contrainte à témoigner, comme c'est le cas pour le policier de la SQ. Or, ce contexte de témoignage est établi ici.

Les Commissaires expliquent, au paragraphe 4 de leur décision, qu'« afin de pouvoir entendre les arguments au soutien de cette requête sans interrompre le cours normal des audiences publiques, il a été convenu qu'elle [la requête] ne serait pas présentée à l'occasion de la production en preuve de l'un de ces enregistrements ». [ 18 ] L'obtention de la preuve d'écoute électronique et son utilisation s'inscrivent donc dans le contexte d'un témoignage ou « au cours ou aux fins d'une déposition / in the course of or for the purpose of giving evidence », au sens de l'alinéa 193(2)a).

D'ailleurs, dans l'affaire Tide Shore Logging Ltd. , citée par les Commissaires au paragraphe 33, la Cour suprême de la Colombie-Britannique concluait que l'expression « for the purpose of giving evidence » protégeait également la production d'enregistrements de conversations avant un procès [8] . [ 19 ] Le juge n'a pas erré en décidant que les Commissaires ont rendu une décision correcte en concluant que l'exemption de l'alinéa 193(2)

a) s'appliquait au policier visé par l'assignation. [ 20 ] Ce moyen d'appel doit donc être rejeté. (III) Le juge a-t-il erré en concluant que l'alinéa 193(2)

a) C.cr . permettait aux intimés d'utiliser l'écoute électronique dans le cadre de leurs travaux? [ 21 ] Alors que le moyen d'appel précédent portait sur la divulgation de conversations privées interceptées en vertu d’une autorisation judiciaire par un policier assigné par la Commission, celui-ci porte sur l'accès à cette preuve d’écoute électronique et à son utilisation par la Commission. [ 22 ] Comme l'explique le juge aux paragraphes [101] à [106], cette question nécessite l'utilisation de deux normes d'intervention. Les parties ne contestent pas ce choix méthodologique du juge.

Il convient de traiter les deux sous-questions séparément. [ 23 ] Premièrement , la question de savoir si l'exemption de l'alinéa 193(2)

a) emporte le droit d'utiliser l'écoute électronique est soumise à la norme de la décision correcte. [ 24 ] Les appelants plaident que le juge a commis une erreur de droit en interprétant l'exemption de l'alinéa 193(2)

a) comme créant un droit d'accès et un droit d'utilisation de communications privées interceptées. Selon eux, cette disposition doit être interprétée de manière plus restrictive, de façon à protéger la vie privée et la réputation des citoyens. [ 25 ] Les appelants n’ont pas réussi à démontrer que le juge se méprend sur ce point. [ 26 ] D’abord, il n'a certes pas erré en distinguant notre affaire de l'arrêt de la Cour suprême du Canada dans Michaud [9] , qui concerne l'accès à un paquet scellé suivant l'

article 187 C.cr. et non un accès à des enregistrements en vertu de l'alinéa 193(2)a). [ 27 ] Par ailleurs, les appelants se trompent en disant que le juge a interprété trop largement l'exemption de l'alinéa 193(2)a). Rappelons que l’alinéa 193(2)

a) renferme une exemption à l’infraction criminelle énoncée au paragraphe 193(1) et, à ce titre, l’interprétation restrictive que prônent les appelants n’a pas sa place. S’appuyant notamment sur la notion de « juste équilibre » entre l’intérêt individuel et l’intérêt étatique expliquée dans l’arrêt Duarte [10] , le juge a bien tenu compte de la préoccupation du législateur de protéger la vie privée des citoyens qui ressort de la

Partie VI du Code criminel , mais a conclu tout de même que l'interprétation mise de l'avant par les appelants est trop restrictive. Les appelants n’ont pas démontré que son analyse de l'ensemble du paragraphe 193(2), y compris sa conclusion que l'exemption de l'alinéa 193(2)

a) s'étend à l'utilisation de l'information divulguée, comporte une erreur. [ 28 ] Même si l’interception de communications privées ne peut être autorisée que dans le cadre d’enquêtes portant sur des

infractions criminelles précises, la preuve ainsi obtenue peut servir dans d’autres procédures que celles strictement visées par l’autorisation [11] .

