2016 NBCA 37, 2016 NBCA 37

COURT OF APPEAL OF COUR D'APPEL DU NEW BRUNSWICK NOUVEAU-BRUNSWICK 68-15-CA CHRIS O’CONNELL, as the REGISTRAR OF MOTOR VEHICLES FOR THE PROVINCE OF NEW BRUNSWICK APPELLANT CHRIS O’CONNELL, en sa qualité de REGISTRAIRE DES VÉHICULES À MOTEUR DE LA PROVINCE DU NOUVEAU-BRUNSWICK APPELANT - and - - et - WENDELL J. MAXWELL RESPONDENT WENDELL J. MAXWELL INTIMÉ O’Connell, as the Registrar of Motor Vehicles for the Province of New Brunswick v.

Maxwell, 2016 NBCA 37 CORAM: The Honourable Justice Quigg The Honourable Justice Green The Honourable Justice French O’Connell, en sa qualité de registraire des véhicules à moteur de la province du Nouveau-Brunswick c.

Maxwell, 2016 NBCA 37 CORAM : l’honorable juge Quigg l’honorable juge Green l’honorable juge French Appeal from a decision of the Court of Queen’s Bench: June 24, 2015 Appel d’une décision de la Cour du Banc de la Reine: le 24 juin 2015 History of Case: Historique de la cause : Decision under appeal: Unreported Décision frappée d’appel : inédite Preliminary or incidental proceedings: N/A Procédures préliminaires ou accessoires : s.o. Appeal heard: March 16, 2016 Appel entendu : le 16 mars 2016

Judgment rendered: August 4, 2016 Jugement rendu : le 4 août 2016 Reasons for judgment: The Honourable Justice Quigg Concurred in by: The Honourable Justice Green The Honourable Justice French Counsel at hearing: For the appellant: Daniel A. Standing For the respondent: James Joseph Matheson Motifs de jugement : l’honorable juge Quigg Souscrivent aux motifs : l’honorable juge Green l’honorable juge French Avocats à l'audience : Pour l’appelant : Daniel A. Standing Pour l’intimé : James Joseph Matheson THE COURT The appeal is dismissed with costs of $3,000.

LA COUR L’appel est rejeté avec dépens qui sont fixés à 3 000 $. The judgment of the Court was delivered by QUIGG, J.A. I. Introduction [ 1 ] Fueling any legal doctrine are the foundational principles of natural justice and equal treatment under the law. These principles are not diminished because the subject matter of a case may be objectionable in the community. The doctrine of procedural fairness lies at the heart of administrative law in Canada.

Our legal system heralds impartial justice and rejects trial by public opinion. [ 2 ] The issues before this Court are: (1) whether a judge of the Court of Queen’s Bench erred in determining the Registrar of Motor Vehicles acted unreasonably in revoking personalized licence plates (“DUI DR”), on the basis that they were “erroneously issued” by his office to a criminal defence lawyer; and (2) whether the Registrar’s decision was made without procedural fairness.

II. Background [ 3 ] The respondent, Wendell J. Maxwell, Q.C., is a lawyer who has practiced law in the Province of New Brunswick in excess of 48 years. Mr. Maxwell is a defence lawyer working exclusively in the field of criminal law, particularly defending cases involving individuals charged with impaired driving offences. [ 4 ] The appellant, Chris O’Connell, in his capacity as the Registrar of Motor Vehicles for the Province of New Brunswick, was appointed Registrar of Motor Vehicles on February 1, 2013.

As part of its mandate to oversee the licencing and registration of motor vehicles, his office accepts and reviews applications for personalized licence plates and either approves or denies them. [ 5 ] Within the application form for personalized licence plates, it is indicated that certain groups or combinations of characters are not acceptable, including “words or symbols socially unacceptable, offensive, not in good taste, or implying an official authority”. [ 6 ] In addition to the above-mentioned application form, the Registrar relies on a policy as a guide to determine which licence plate configurations are acceptable.

According to the policy, the Registrar will deny an application if it contains a message that would alarm, threaten, offend or mislead a reasonable person. Set out on page 4 of the policy, the Registrar compares requests to a list of words and combinations of letters and numbers that are deemed objectionable (“the objectionable word list”). According to the record, this objectionable word list did not contain “DUI” in 2008 (this was explained in a paragraph which was struck from the Registrar’s affidavit during the hearing of the application and is one of the issues on appeal).

The policy also refers to general examples of what might be found to alarm or offend a reasonable person which includes referring to alcoholic beverages or controlled substances. III. Facts and Procedural History [ 7 ] In September 2008, Mr. Maxwell applied to the Registrar to obtain personalized motor vehicle registration plates . The personalized registration plates, bearing the combination of letters “DUI DR”, (the “plates”) were issued by the Registrar and registered in the Motor Vehicle database in 2008. There was a short delay in the issuance of the plates during which Mr.

Maxwell was contacted by a representative from the Department of Motor Vehicles who expressed concerns that the combination of letters was problematic. Mr. Maxwell advised he would pursue legal action to obtain the plates. The employee consulted with a manager and the plates were issued. [ 8 ] The plates were continuously renewed each year, without question, until 2015. [ 9 ] On Monday, November 24, 2014, the Registrar received a written complaint in relation to the plates. The Registrar received two further, separate, complaints from MADD Canada and MADD Greater Fredericton Area Chapter.

On the morning of November 25, 2014, the Registrar made the decision to revoke the “DUI DR” licence plates. This is reflected in internal emails between the Registrar and an employee of the Department of Public Safety. On Friday, November 28, 2014, the Registrar sent Mr. Maxwell a letter which advised the licence plates had been “erroneously issued”, and requested Mr. Maxwell return the two “DUI DR” plates in his possession to the Department of Public Safety within 14 days. The letter offered no further explanation as to why the Registrar was requesting Mr.

Maxwell return the licence plates. [ 10 ] Subsequently, the Registrar spoke with Mr. Maxwell by telephone. During this conversation Mr. Maxwell confirmed “DUI” was intended to mean “driving under the influence”. Mr. Maxwell explained to the Registrar that “DUI DR” was an acronym that he had adopted in association with the area of law he practiced. [ 11 ] On December 5, 2014, Mr. Maxwell sent a letter to the Registrar in which he disputed that the licence plates had been “erroneously” issued. Mr.

Maxwell requested he be provided with reasons why the Registrar decided to “revoke” the licence plates and requested copies of any complaints received by the Registrar with respect to the licence plates. [ 12 ] Mr. Maxwell did not return the two “DUI DR” licence plates in his possession. On January 9, 2015, the Registrar authorized the seizure of the plates pursuant to s. 10 of the Motor Vehicle Act .

[ 13 ] On February 18, 2015, the Registrar sent Mr. Maxwell a letter informing him he had authorized the seizure of Mr. Maxwell’s licence plates and that the plates were no longer assigned to Mr. Maxwell in the Motor Vehicle database. There is no indication the Registrar attempted to inform Mr. Maxwell of this prior to February 18, 2015. The Registrar also forwarded Mr. Maxwell new licence plates, registered in his name. Mr. Maxwell subsequently returned the new plates. [ 14 ] On February 25, 2015, the Minister of Public Safety and Solicitor General forwarded a letter to Mr.

Maxwell in which he stated that he supported the Registrar’s decision to “revoke” the licence plates. [ 15 ] On March 4, 2015, the Registrar sent a letter to Mr. Maxwell stating that one of the “DUI DR” licence plates had been seized on March 3, 2015, and requested Mr. Maxwell to return the “remaining” “DUI DR” licence plate. There was some confusion about when both “DUI DR” licence plates were seized from Mr. Maxwell, but it was eventually established they had been seized by June 2015. [ 16 ] Mr. Maxwell filed an application for judicial review regarding the Registrar’s decision to revoke his licence plates.

The application was heard in the Court of Queen’s Bench on June 24, 2015, and an oral decision was rendered on the same day. [ 17 ] The application judge quashed the decision of the Registrar and granted the relief sought by Mr. Maxwell, ordering the Registrar to return the “DUI DR” licence plates and re-assign the plates in the database.

The judge ordered portions of the Registrar’s Affidavit be struck pursuant to Rule 39.01(5) of the Rules of Court on the basis that they are contentious and contained impermissible hearsay that was not accompanied by the source of the Registrar’s information and belief. [ 18 ] The application judge ultimately found there was: (1) a breach of procedural fairness; and (2) the Registrar’s decision was unreasonable as there was no evidence presented which provided a basis for the decision. He ordered as follows: 1.

The decision[s] of Chris O’Connell as Registrar of Motor Vehicles for the Province of New Brunswick to mark the Plates (DUI DR) as unassigned in the Motor Vehicle System and to seize the Plates (DUI DR), have both been judicially reviewed and corrected; 2. Chris O’Connell, as Registrar of Motor Vehicles for the Province of New Brunswick, is ORDERED TO:

a) return the Plates (DUI DR) or new identical Plates (DUI DR) to the Applicant, Wendell J. Maxwell;

b) take such steps as are necessary to validly re-assign the Plates (DUI DR) to the Applicant’s vehicle; 3. Chris O’Connell, as Registrar of Motor Vehicles for the Province of New Brunswick, shall pay to the Applicant, Wendell J. Maxwell, costs in the amount of $5,000.00; payable forthwith; 4. The reasons for decision were given “on the bench” on the date of June 24 th , 2015 and a transcript for the same shall be made available upon request; 5. This ORDER is effective June 24, 2015. [ 19 ] The Registrar appeals the application judge’s decision. IV. Grounds of Appeal

[ 20 ] The Registrar submits the application judge erred: 1. in determining that the Registrar’s decision was unreasonable; 2. in finding a breach of procedural fairness had occurred; and 3. by striking portions of the Registrar’s affidavit. V. Standard of Review [ 21 ] On appeal from judicial review decisions, Courts of Appeal are to step into the shoes of the lower court such that the focus is, in effect, on the administrative decision ( Merck Frosst Canada Ltd. v. Canada (Health) , 2012 SCC 3 , [2012] 1 S.C.R. 23 ; Agraira v.

Canada (Public Safety and Emergency Preparedness) , 2013 SCC 36 , [2013] 2 S.C.R. 559 ; Her Majesty the Queen in Right of the Province of New Brunswick, as represented by the Minister of Education v. Kennedy et al. , 2015 NBCA 58 , [2015] N.B.J. No. 251 (QL) ). The relevant question is whether the court below identified the appropriate standard of review and applied it correctly. This approach applies to both the question of procedural fairness and to the question of whether the first instance judge chose the appropriate standard of review and applied it correctly.

In effect, courts of appeal are not to show any deference to the decision of the first instance judge, but are to perform their own analysis of what the standard of review should be, as it applies to the administrative decision. [ 22 ] The application judge determined the standard of review of the Registrar’s decision was reasonableness. There was initially disagreement respecting the standard of review. However, the Registrar has conceded the point and has accepted reasonableness as the appropriate standard.

An analysis of the jurisprudence on the subject demonstrates that this is the appropriate position. [ 23 ] The majority of the Supreme Court laid out a two-step process for determining the standard of review in the administrative context in Dunsmuir v. New Brunswick , 2008 SCC 9 , [2008] 1 S.C.R. 190 . It can be summarized as follows: 1. The first step is to ascertain whether the past “jurisprudence has already determined in a satisfactory manner” the proper standard of review (para. 62). 2.

Where this first step proves “unfruitful” (para. 62), the second step is to enter into a contextual analysis that takes account of various factors, which the Supreme Court laid out as follows: • The “existence of a privative or preclusive clause” (para. 52), which gives rise to a strong indication of reasonableness. • The “purpose of the tribunal” (para. 64) as determined by

interpretation of the enabling legislation; [ 24 ] The nature of the question at issue is also important: • Questions of fact, discretion and policy will generally attract a standard of reasonableness (paras. 51, 53); • Questions where the legal issues cannot be easily separated from the factual issues generally attract a standard of reasonableness (para. 51); • Reasonableness will usually apply where a tribunal is interpreting its own statute or statutes closely connected to its function (para. 54); • Reasonableness may be warranted where an administrative tribunal has developed particular expertise in the application of a general common law or civil law rule in relation to a specific statutory context (para. 54).

[25] In applying this approach to the case at bar, the factors weigh heavily in favour of the standardof reasonableness. The first step has proved unfruitful, as the standard of review for the question at issue has not been determined in asatisfactory manner in prior jurisprudence. Therefore, I would move on to apply the factors from the second step. [26] The strongest factor weighing in favour of the reasonableness standard is the nature of thequestion.

In the particular circumstances of this case, the question would be one of mixed law and fact, as it involves interpreting themeaning of “erroneously issued” under the Motor Vehicle Act and applying the facts of the case to determine if the plates issued to therespondent were indeed erroneously issued. In addition, the question also involves a level of discretion pursuant to ss. 9, 10, and 72(

a) ofthe Motor Vehicle Act, which was recognized by the application judge. All of this weighs strongly in favour of the reasonablenessstandard. [27] The role of the Registrar, as determined by

interpretation of the enabling legislation, alsoweighs in favour of reasonableness. The Registrar appears to have been granted a broad statutory mandate to regulate the licencing ofmotor vehicles and people in the province in the public interest and given broad powers of investigation, enforcement and policy-making. [28] Finally, with respect to the expertise of the Registrar, it is not unreasonable to presume theRegistrar has a considerable amount of expertise with respect to determining if a licence plate satisfies the factors under the MotorVehicle Act and policies.

Also, an administrative decision-maker is usually entitled to deference if it is interpreting its own statute.

In anyevent, even if this expertise relative to the court were lower with respect to that particular question, the other factors weighing in favourof the reasonableness standard would outweigh this single factor. [29] The standard of review regarding procedural fairness is often defined as correctness, but theproper analytical approach is set out in Kennedy where Drapeau C.J.N.B. states: On appeal from the disposition of an application for judicial review of administrative action, the Court must determine whether theapplication judge identified and applied correctly the governing standard of review: Agraira, at para. 45.

In determining whether thatstandard was applied correctly, the Court steps into the shoes of the application judge: Merck Frosst Canada Ltd. v. Canada (Health),2012 SCC 3, [2012] 1 S.C.R. 23, at para. 247. The Minister approved closure after finding the rules of procedural fairness had been applied, all relevant factors had been consideredand all educational options had been examined. The application judge accepted reasonableness as the governing standard of review forthose findings. I agree, with one exception: the Minister’s finding on the issue of procedural fairness is not owed deference.

In thatregard, I adopt the views expressed in Communications, Energy and Paperworkers Union of Canada, Local 141 v. Bowater MerseyPaper Co. Ltd., 2010 NSCA 19, [2010] N.S.J. No. 127 (QL): The judge [...] gave no deference to the arbitrator in the judge’s assessment of procedural fairness. With that, I agree. I noteparenthetically that deference is not withheld because of any standard of review analysis. The judge is not reviewing the tribunal’sultimate decision, to which a “standard of review” is accorded. Rather, the judge assesses the tribunal’s process, a topic outside thetypical standard of review analysis.

In Nova Scotia (Provincial Dental Board) v. Creager, 2005 NSCA 9, this court said: [24] Issues of procedural fairness do not involve any deferential standard of review: Moreau-Bérubé v. New Brunswick (JudicialCouncil), 2002 SCC 11, [2002] 1 S.C.R. 249, at para. 74 per Arbour, J.; C.U.P.E. v. Ontario (Minister of Labour), 2003 SCC 29, [2003]1 S.C.R. 539, at paras. 100-103 per Binnie, J. for the majority and at para. 5, per Bastarache, J. dissenting.

As stated by Justice Binnie inC.U.P.E, at para. 102: The content of procedural fairness goes to the manner in which the Minister went about making his decision, whereas the standard ofreview is applied to the end product of his deliberations. This point is also clear from Baker v.

Canada (Minister of Citizenship and Immigration), (SCC), [1999] 2 S.C.R. 817.Justice L’Heureux-Dubé (paras. 55-62) considered “substantive” aspects of the tribunal's decision based on the standard of reviewdetermined from the functional and practical approach but (para. 43) considered procedural fairness without analyzing the standard ofreview.

[25] Procedural fairness analysis may involve a review of the statutory intent and the tribunal’s functions assigned by that statute: eg.Bell Canada v. Canadian Telephone Employees Association, 2003 SCC 36, [2003] 1 S.C.R. 884 at paras. 21-31; Imperial Oil Ltd. v.Quebec (Minister of the Environment), 2003 SCC 58, [2003] 2 S.C.R. 624 at paras. 31-32. But, once the court has determined that arequirement of procedural fairness applies, the court decides whether there was a violation without deference. To the same effect: Moreau-Bérubé v.

New Brunswick (Judicial Council), 2002 SCC 11, [2002] 1 S.C.R. 249, at [para.] 74; Nova Scotiav. N.N.M., [2008] N.S.J. No. 323 [para.] 39; Allstate Insurance Company v. Nova Scotia (Insurance Review Board), 2009 NSCA 75,[para.] 11. [...] Though the reviewing judge does not conduct “standard of review” analysis for procedural fairness, the judge must still determine thecontent of the duty of fairness. That duty does not just replicate the courtroom model.

The duty’s content is context specific and dependson various factors, including the tribunal’s delegated room to manoeuvre that is contemplated by its governing statute, the nature of thetribunal’s decision and the decision’s importance to the parties: Bell Canada v. Canadian Telephone Employees Association, 2003 SCC36, [2003] 1 S.C.R. 884, at [paras.] 21-31; Imperial Oil Ltd. v. Quebec (Minister of the Environment), 2003 SCC 58, [2003] 2 S.C.R.624, at [paras.] 31-32; Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190, at [para.] 79; Moreau-Bérubé, [paras.] 74-75;Baker v.