En ayant à l'esprit les principes de saine administration de la justice et de recherche de la vérité, il convient d’interpréter l’alinéa 193(2)a), à l’instar du juge, comme donnant ouverture à l’utilisation de la preuve obtenue dans le cadre d'autres procédures, lorsque cette utilisation est pertinente et respecte les règles de procédure applicables. [ 29 ] Le juge n'a pas donc erré en concluant que la décision des Commissaires satisfait à la norme de la décision correcte. [ 30 ] Deuxièmement , la question de savoir si la Commission est en droit d'exiger que cette preuve soit déposée devant elle pour être utilisée est soumise à la norme de la décision raisonnable [12] . [ 31 ] Dans le cadre de cette question, les appelants reprennent leurs arguments portant sur la légalité de l'obtention et de l'utilisation de l'écoute électronique, arguments déjà rejetés plus haut.

En outre, les appelants craignent que le jugement de la Cour supérieure ouvre la porte à ce que plusieurs organismes qui tirent leurs pouvoirs d'assignation de l'

article 9 de la LCE puissent obtenir par simple demande de production de documents la preuve d'écoute électronique recueillie dans le cadre d'enquêtes criminelles. [ 32 ] Cet argument est mal fondé.

Bien que plusieurs lois édictées par le législateur québécois renvoient à l' art. 9 de la LCE , octroyant ainsi le pouvoir de contraindre la production de documents, il demeure que pour se prévaloir de l'exemption de l'alinéa 193(2)a), les organismes ou les personnes qui bénéficient de ces pouvoirs d'enquête devront, au cas par cas, qualifier leurs enquêtes comme constituant d'« autres procédures / other proceedings » afin de bénéficier de l'exemption. [ 33 ] En définitive, les appelants ne font pas voir que le juge a rendu une décision déraisonnable en concluant aux paragraphes [201] à [210] que la Commission est en droit d'exiger que les enregistrements soient déposés devant elle pour être utilisés dans le cadre de son mandat. (IV) Le juge a-t-il erré en concluant que la norme de contrôle applicable à la question de la violation des droits fondamentaux des appelants est la norme de la décision raisonnable? [ 34 ] De l'avis des appelants, la question est d'une importance capitale pour le système juridique et est étrangère au domaine d'expertise des intimés.

S’appuyant sur le paragraphe [60] de l’arrêt Dunsmuir , précité, ils soutiennent que la norme de la décision correcte devrait donc s'y appliquer. La question se distingue de celle de l'arrêt de la Cour suprême dans l'affaire Doré [13] , disent-ils, et le juge a eu tort à leur avis d'y référer. [ 35 ] Ce moyen est mal fondé. [ 36 ] Les appelants tentent de détourner la question en jeu, en lui accordant une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. Or, ce n'est pas ce dont il est question ici.

Les Commissaires avaient à appliquer l'art. 41 des Règles de procédure de la Commission, afin de décider si l'utilisation de la preuve d’écoute électronique, dans le contexte factuel de l'espèce, entraînait la violation des droits fondamentaux des appelants. Il s'agit d'une décision portant sur l'admissibilité de la preuve qui relève de la discrétion de la Commission.

Le juge a raison de dire au paragraphe [108] que cette analyse s'inscrit au cœur de la mission de la Commission. [ 37 ] Le fait de déterminer si les droits fondamentaux des appelants sont violés, dans ce cas précis, n'est pas étranger au domaine d’expertise du décideur administratif. Comme le rappelle la juge Abella dans Doré , précité, au paragraphe [36] : « [l]orsque les valeurs consacrées par la Charte sont appliquées à une décision administrative particulière, elles sont appliquées relativement à un ensemble précis de faits.

Dunsmuir nous dit que la retenue s’impose dans un tel cas ». [ 38 ] On ne banalise pas le droit à la vie privée et à la réputation en confiant la question aux Commissaires qui ont été choisis, rappelons-le, pour leur expertise dans le domaine et dont les décisions sont soumises à la surveillance des tribunaux par le biais de la révision judiciaire. En ce sens, sans réduire l’importance de l’enjeu, la question n’a pas « une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble » au sens de Dunsmuir . (

V) Le juge a-t-il erré en concluant que la décision des Commissaires sur la question de la violation des droits fondamentaux des appelants était raisonnable? [ 39 ] Les appelants soutiennent que le juge a erré et que la décision des Commissaires de ne pas interdire l'utilisation de l'écoute électronique est déraisonnable.