Canada (Minister of Citizenship and Immigration), (SCC), [1999] 2 S.C.R. 817, [paras.] 21-28; Kelly, [paras.]21-33; Creager, [paras.] 25, 100-107; Nova Scotia v. N.N.M., [paras.] 40-98 and authorities there cited. [paras. 30 and 32] Admittedly, Bowater Mersey Paper Co. is distinguishable since it dealt with the judicial review of an arbitrator’s process on grounds ofprocedural unfairness, while the present case involves the judicial review of the Minister’s conclusion that the rules of proceduralfairness were respected by the Council.

Nevertheless, in my view, the principle adopted in Bowater Mersey Paper Co. is of generalapplication and transcends the difference between that case and the present one. [paras. 81-82] VI. Relevant Legislation [30] The pertinent provisions of the Motor Vehicle Act are attached as Appendix “A”. VII. Analysis A. Was the Decision Reasonable? [31] The majority of the Supreme Court in Dunsmuir, in explaining the reasonableness standard of review, notedthat certain questions do not lend themselves to one particular result but rather “may give rise to a number of possible, reasonableconclusions” (para. 47).

The Supreme Court concludes: […] A court conducting a review for reasonableness inquires into the qualities that make a decision reasonable, referring both to theprocess of articulating the reasons and to outcomes. In judicial review, reasonableness is concerned mostly with the existence ofjustification, transparency and intelligibility within the decision-making process.

But it is also concerned with whether the decision fallswithin a range of possible, acceptable outcomes which are defensible in respect of the facts and law. [para. 47] [32] Likewise, the majority of the Supreme Court in Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12,[2009] 1 S.C.R. 339, citing the majority in Dunsmuir, noted that courts must not substitute their own view of the appropriate disposition,but rather must determine if the outcome falls into a range of possible, acceptable outcomes.

The majority continued to state that “as longas the process and the outcome fit comfortably with the principles of justification, transparency and intelligibility, it is not open to areviewing court to substitute its own view of a preferable outcome” (para. 59). [33] With respect to the actual furnishing of reasons by the administrative decision-maker, the Supreme Court inNewfoundland and Labrador Nurses'’ Union v.

Newfoundland and Labrador (Treasury Board), 2011 SCC 62, [2011] 3 S.C.R. 708,discusses the Court’s endorsement in Dunsmuir, of Professor Dyzenhaus’s observation that the notion of deference to administrative

tribunal decision-making requires “a respectful attention to the reasons offered or which could be offered in support of a decision” (para.11). The court explains: Read as a whole, I do not see Dunsmuir as standing for the proposition that the “adequacy” of reasons is a stand-alone basis for quashinga decision, or as advocating that a reviewing court undertake two discrete analyses – one for the reasons and a separate one for the result(Donald J. M. Brown and John M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada (loose-leaf), at §§ 12:5330 and 12:5510).

It is a moreorganic exercise – the reasons must be read together with the outcome and serve the purpose of showing whether the result falls within arange of possible outcomes. This, it seems to me, is what the Court was saying in Dunsmuir when it told reviewing courts to look at “thequalities that make a decision reasonable, referring both to the process of articulating the reasons and to outcomes” (para. 47).

In assessing whether the decision is reasonable in light of the outcome and the reasons, courts must show “respect for the decision-making process of adjudicative bodies with regard to both the facts and the law” (Dunsmuir, at para. 48). This means that courts shouldnot substitute their own reasons, but they may, if they find it necessary, look to the record for the purpose of assessing thereasonableness of the outcome.

Reasons may not include all the arguments, statutory provisions, jurisprudence or other details the reviewing judge would havepreferred, but that does not impugn the validity of either the reasons or the result under a reasonableness analysis. A decision-maker isnot required to make an explicit finding on each constituent element, however subordinate, leading to its final conclusion (ServiceEmployees’ International Union, Local No. 333 v. Nipawin District Staff Nurses Assn., (SCC), [1975] 1 S.C.R. 382, atp. 391).

In other words, if the reasons allow the reviewing court to understand why the tribunal made its decision and permit it todetermine whether the conclusion is within the range of acceptable outcomes, the Dunsmuir criteria are met. [paras. 14-16] [34] Newfoundland Nurses’ Union, at para. 17, tells us “[t]he fact there may be an alternative

interpretation of theagreement to that provided by the arbitrator does not inevitably lead to the conclusion that the arbitrator’s decision should be set aside ifthe decision itself is in the realm of reasonable outcomes.

Reviewing judges should pay ‘respectful attention’ to the decision-maker’sreasons, and be cautious about substituting their own view of the proper outcome by designating certain omissions in the reasons to befateful”. [35] In this case, the Registrar, in his written submission, claims the application judge erred in not considering“possible arguments or reasons other than those stated by the Registrar which may have supported the Registrar’s decision” and instead“attributed reasons to the Registrar that are wholly unsupported by the evidence”. [36] In my view, this submission has no merit.

Firstly, the Registrar did not offer any arguments or reasons insupport of his decision. The application judge recognized this when he stated that the Registrar’s point of view is “[…] not transparent,[and] hardly explained in the Record on Application”.

Secondly, the application judge looked to the record in an attempt to supplementthe Registrar’s lack of reasons for the purpose of assessing the reasonableness of the outcomes, as required by Newfoundland Nurses’Union, at paras. 14-17. [37] The application judge reviewed the record and was satisfied the plates were not “erroneously issued” in 2008and there was no rational or acceptable reasoning to find they were “erroneously” issued.

Generally, reasonableness means there is arange of possible, acceptable, rational outcomes and a court that reviews on a deferential standard will not overturn the decision of theadministrative decision-maker just because it would have decided differently. The reviewing court must find the decision to fall outsideof the range of outcomes that are defensible and rational before it can interfere (Dunsmuir, para. 47). [38] The range of acceptable outcomes is often referred to as the ‘margin of appreciation’.

The margin ofappreciation varies in size depending on the unique context of each fact scenario and the nature of the administrative decision-maker(Justice David Stratas, “The Canadian Law of Judicial Review: A Plea for Doctrinal Coherence and Consistency”, February 17, 2016, p.14). As Stratas J.A. notes, the margin of appreciation can be very large, thereby giving an administrative decision-maker a large degreeof latitude in making decisions that will not be overturned on review.

But the margin can also be narrow or even non-existent, in whichcase there may only be one acceptable outcome even though the standard of review is reasonableness. An example of this can be seen inthe case of Trinity Western University v. Nova Scotia Barristers’ Society, 2015 NSSC 25, [2015] N.S.J. No. 32 (QL), where Campbell J.ruled that there was only one outcome that was rational and defensible and could therefore be labelled as a “reasonable” decision. [39] In my view, the application judge was correct in concluding the Registrar of Motor Vehicles acted

unreasonably in revoking the personalized license plates and I make mine his conclusions. B. Procedural Fairness [40] The Registrar alleges the application judge erred in finding the Registrar had failed to provide adequateprocedural protection. As a preliminary step, breaches of procedural fairness require first that a duty of fairness was owed. A duty to actfairly will exist when an administrative decision affects the rights, privileges, or interests of an individual.

The interest at stake in thismatter is the respondent’s privilege to have custom licence plates – plates which he has possessed and renewed annually – as required bythe statutory scheme, for six years prior to the commencement of this dispute. Despite the fact this may appear to be an inconsequentialprivilege, privileges such as these are connected to fundamental rights enshrined in the Charter under freedom of expression, and nomatter how trivial this expression may seem to a third party, it appears to have substantial personal value to Mr. Maxwell.

Although thisright is not absolute, the threshold is made out. [41] The next step is to evaluate the degree of fairness owed to the respondent. As the Registrar indicates in hissubmission, the Supreme Court of Canada in Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), (SCC),[1999] 2 S.C.R. 817, [1999] S.C.J. No. 39 (QL), lays out the test for determining the degree of fairness owed. (See also Ouellette v. St.André, an incorporated rural community, 2013 NBCA 21, 402 N.B.R. (2d) 228). The Baker test has five elements: 1. The nature of decision being made and the process followed; 2.

The nature of statutory scheme; 3. The importance of the decision to the individual or the individuals affected 4. The legitimate expectations of the person challenging the decision; and 5. The choice of the procedure made by the agency itself when the statute leaves to the decision maker the right to determine theprocedures it considers appropriate. [42] The nature of the Registrar’s decision, in light of the statutory scheme, is clearly discretionary, and executive innature.

Section 10 of the Motor Vehicle Act states: “The Registrar may […]” (emphasis added). Canadian courts have indicated that useof the term “may” is a key signal that the nature of the decision-making power is discretionary. The limiting factors on this discretionindicated in s. 10 require the decision be as a result of: expiration, revocation, cancellation, suspension, or unlawfully, or erroneousissuance of a plate. [43]

Section 9 of the Act provides similar powers as described in s. 10, and again the executive nature of theRegistrar’s powers is evident from the language therein: “The Registrar shall examine and determine […] as he considers necessary ormay require […]”. Language of this kind is consistent with the unfettered decision making power of an executive. However, as theSupreme Court indicates in Knight v.

Indian Head School Division No. 19, (SCC), [1990] 1 S.C.R. 653, [1990] S.C.J.No. 26 (QL), it is presumed the legislature intends that the decision-maker will use their delegated authority fairly and openly (para. 22). [44] The nature of this decision, as articulated through the statutory regime, indicates that less procedural protectionis required because the legislature intended for the Registrar to take a more executive or administrative approach. The factual contextreveals that should the Registrar decide in a way unfavourable to Mr. Maxwell, the consequences for Mr.

Maxwell are not significant,such as they might be if the context involved employment, education, or immigration. Considering the subject matter of the decision andthe minimal impact of the outcome of the decision upon Mr. Maxwell, the nature of the decision would attract only a minimal amount ofprocedural protections. [45] As stated in Prassad v. Canada (Minister of Employment and Immigration), (SCC), [1989] 1S.C.R. 560, [1989] S.C.J. No. 25 (QL), courts are to show deference to administrative tribunals in setting their own procedures (para.16).

In this case the Registrar had no set procedures, the statutory scheme provides no procedure, or right of appeal for a decision under

section 10, and the Registrar did not communicate procedures for Mr. Maxwell to follow. In effect, the actions of the Registrar gave the appearance the decision was final right from the initial communication, and Mr. Maxwell had no right of appeal. [ 46 ] The Supreme Court stated in Baker where the statutory scheme does not provide for an appeal, more procedural protection is required. The minimum standard of procedural fairness in Canadian administrative law has long been held, and articulated as, audi alteram partem .

The party affected by a decision has the right to know the case against it, and be provided a meaningful opportunity to address it. [ 47 ] Despite one telephone conversation following the Registrar’s decision, Mr. Maxwell’s opportunity for participation was not meaningful. The application judge noted, and as is obvious from the exchange of emails, there was no intent to consider Mr. Maxwell’s arguments. He was not provided with a copy of the complaint and thus did not have knowledge of the case against him. Rather, this conversation takes on the appearance of a post-decision investigation. In failing to allow Mr.

Maxwell to know the case against him and make representations, the Registrar failed to respect the most minimal requirement of procedural fairness. [ 48 ] The lack of an appeal provision indicates the courts are to be deferential to the decision-maker’s authority. However, the absence of a right to an appeal requires the governing authority provide more procedural fairness than if a right of appeal existed.

In conducting this balancing assessment, it is clear that more than minimal procedural protection is owed in this circumstance. [ 49 ] As stated in Baker , the purpose of this analysis is: “ […] whether, considering all the circumstances, those whose interests were affected had a meaningful opportunity to present their case fully and fairly” (para. 30). T he evidence before the application judge, specifically the emails between the parties, provided a basis for him to conclude the post-decision discussion was not designed to provide Mr.

Maxwell with a meaningful opportunity to make representations, but rather to confirm the meaning of the acronym on the plates in question. [ 50 ] The Registrar chose to proceed, and deliver a ruling, without providing any due process to Mr. Maxwell. The analysis above confirms the application judge’s brief analysis in his oral reasons for decision that, at the bare minimum, Mr. Maxwell was owed the opportunity to state his position with knowledge of the case against him, and to receive a fair hearing. [ 51 ] The standard of review for this Court, on this issue is correctness.

It is clear the application judge’s decision was based on the facts before him, the appropriate legal considerations were made, and the procedure was found to fall below the minimum standard. The application judge was correct in finding a breach of procedural fairness. [ 52 ] This issue is dispositive of this appeal, as it was of the application. C. Did the application judge err in striking portions of the appellant’s affidavit? [ 53 ] Rule 39.01(5) of the New Brunswick Rules of Court states:

(5) An affidavit for use on an application shall be confined to facts within the personal knowledge of the deponent; but the affidavit may contain statements as to the information and belief of the deponent with respect to facts which are not contentious, if the source of his information and his belief therein are specified in the affidavit.

(5) L’affidavit à l’appui d’une requête doit être restreint aux faits que le déposant connaît personnellement. Cependant, l’affidavit peut relater des faits que le déposant a appris ou qu’il croit être vrais en rapport avec des faits non contentieux, pourvu que la source de ses renseignements et que ses raisons d’y croire soient spécifiées dans l’affidavit. [ 54 ] The application judge struck parts of the Registrar’s affidavit because they were “contentious”, which within the meaning of Rule 39.01(5) is a reasonable conclusion considering the Registrar did not admit the truth of their contents.

Furthermore, the Registrar did not specify the source of the information contained in the contested sections. In those sections, the Registrar was speaking to matters that occurred five years before he took over the position: they could not be within his personal knowledge. I find the application judge was correct in labelling as inadmissible hearsay, the sections at issue.

VIII. Disposition [ 55 ] For the above reasons, I would dismiss the appeal with costs of $3,000. Version française de la décision de la Cour rendue par LA JUGE QUIGG I. Introduction [1] Toute doctrine juridique repose sur les principes fondamentaux que sont la justice naturelle et l’égalité devant la loi. Ces principes ne sont en rien diminués parce que l’objet d’une affaire peut être choquant pour la collectivité. La doctrine de l’équité procédurale est au cœur du droit administratif au Canada.

Notre système judiciaire proclame une justice impartiale qui ne peut être rendue par l’opinion publique. [2] Voici les questions dont notre Cour est saisie : (1) un juge de la Cour du Banc de la Reine a-t- il commis une erreur en concluant que le registraire des véhicules à moteur avait agi de façon déraisonnable en révoquant des plaques d’immatriculation personnalisées (portant l’inscription « DUI DR ») au motif que son bureau les avait « délivrées par erreur » à un avocat de la défense au criminel; et (2) la décision du registraire a-t-elle été prise sans respecter l’équité procédurale? II.

Le contexte [3] L’intimé, M e Wendell J. Maxwell, c.r., est un avocat qui exerce dans la province du Nouveau-Brunswick depuis plus de 48 ans. M e Maxwell est un avocat de la défense qui exerce exclusivement dans le domaine du droit criminel et défend plus particulièrement des personnes contre lesquelles des accusations de conduite avec facultés affaiblies ont été portées. [4] L’appelant, Chris O’Connell, en sa qualité de registraire des véhicules à moteur de la province du Nouveau-Brunswick, a été nommé à ce poste le 1 er février 2013.

Dans le cadre de son mandat qui consiste à superviser l’immatriculation et l’enregistrement de véhicules à moteur, son bureau reçoit et examine des demandes de plaques d’immatriculation personnalisées avant de les approuver ou de les rejeter. [5] Dans le formulaire de demande de plaques d’immatriculation personnalisées , il est indiqué que certains groupes ou certaines combinaisons de caractères ne sont pas acceptables, notamment « les mots ou symboles socialement inadmissibles, choquants, de mauvais goût ou désignant des autorités officielles ». [6] En plus du formulaire de demande susmentionné, le registraire se base sur une politique qui lui sert de guide pour déterminer quelles sont les inscriptions figurant sur les plaques qui sont acceptables.

Selon la politique, le registraire doit rejeter une demande si elle renferme un message susceptible d’alarmer, de menacer, d’offenser ou de tromper une personne raisonnable. Comme on le précise à la page 4 de la politique, le registraire examine les demandes reçues par rapport à une liste de mots et à des combinaisons de lettres et de chiffres qui sont réputés inacceptables ([TRADUCTION] « la liste de mots inacceptables »).

Selon le dossier, cette liste de mots inacceptables ne contenait pas « DUI » en 2008 (comme l’expliquait un paragraphe qui a été radié de l’affidavit du registraire pendant l’audition de la demande et qui constitue l’une des questions à trancher en appel). La politique fait également état d’exemples généraux de ce qui pourrait être considéré comme alarmant ou offensant pour une personne raisonnable, notamment la mention de boissons alcoolisées ou de substances contrôlées.

III. Contexte factuel et procédural [7] En septembre 2008, M e Maxwell a présenté une demande de plaques d’immatriculation personnalisées au registraire . Les plaques d’immatriculation personnalisées , sur lesquelles est inscrite la combinaison de lettres « DUI DR » (les « plaques »), ont été délivrées par le registraire et enregistrées dans la base de données des véhicules à moteur en 2008.

La délivrance des plaques a été légèrement retardée pour permettre à un représentant de la Division des véhicules à moteur de prendre contact avec M e Maxwell pour l’informer qu’il craignait que la combinaison de lettres ne pose un problème. M e Maxwell l’a informé qu’il intenterait une action en justice pour obtenir les plaques. L’employé a alors consulté un de ses supérieurs et les plaques ont été délivrées. [8] Les plaques ont ensuite été continuellement renouvelées chaque année sans problème jusqu’en 2015. [9] Le lundi 24 novembre 2014, le registraire a reçu par écrit une plainte au sujet des plaques.

Le registraire a reçu par la suite deux autres plaintes distinctes émanant de MADD Canada et de MADD Greater Fredericton Area Chapter. Le matin du 25 novembre 2014, le registraire a pris la décision de révoquer les plaques d’immatriculation portant l’inscription « DUI DR ». C’est ce que reflètent des courriels internes échangés entre le registraire et un employé du ministère de la Sécurité publique.