Ils plaident notamment que l'atteinte à leur droit à la vie privée est aggravée par l'utilisation des enregistrements d'écoute électronique et par le comportement de la Commission qui met l’accent sur l’efficacité et la célérité au détriment de leurs droits. [ 40 ] Aucun des arguments plaidés ne fait voir que le juge a commis une erreur révisable en concluant au caractère raisonnable de la décision administrative. [ 41 ] Les Commissaires ont raison de dire, au paragraphe 71 de leurs motifs, que le droit à la vie privée n'est pas absolu et doit s'apprécier en fonction du contexte.

En l'espèce, rappelons qu'il n'est pas contesté que la preuve découlant de l’interception des communications privées dont les appelants ont fait l'objet a été obtenue légalement. Dès lors, leur expectative de vie privée est réduite.

De plus, il est vrai que l'atteinte à la vie privée est moindre puisque les communications utilisées ont trait aux activités professionnelles des appelants. Plus encore, M. Arsenault exerçait une fonction que l'on pouvait qualifier de publique au moment où il a fait l'objet de l'écoute électronique. [ 42 ] Par ailleurs, les appelants ont tort de prétendre que les Commissaires ne pouvaient tenir compte du fait que la Commission doit accomplir sa mission avec célérité et efficacité au moment de soupeser les droits des appelants. L'arrêt R. c.

Araujo [14] , cité par les appelants à ce titre, doit être distingué car il traite de « l'exigence de nécessité pour l'enquête » prévue au paragraphe 186 (1) C.cr. , alors que cette exigence n’est pas pertinente aux fins de l'alinéa 193(2)a). [ 43 ] Au sujet du droit à la réputation, le juge Cory insiste dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d'enquête sur le système d'approvisionnement en sang au Canada) [15] sur l’importance des rôles d'enquête et d'éducation du public conférés aux commissions d'enquête.

D'une part, il explique que les commissions doivent être en mesure de tirer des conclusions de fait, même si ces conclusions peuvent nuire à la réputation de certaines personnes. D'autre part, vu ce risque d'atteinte à la réputation, le juge Cory ajoute que les principes de l'équité procédurale doivent être respectés par les commissions d'enquête [16] . Néanmoins, contrairement à ce que soutiennent les appelants, la Commission ne tient pas de procès et ne doit donc pas être astreinte à une divulgation préalable de l'ensemble de la preuve.

À cet égard, l'article 30 des Règles de procédure de la Commission assure une divulgation raisonnable en prévoyant que le témoin doit recevoir un « résumé de témoignage anticipé » avant sa comparution, dans le but d'éviter qu'il ne soit pris par surprise ou se dise coincé dans une embuscade. Finalement, il convient d'ajouter que M.

Arsenault a pu prendre connaissance de certaines des communications dès le mois de mai 2009. [ 44 ] Le juge a raison d'insister, au paragraphe [219], sur le fait que les Commissaires ont rendu une décision raisonnable en soupesant les droits en cause, décision prise avant que la preuve d'écoute électronique découlant de l’interception en question ait été utilisée et que les demandeurs aient été entendus par la Commission. C'est pourquoi les Commissaires expliquent avoir mis en place les filtres nécessaires à la protection des droits des appelants.

Rappelons qu'il n'est pas question ici de diffuser publiquement l'ensemble des enregistrements des conversations auxquels la Commission a eu accès pour effectuer son travail de défrichage, mais bien uniquement les extraits jugés pertinents et déposés dans le cadre de l'audition des témoins [17] . [ 45 ] Ce moyen d'appel doit donc également être rejeté. [ 46 ] Au final, la Cour ne retient aucun des arguments des appelants. POUR CES MOTIFS , la Cour : [ 47 ] REJETTE l’appel, avec dépens. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. CLAUDE C. GAGNON, J.C.A. [4] Le premier alinéa de l'

article 9 de la LCE prévoit : Les commissaires, ou l'un d'eux, peuvent, par une assignation sous leur signature, requérir la comparution devant eux, aux lieu et place y spécifiés, de toute personne dont le témoignage peut se rapporter au sujet de l'enquête, et contraindre toute personne à déposer devant eux les livres, papiers, documents et écrits qu'ils jugent nécessaires pour découvrir la vérité.

The commissioners or any of them may, by a summons under his or their hand or hands, require the attendance before them, at a place and time therein specified, of any person whose evidence may be material to the subject of inquiry, and may order any person to bring before them such books, papers, deeds and writings as appear necessary for arriving at the truth.