Le vendredi 28 novembre 2014, le registraire a envoyé à M e Maxwell une lettre dans laquelle il l’informait que les plaques d’immatriculation avaient été « délivrées par erreur » et lui demandait de retourner les deux plaques portant l’inscription « DUI DR » qui étaient en sa possession au ministère de la Sécurité publique, et ce, dans les 14 jours. La lettre n’expliquait pas la raison pour laquelle le registraire demandait à M e Maxwell de retourner les plaques. [10] Par la suite, le registraire a eu une conversation téléphonique avec M e Maxwell .

Au cours de cette conversation, M e Maxwell a confirmé que « DUI » voulait dire « driving under the influence » [conduite avec facultés affaiblies]. M e Maxwell a expliqué au registraire qu’il s’agissait d’un acronyme qu’il avait adopté par analogie avec le domaine du droit dans lequel il exerçait. [11] Le 5 décembre 2014, M e Maxwell a envoyé au registraire une lettre dans laquelle il contestait que les plaques avaient été délivrées « par erreur ».

M e Maxwell demandait que les motifs pour lesquels le registraire avait décidé de [TRADUCTION] « révoquer » les plaques d’immatriculation ainsi que des copies des plaintes que le registraire avait reçues au sujet des plaques d’immatriculation lui soient communiqués. [12] M e Maxwell n’a pas retourné les deux plaques portant l’inscription « DUI DR » qui étaient en sa possession. Le 9 janvier 2015, le registraire a autorisé la confiscation des plaques en vertu de l’art. 10 de la

Loi sur les véhicules à moteur . [13] Le 18 février 2015, le registraire a envoyé à M e Maxwell une lettre l’informant qu’il avait autorisé la confiscation des plaques d’immatriculation de M e Maxwell et que ces plaques ne lui étaient plus attribuées dans la base de données des véhicules à moteur . Rien n’indique que le registraire a tenté d’en informer M e Maxwell avant le 18 février 2015. Le registraire a également envoyé à M e Maxwell de nouvelles plaques d’immatriculation enregistrées à son nom.

M e Maxwell a par la suite retourné ces nouvelles plaques. [14] Le 25 février 2015, le ministre de la Sécurité publique et solliciteur général a envoyé à M e Maxwell une lettre dans laquelle il déclarait appuyer la décision du registraire de « révoquer » les plaques d’immatriculation. [15] Le 4 mars 2015, le registraire a envoyé à M e Maxwell une lettre précisant que l’une des plaques portant l’inscription « DUI DR » avait été confisquée le 3 mars 2015 et demandant à M e Maxwell de retourner la plaque [TRADUCTION] « restante » portant l’inscription « DUI DR ».

Une certaine confusion entourait la date à laquelle les deux plaques de M e Maxwell portant l’inscription « DUI DR » avaient été confisquées, mais il a finalement été établi que la confiscation remontait au mois de juin 2015.

[16] M e Maxwell a déposé une requête en révision judiciaire relativement à la décision du registraire de révoquer ses plaques. La requête a été entendue par la Cour du Banc de la Reine le 24 juin 2015 et une décision a été rendue oralement la même journée. [17] Le juge saisi de la requête a annulé la décision du registraire et a accordé à M e Maxwell le redressement qu’il sollicitait, ordonnant au registraire de lui retourner les plaques portant l’inscription « DUI DR » et de lui réattribuer les plaques dans la base de données.

Le juge a ordonné la radiation de certains passages de l’affidavit du registraire conformément à la règle 39.01(5) des Règles de procédure au motif qu’ils avaient rapport à des faits contentieux et renfermaient une preuve par ouï-dire inadmissible qui n’était pas accompagnée par la source des renseignements du registraire et ses raisons d’y croire. [18] Le juge saisi de la requête est finalement arrivé à la conclusion (1) qu’il y avait eu manquement à l’équité procédurale et (2) que la décision du registraire était déraisonnable étant donné qu’aucune preuve susceptible de la fonder n’avait été présentée.

Il a rendu l’ordonnance suivante : [TRADUCTION] 1. Les décisions de Chris O’Connell, en sa qualité de registraire des véhicules à moteur pour la province du Nouveau-Brunswick, de désigner les plaques portant l’inscription (DUI DR) comme non attribuées dans la base de données des véhicules à moteur et de confisquer les plaques en question ont toutes deux fait l’objet d’une révision judiciaire et d’une correction; 2. IL EST ORDONNÉ à Chris O’Connell, en sa qualité de registraire des véhicules à moteur pour la province du Nouveau-Brunswick :

a) de retourner au requérant, Wendell J. Maxwell, les plaques portant l’inscription « DUI DR » ou de nouvelles plaques identiques;

b) de prendre les mesures nécessaires pour réattribuer valablement les plaques portant l’inscription « DUI DR » au véhicule du requérant; 3. Chris O’Connell, en sa qualité de registraire des véhicules à moteur pour la province du Nouveau-Brunswick, versera au requérant, Wendell J. Maxwell, des dépens de 5 000 $, payables sur-le-champ; 4. Les motifs de décision ont été donnés « séance tenante » le 24 juin 2015 et une transcription de ces motifs pourra être obtenue sur demande; 5.

La présente ORDONNANCE entre en vigueur le 24 juin 2015. [19] Le registraire interjette appel de la décision du juge saisi de la requête. IV. Moyens d’appel [20] Le registraire fait valoir que le juge saisi de la requête a commis une erreur : 1. en déterminant que la décision du registraire était déraisonnable; 2. en concluant à l’existence d’un manquement à l’équité procédurale; et 3. en radiant des passages de l’affidavit du registraire. V. Norme de contrôle

[21] Lorsque des décisions découlant d’un contrôle judiciaire sont portées en appel, les cours d’appel doivent se mettre à la place des tribunaux d’instance inférieure de façon à se concentrer effectivement sur la décision administrative ( Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé) , 2012 CSC 3 , [2012] 1 R.C.S. 23; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile) , 2013 CSC 36 , [2013] 2 R.C.S. 559; Sa Majesté la Reine du chef du Nouveau-Brunswick, représentée par le ministre de l’Éducation c. Kennedy et autres , 2015 NBCA 58, [2015] A.N.-B. n o 251 (QL) ).

La question pertinente consiste à se demander si le tribunal d’instance inférieure a identifié la norme de contrôle appropriée et l’a appliquée convenablement. Cette démarche s’applique à la fois à la question de l’équité procédurale et à la question de savoir si le juge de première instance a choisi la norme de contrôle appropriée et l’a convenablement appliquée.

En effet, les cours d’appel ne doivent pas faire preuve de retenue envers la décision du juge de première instance mais plutôt effectuer leur propre analyse de ce que devrait être la norme de contrôle applicable à la décision administrative en cause. [22] Le juge saisi de la requête a déterminé que la norme de contrôle de la décision du registraire était celle de la décision raisonnable. Il y a initialement eu un désaccord au sujet de la norme de contrôle. Toutefois, le registraire a fini par admettre que la norme de la décision raisonnable était la norme appropriée.

Une analyse de la jurisprudence sur la question montre qu’il s’agit de la position qu’il convenait d’adopter. [23] Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick , 2008 CSC 9 , [2008] 1 R.C.S. 190 , la majorité de la Cour suprême a énoncé un processus en deux étapes permettant de déterminer quelle est la norme de contrôle dans le contexte administratif. Il peut être résumé ainsi : 1. La première étape consiste à vérifier si « la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante » la norme de contrôle appropriée (par. 62). 2.

Lorsque cette première démarche se révèle « infructueuse » (par. 62), la seconde étape consiste à se livrer à une analyse contextuelle prenant en considération plusieurs éléments que la Cour suprême a formulés de la façon suivante : • l’« existence d’une clause privative » (par. 52), qui milite clairement en faveur d’un contrôle suivant la norme de la raisonnabilité; • la « raison d’être du tribunal administratif » (par. 64) suivant l’interprétation de sa loi habilitante. [24] La nature de la question en cause est également importante : • en présence de questions touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, la norme de la raisonnabilité s’applique généralement (par. 51, 53); • lorsque le droit et les faits ne peuvent être aisément dissociés, la norme de la raisonnabilité s’applique généralement (par. 51); • la raisonnabilité s’appliquera habituellement lorsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi ou une loi étroitement liée à son mandat (par. 54); • la raisonnabilité peut s’imposer lorsque le tribunal administratif a acquis une expertise dans l’application d’une règle générale de common law ou de droit civil dans son domaine spécialisé (par. 54). [25] Lorsque l’on applique cette démarche à l’affaire en cause, les facteurs penchent fortement en faveur de la norme de la raisonnabilité.

La première étape s’est révélée infructueuse puisque la norme de contrôle applicable à la question en cause n’a pas été tranchée de manière satisfaisante dans la jurisprudence. Par conséquent, je passerais à l’application des facteurs de la deuxième étape. [26] Le facteur qui milite le plus fortement en faveur de la norme de la raisonnabilité est la nature de la question. Dans les circonstances particulières de la présente instance, il s’agirait d’une question mixte de droit et de fait, car ce qui est en cause, c’est l’interprétation de l’expression « délivrée par erreur » dans la

Loi sur les véhicules à moteur et son application aux faits afin de déterminer si les plaques attribuées à l’intimé ont effectivement été délivrées par erreur. De plus, la question implique également un certain pouvoir discrétionnaire que confèrent les articles 9 et 10 et l’alinéa 72

a) de la

Loi sur les véhicules à moteur , ce qui a été reconnu par le juge saisi de la requête. Tout cela penche fortement en faveur de la norme de la raisonnabilité.

[27] Le rôle du registraire, selon l’interprétation de la loi habilitante, joue également en faveur de laraisonnabilité. Il semble en effet que le législateur lui a accordé un large mandat pour réglementer l’immatriculation des véhicules àmoteur et la délivrance des permis de conduire dans la province dans l’intérêt public ainsi que des pouvoirs d’enquête, d’exécution etd’élaboration de politiques. [28] Finalement, en ce qui concerne l’expertise du registraire, il n’est pas déraisonnable de présumerque le registraire possède une grande expertise pour ce qui est de déterminer si une plaque d’immatriculation répond aux facteurs prévuspar la

Loi sur les véhicules à moteur et aux politiques. Il faut ajouter qu’un décideur administratif a habituellement droit à la déférences’il est en train d’interpréter sa propre loi.

Quoi qu’il en soit, même si cette expertise en ce qui concerne cette question particulière étaitmoins élevée que celle de la cour, les autres facteurs qui penchent en faveur de la norme de la raisonnabilité l’emporteraient sur cetunique facteur. [29] On dit souvent que la norme de contrôle relative à l’équité procédurale est celle de la décisioncorrecte, mais la démarche analytique qui doit être suivie est énoncée dans l’arrêt Kennedy dans lequel le juge en chef Drapeau s’estexprimé en ces termes : Lorsqu’une décision en matière de contrôle judiciaire d’une mesure administrative est portée en appel, la juridiction d’appel doit décidersi le juge saisi de la requête a employé la norme de contrôle appropriée et s’il l’a appliquée correctement : Agraira, au par. 45.Lorsqu’elle vérifie si cette norme a été appliquée correctement, la juridiction d’appel se met à la place du juge saisi de la requête : MerckFrosst Canada Ltée c.

Canada (Santé), 2012 CSC 3, [2012] 1 R.C.S. 23, au par. 247. Le Ministre a approuvé les fermetures après avoir conclu que les règles de l’équité procédurale avaient été appliquées, que tous lesfacteurs pertinents avaient été pris en considération et que toutes les options éducatives avaient été examinées. Le juge saisi des requêtesa reconnu que la norme de la raisonnabilité était la norme de contrôle applicable relativement à ces conclusions. Je suis d’accord aveclui, à une exception près : nous ne sommes pas tenus à la déférence envers la conclusion du Ministre sur la question de l’équitéprocédurale.

À cet égard, je souscris à l’opinion exprimée dans l’arrêt Communications, Energy and Paperworkers Union of Canada,Local 141 c. Bowater Mersey Paper Co. Ltd., 2010 NSCA 19, [2010] N.S.J. No. 127 (QL) : [TRADUCTION]Le juge […] n’a fait preuve d’aucune déférence envers l’arbitre lorsqu’il a évalué la question de l’équité procédurale. Je suis d’accordavec lui sur ce point. Je souligne incidemment que ce n’est pas en raison d’une analyse de la norme de contrôle que cette déférence estrefusée. Le juge ne se trouve pas à contrôler la décision finale du tribunal, à laquelle une « norme de contrôle » est appliquée.

Le jugeévalue plutôt les procédures du tribunal administratif, sujet qui ne fait pas

partie de l’analyse habituelle de la norme de contrôleappropriée. Dans l’arrêt Provincial Dental Board of Nova Scotia c. Dr. Clive Creager, 2005 NSCA 9, notre Cour a dit ceci : [24] La question de l’équité procédurale ne fait intervenir aucune norme de contrôle déférente : Moreau-Bérubé c. Nouveau-Brunswick(Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, [2002] 1 R.C.S. 249, au par. 74, la juge Arbour; S.C.F.P. c.

Ontario (Ministre du Travail),2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539, aux par. 100 à 103, le juge Binnie au nom de la majorité, et au par. 5, le juge Bastarache, dissident.Comme l’a dit le juge Binnie au par. 102 de l’arrêt S.C.F.P. : L’équité procédurale concerne la manière dont le ministre est parvenu à sa décision, tandis que la norme de contrôle s’applique aurésultat de ses délibérations. Ce point ressort clairement, également, de l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), (SCC), [1999] 2 R.C.S. 817.

La juge L’Heureux-Dubé (par. 55 à 62) a examiné les « éléments de fond » de la décision du tribunaladministratif en fonction de la norme de contrôle établie au moyen de la démarche pragmatique et fonctionnelle, mais (par. 43) elle aexaminé la question de l’équité sans analyser la norme de contrôle. [25] L’analyse de l’équité procédurale peut comporter un examen de l’intention du législateur et des fonctions dont le texte législatif ainvesti le tribunal administratif : voir par exemple Bell Canada c.

Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36,[2003] 1 R.C.S. 884, aux par. 21 à 31; et Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58, [2003] 2R.C.S. 624, aux par. 31 et 32. Toutefois, dès lors que la Cour a déterminé qu’une des exigences de l’équité procédurale s’applique, elledécide s’il y a eu violation de cette exigence sans être tenue à une quelconque déférence.

À cet effet, voir aussi : Moreau-Bérubé c. Nouveau-Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, [2002] 1 R.C.S. 249, au[par.] 74; Nova Scotia (Community Services) c. N.N.M., [par.] 39; Allstate Insurance Company c. Nova Scotia (Insurance ReviewBoard), 2009 NSCA 75, [par.] 11. [...] Bien que le juge saisi de la requête en révision n’effectue pas d’analyse de la « norme de contrôle » pour les fins de l’équité procédurale,il doit néanmoins déterminer le contenu de l’obligation d’agir équitablement. Cette obligation n’est pas une simple réplique du modèleapplicable à une cour de justice.

Le contenu de l’obligation est fonction du contexte et il dépend de différents facteurs, dont la marge demanœuvre que sa loi habilitante envisage de déléguer au tribunal administratif, la nature de la décision du tribunal et l’importance qu’ala décision pour les parties : Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, [2003] 1 R.C.S. 884, aux[par.] 21 à 31; Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l'Environnement), 2003 CSC 58, [2003] 2 R.C.S. 624, aux par. 31 et32; Dunsmuir c.

Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, au [par.] 79; Moreau-Bérubé, [par.] 74 et 75; Baker c. Canada(Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), (SCC), [1999] 2 R.C.S. 817, [par.] 21 à 28; Kelly, [par.] 21 à 33;Creager, [par.] 25 et 100 à 107; Nova Scotia (Community Services) c.

N.N.M., [par.] 40 à 98 et les précédents qui y sont cités. [par. 30 et32] Certes, l’arrêt Bowater Mersey Paper Co. peut être écarté puisqu’il y était question du contrôle judiciaire de la procédure suivie par unarbitre pour cause de non-respect des règles de l’équité procédurale, alors qu’en l’espèce, il s’agit du contrôle judiciaire de la conclusiondu Ministre selon laquelle le conseil a respecté les règles de l’équité procédurale.

J’estime, néanmoins, que le principe adopté dans l’arrêtBowater Mersey Paper Co. est un principe d’application générale et qu’il transcende la différence qu’il y a entre cette affaire et celle quinous occupe en l’espèce. [par. 81 et 82] VI. Les dispositions législatives pertinentes [30] Les dispositions pertinentes de la

Loi sur les véhicules à moteur sont jointes à l’annexe A. VII. Analyse A. La décision était-elle raisonnable? [31] Dans l’arrêt Dunsmuir, les juges majoritaires de la Cour suprême, en expliquant la norme decontrôle dite de la raisonnabilité, ont noté que certaines questions n’appellent pas une seule solution précise, mais peuvent plutôt« donner lieu à un certain nombre de conclusions raisonnables » (par. 47). La Cour suprême tire la conclusion suivante : La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité.

Le caractèreraisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’àl’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [par. 47] [32] Da la même manière, dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c.

Khosa, 2009 CSC 12,[2009] 1 R.C.S. 339, la majorité de la Cour suprême citant la majorité dans Dunsmuir, a noté que les tribunaux ne doivent pas substituerla solution qu’ils jugent appropriée à celle qui a été retenue, mais doivent plutôt déterminer si celle-ci fait

partie des issues possiblesacceptables. La majorité a ajouté que « si le processus et l’issue en cause cadrent bien avec les principes de justification, de transparenceet d’intelligibilité, la cour de révision ne peut y substituer l’issue qui serait à son avis préférable » (par. 59). [33] Pour ce qui est de la présentation effective de justifications par le décideur administratif, dansl’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c.

Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708,la Cour suprême traite du fait que, dans l’arrêt Dunsmuir, elle a souscrit à l’observation du professeur Dyzenhaus selon laquelle la notionde retenue envers les décisions des tribunaux administratifs commande [TRADUCTION] « une attention respectueuse aux motifs donnésou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision administrative » (par. 11). La Cour donne l’explication suivante :

Je ne suis pas d’avis que, considéré dans son ensemble, l’arrêt Dunsmuir signifie que l’« insuffisance » des motifs permet à elle seule decasser une décision, ou que les cours de révision doivent effectuer deux analyses distinctes, l’une portant sur les motifs et l’autre, sur lerésultat (Donald J. M. Brown et John M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles), §§12:5330 et12:5510). Il s’agit d’un exercice plus global : les motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre desavoir si ce dernier fait

partie des issues possibles. Il me semble que c’est ce que la Cour voulait dire dans Dunsmuir en invitant les coursde révision à se demander si « la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité » (par. 47). La cour de justice qui se demande si la décision qu’elle est en train d’examiner est raisonnable du point de vue du résultat et des motifsdoit faire preuve de « respect [à l’égard] du processus décisionnel [de l’organisme juridictionnel] au regard des faits et du droit »(Dunsmuir, par. 48).

Elle ne doit donc pas substituer ses propres motifs à ceux de la décision sous examen mais peut toutefois, si elle lejuge nécessaire, examiner le dossier pour apprécier le caractère raisonnable du résultat. Il se peut que les motifs ne fassent pas référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le jugesiégeant en révision aurait voulu y lire, mais cela ne met pas en doute leur validité ni celle du résultat au terme de l’analyse du caractèreraisonnable de la décision.

Le décideur n’est pas tenu de tirer une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit-il, qui a mené à sa conclusion finale (Union internationale des employés des services, local no 333 c. Nipawin DistrictStaff Nurses Assn., (SCC), [1975] 1 R.C.S. 382, p. 391). En d’autres termes, les motifs répondent aux critères établisdans Dunsmuir s’ils permettent à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si laconclusion fait

partie des issues possibles acceptables. [par. 14 à 16] [34] L’arrêt Newfoundland Nurses’ Union nous dit au par. 17 que « [l]e fait que la conventioncollective puisse se prêter à une interprétation autre que celle que lui a donnée l’arbitre ne mène pas forcément à la conclusion qu’il fautannuler sa décision, si celle-ci fait

partie des issues possibles raisonnables.

Les juges siégeant en révision doivent accorder une« attention respectueuse » aux motifs des décideurs et se garder de substituer leurs propres opinions à celles de ces derniers quant aurésultat approprié en qualifiant de fatales certaines omissions qu’ils ont relevées dans les motifs. » [35] Dans la présente instance, le registraire prétend dans ses observations écrites que le juge saisi dela requête a commis une erreur en ne tenant aucun compte [TRADUCTION] « d’arguments ou motifs autres que ceux dont le registrairea fait état qui pouvaient justifier la décision du registraire » et qu’il a au contraire [TRADUCTION] « attribué au registraire des motifsqui ne trouvent aucun appui dans la preuve ». [36] À mon avis, cet argument est sans fondement.

Premièrement, le registraire n’a donné aucunargument ou motif à l’appui de sa décision. Le juge saisi de la requête a reconnu cet état de fait lorsqu’il a déclaré que le point de vue duregistraire n’est [TRADUCTION] « […] pas transparent, [et] pratiquement pas expliqué dans le dossier de la requête ».

Deuxièmement,le juge saisi de la requête a examiné le dossier pour tenter de remédier à l’absence de motifs de la part du registraire afin de pouvoirapprécier le caractère raisonnable des résultats, comme l’exige l’arrêt Newfoundland Nurses’ Union aux par. 14 à 17. [37] Le juge saisi de la requête a étudié le dossier et a acquis la conviction que les plaques n’avaientpas été « délivrées par erreur » en 2008 et qu’il n’existait aucun raisonnement rationnel ou acceptable permettant de conclure qu’ellesavaient été délivrées « par erreur ».

En général, la raisonnabilité signifie qu’il existe différentes issues possibles rationnelles etacceptables et que le tribunal qui procède à un contrôle selon une norme déférente ne doit pas infirmer la décision du décideuradministratif pour le simple motif qu’il serait arrivé à une décision différente. La cour de révision doit conclure que la décisionn’appartient pas aux différentes issues qui sont rationnelles et qui peuvent se justifier avant de pouvoir intervenir (Dunsmuir, par. 47). [38] Les différentes issues acceptables sont souvent qualifiées de « marge d’appréciation ».

Cettemarge d’appréciation est plus ou moins étroite selon le contexte unique des circonstances et la nature du décideur administratif (jugeDavid Stratas, « The Canadian Law of Judicial Review: A Plea for Doctrinal Coherence and Consistency », 17 février 2016, p. 14).Comme le fait observer le juge d’appel Stratas, la marge d’appréciation peut être très large, ce qui donne au décideur administratifbeaucoup de latitude pour rendre des décisions qui ne seront pas infirmées à l’issue d’une révision.

Toutefois, la marge d’appréciationpeut aussi être étroite, voire inexistante, auquel cas il ne pourrait y avoir qu’une seule issue acceptable même si la norme de contrôle estla raisonnabilité. On peut en voir un exemple dans l’affaire Trinity Western University c. Nova Scotia Barristers’ Society, 2015 NSSC25, [2015] N.S.J.

No. 32 (QL), dans laquelle le juge Campbell a conclu qu’il n’existait qu’une seule issue rationnelle pouvant se justifieret que la décision en cause pouvait donc être qualifiée de [TRADUCTION] « raisonnable ». [39] Selon moi, c’est à bon droit que le juge saisi de la requête a conclu que le registraire desvéhicules à moteur avait agi déraisonnablement en révoquant les plaques d’immatriculation personnalisées et je souscris aux conclusions

qu’il a tirées. B. Équité procédurale [40] Le registraire allègue que le juge saisi de la requête a commis une erreur en concluant que leregistraire avait omis de donner une protection procédurale adéquate. Pour qu’il y ait manquement à l’équité procédurale, il faut aupréalable qu’il existe un droit à l’équité procédurale. Le devoir d’agir équitablement existera lorsqu’une décision administrative porteatteinte aux droits, privilèges ou intérêts d’un particulier.

L’intérêt en cause en l’espèce est le privilège de l’intimé de posséder desplaques d’immatriculation personnalisées – plaques qui lui avaient été attribuées et qu’il renouvelait chaque année – conformément auxmodalités prévues par le régime législatif, et ce, pendant six ans avant le commencement du présent litige.

Bien que cela puisse semblerun privilège sans grande importance, des privilèges de ce genre sont liés aux droits fondamentaux en matière de liberté d’expressionconsacrés par la Charte, et si insignifiante que cette expression puisse paraître à un tiers, elle semble avoir une grande valeur personnelle pour Me Maxwell. Certes, ce droit n’est pas absolu, mais la condition préalable est remplie. [41] L’étape suivante consiste à évaluer l’étendue de l’obligation d’équité qu’il faut remplir en ce quiconcerne l’intimé.

Comme le registraire l’indique dans ses observations, la Cour suprême du Canada a énoncé le critère permettant dedéterminer l’étendue de l’obligation d’équité dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), (SCC), [1999] 2 R.C.S. 817, [1999] A.C.S. no 39 (QL). (Voir également Ouellette c. St. André, communauté rurale personnalisée, 2013 NBCA 21, 402 R.N.-B. (2e) 228).

Le critère de l’arrêt Baker compte cinq éléments : 1. la nature de la décision recherchée et le processus suivi; 2. la nature du régime législatif; 3. l’importance de la décision pour les personnes visées; 4. les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; 5. le choix de procédure que l’organisme fait lui-même quand la loi laisse au décideur le droit de déterminer les procédures qu’il tientpour appropriées. [42] La nature de la décision du registraire, à la lumière du régime législatif, est clairementdiscrétionnaire et de nature administrative. L’article 10 de la

Loi sur les véhicules à moteur prévoit ce qui suit : « Le registraire peut[…] » (je souligne). Les tribunaux canadiens ont indiqué que l’emploi du terme « peut » est une indication clé que la nature du pouvoirdécisionnel est discrétionnaire.

Les facteurs limitant ce pouvoir discrétionnaire qui se trouvent à l’art. 10 exigent que la décision découlede l’expiration, du retrait, de l’annulation, de la suspension ou de la délivrance illégitime ou par erreur d’une plaque d’immatriculation. [43] L’article 9 de la Loi prévoit des pouvoirs analogues à ceux qui sont prévus à l’art. 10, et làencore, la nature administrative des pouvoirs du registraire est évidente en raison de son libellé : « Le registraire examine et détermine[…] qu’il juge nécessaire ou [peut] exiger […] ».

Un libellé de ce genre cadre bien avec le pouvoir décisionnel absolu d’une autoritéexécutive. Toutefois, comme la Cour suprême l’indique dans l’arrêt Knight c.

Indian Head School Division No. 19, (SCC), [1990] 1 R.C.S. 653, [1990] A.C.S. no 26 (QL), il est présumé que l’intention du législateur est que le décideur utilisera sespouvoirs délégués de façon équitable et ouverte (par. 22). [44] En raison de la nature de la présente décision, qui est fondée sur le régime législatif, uneprotection procédurale moins étendue est nécessaire étant donné que l’intention du législateur était que le registraire adopte unedémarche plutôt administrative.

Le contexte factuel permet de constater qu’advenant que la décision du registraire soit défavorable à Me Maxwell, les conséquences pour ce dernier ne sont pas aussi importantes qu’elles le seraient s’il s’agissait d’une question d’emploi,d’éducation ou d’immigration. Compte tenu de l’objet de la décision et des répercussions minimales que son résultat aura sur Me Maxwell, la nature de la décision ne devrait donner lieu qu’à des protections procédurales minimales.

[45] Comme la Cour suprême l’a déclaré dans l’arrêt Prassad c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), (SCC), [1989] 1 R.C.S. 560, [1989] A.C.S. no 25 (QL), les tribunaux doivent faire preuve de retenueenvers les tribunaux administratifs lorsque ces derniers fixent leur propre procédure (par. 16). Dans la présente instance, le registraire nedisposait pas de procédure définie, le régime législatif ne prévoit aucune procédure ni aucun droit d’interjeter appel d’une décision rendue en vertu de l’article 10 et le registraire n’a pas communiqué de procédure à suivre à Me Maxwell.

En fait, les actes du registraire donnaient l’impression que la décision était irrévocable dès sa communication initiale et que Me Maxwell n’avait pas le droit de la porteren appel. [46] Dans l’arrêt Baker, la Cour suprême a déclaré que lorsque le régime législatif ne prévoit pasd’appel, une protection procédurale plus importante est requise. Il est établi depuis longtemps que la règle dite audi alteram partemconstitue la norme minimale d’équité procédurale en droit administratif canadien. La

partie visée par une décision est en droit deconnaître la preuve retenue contre elle et d’avoir une possibilité valable d’y répondre. [47]

Malgré une conversation téléphonique postérieure à la décision du registraire, la possibilité offerte à Me Maxwell n’était pas valable. Le juge saisi de la requête a observé, comme cela est manifeste dans les courriels échangés, qu’il n’y avait aucune intention de tenir compte des arguments de Me Maxwell. On ne lui a pas communiqué une copie de la plainte et iln’était donc pas au courant de ce qui lui était reproché. Cette conversation a plutôt l’apparence d’une enquête postérieure à la décision.

En omettant de permettre à Me Maxwell de savoir ce qui lui était reproché et de présenter des observations, le registraire a omis derespecter l’exigence la plus minimale de l’équité procédurale. [48] L’absence d’une disposition provoquant un droit d’appel indique que les tribunaux doivent fairepreuve de déférence envers le pouvoir du décideur. Cependant, l’absence d’un droit d’appel impose à l’autorité gouvernementalel’obligation de faire preuve d’une plus grande équité procédurale que si un tel droit existait.

Il ressort clairement de cette mise en balancequ’une protection procédurale plus que minimale s’impose dans la présente situation. [49] Comme le précise l’arrêt Baker, l’objet de cette analyse est le suivant : « […] il faut sedemander si, compte tenu de toutes les circonstances, les personnes dont les intérêts étaient en jeu ont eu une occasion valable deprésenter leur position pleinement et équitablement » (par. 30).

La preuve dont disposait le juge saisi de la requête, plus particulièrementles courriels échangés par les parties, lui permettait de conclure que la discussion postérieure à la décision avait pour but non pas de donner à Me Maxwell une occasion valable de présenter des observations, mais plutôt de confirmer la signification de l’acronyme quiétait inscrit sur les plaques en cause. [50] Le registraire a choisi d’aller de l’avant et de rendre une décision sans assurer un traitement équitable à Me Maxwell.

L’analyse qui précède confirme la brève analyse que le juge saisi de la requête a faite dans ses motifs de décision oraux, analyse selon laquelle, au strict minimum, il fallait donner à Me Maxwell la possibilité d’exposer sa position en sachantce qu’on lui reprochait et de bénéficier d’une audience équitable. [51] Selon la Cour, la norme de contrôle en l’espèce est celle de la décision correcte.

Il est clair quela décision du juge saisi de la requête était fondée sur les faits qui lui avaient été présentés, qu’il a tenu compte des considérationspertinentes sur le plan juridique et qu’il a conclu que la procédure ne respectait pas la norme minimale requise. C’est donc à bon droitque le juge saisi de la requête a conclu à l’existence d’un manquement à l’équité procédurale. [52] Cette question est décisive en ce qui concerne le présent appel comme elle l’était relativement àla requête. C.

Le juge saisi de la requête a-t-il commis une erreur en radiant des passages de l’affidavit de l’appelant? [53] Voici le texte de la règle 39.01(5) des Règles de procédure du Nouveau-Brunswick :

(5) An affidavit for use on an application shall be confined to facts within the personal knowledge of the deponent; but the affidavit may contain statements as to the information and belief of the deponent with respect to facts which are not contentious, if the source of his information and his belief therein are specified in the affidavit.

(5) L’affidavit à l’appui d’une requête doit être restreint aux faits que le déposant connaît personnellement.

Cependant, l’affidavit peut relater des faits que le déposant a appris ou qu’il croit être vrais en rapport avec des faits non contentieux, pourvu que la source de ses renseignements et que ses raisons d’y croire soient spécifiées dans l’affidavit. [54] Le juge saisi de la requête a radié des passages de l’affidavit du registraire au motif qu’ils étaient « contentieux », ce qui, vu le sens de la règle 39.01(5), constitue une conclusion raisonnable étant donné que le registraire n’a pas attesté la véracité de leur contenu.

De plus, le registraire n’a pas précisé la source des renseignements que contenaient les passages contestés. Dans ces passages, le registraire traitait d’événements qui s’étaient produits cinq ans avant qu’il n’accède à son poste : il ne pouvait donc pas les connaître personnellement. Je conclus que c’est à bon droit que le juge saisi de la requête a qualifié les passages en cause de ouï-dire inadmissible. VIII. Dispositif [55] Pour ces motifs, je rejetterais l’appel et je fixerais les dépens à 3 000 $. APPENDIX “A”

ANNEXE « A »

Motor Vehicle Act 9. The Registrar shall examine and determine the genuineness, regularity and legality of each application for registration of a vehicle, and for a licence and of any other application lawfully made to him and may in all cases make such investigation as he considers necessary or may require additional information, and shall reject any such application if not satisfied of the genuineness, regularity or legality thereof or the truth of any statement contained therein, or for any other reason when authorized by law. 10.

The Registrar may seize or cause to be seized any registration certificate, permit, or licence plate issued by him upon expiration, revocation, cancellation or suspension thereof, or which has been unlawfully or erroneously issued. 72 The Registrar is hereby authorized to suspend or revoke the registration of a vehicle, registration certificate, or registration plate, or any non-resident operating privilege or other permit in any of the following events: (

a) when he is satisfied that such registration, card, plate, or permit was erroneously issued[.] Loi sur les véhicules à moteur 9.

Le registraire examine et détermine l’authenticité, la régularité et la légitimité de chaque demande d’immatriculation d’un véhicule et de permis et de toute autre demande qui lui est légitimement faite; il peut dans tous les cas faire toute enquête qu’il juge nécessaire ou exiger des renseignements supplémentaires; il doit rejeter toute demande de ce genre s’il n’est pas convaincu de son authenticité, de sa régularité ou de sa légitimité ou de la véracité de toute déclaration qui y figure et peut la rejeter pour toute autre raison quand la loi l’y autorise. 10.

Le registraire peut confisquer ou faire confisquer tout certificat d’immatriculation, toute autorisation ou toute plaque d’immatriculation qu’il a délivré dès qu’ils ont expiré, ou ont été retirés, annulés ou suspendus ou lorsqu’ils ont été délivrés illégitimement ou par erreur. 72 Le registraire est, par la présente loi, autorisé à suspendre ou retirer l’immatriculation d’un véhicule, son certificat d’immatriculation, sa ou ses plaques d’immatriculation ou tout droit de conduire ou autre autorisation accordés à un non- résident, dans chacun des cas suivants :

a) quand il est convaincu que cette immatriculation, carte, plaque ou autorisation a été délivrée par erreur[.] Rules of Court 39.01(5) An affidavit for use on an application shall be confined to facts within the personal knowledge of the deponent; but the affidavit may contain statements as to the information and belief of the deponent with respect to facts which are not contentious, if the source of his information and his belief therein are specified in the affidavit. Règles de procédure 39.01(5) L’affidavit à l’appui d’une requête doit être restreint aux faits que le déposant con

[…]