2012 QCCA 368, 2012 QCCA 368

Mirabel (Ville de) c. Commission de protection du territoire agricole du Québec 2012 QCCA 368 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-020571-105 (700-17-004313-077) DATE : 28 février 2012 CORAM : LES HONORABLES ANDRÉ ROCHON, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. DENIS JACQUES, J.C.A. (AD HOC) VILLE DE MIRABEL et RENAUD PERREAULT et LES ENTREPRISES RENAUD PERREAULT INC. APPELANTS – défendeurs c.

COMMISSION DE LA PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC INTIMÉE – demanderesse Et UNION DES PRODUCTEURS AGRICOLES Et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – intervenants ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement rendu le 10 mars 2010 par la Cour supérieure du district de Terrebonne (honorable Joël A. Silcoff), qui a accueilli la requête introductive d'instance amendée pour l'émission d'une ordonnance et les a condamnés à remettre dans son état antérieur le lot 1 690 171, cadastre du Québec, soit en érablière au sens de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles . [ 2 ] Pour les motifs du juge Rochon, auxquels souscrivent les juges Dutil et Jacques ( ad hoc ), LA COUR : [ 3 ] REJETTE l'appel avec dépens. ANDRÉ ROCHON, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. DENIS JACQUES, J.C.A. (AD HOC) M e Patrice Ricard Dufresne, Hébert, Comeau Pour les appelants M e Pierre Legault M e Louise Mousseau Cardinal, Landry Pour l'intimée M e Stéphane Forest

Brodeur, Hotte Pour l'Union des producteurs agricoles M e Mathieu Quenneville (avocat-conseil) Lavery, De Billy Pour l'Union des producteurs agricoles M e Jean-Yves Bernard M e Suzanne Gauthier Bernard Roy (Justice-Québec) Pour le mis en cause Date d’audience : 25 janvier 2012 MOTIFS DU JUGE ROCHON [ 4 ] En 1969, la Couronne fédérale a exproprié 96 000 acres dans la région de Mirabel en vue d'y établir un nouvel aéroport. À la fin des années 80, elle rétrocède 80 000 de ces 96 000 acres expropriés au motif qu'ils ne sont plus requis pour fins publiques.

L'appel ne pose qu'une seule question : les lots rétrocédés bénéficient-ils de droits acquis leur permettant d'échapper aux prohibitions de la Loi sur la protection des territoires et des activités agricoles (la LPTAA ou la Loi ) [1] . Ces lots sont situés en zone agricole depuis la prise d'effet de la LPTAA le 9 novembre 1978. LA TRAME FACTUELLE ET LÉGISLATIVE [ 5 ] Le 9 novembre 1978, prend effet la LPTAA qui permet au gouvernement d'identifier par décret comme région agricole désignée toute

partie du territoire du Québec (art. 22). Cette loi interdit, sur les lots visés, les utilisations autres que l'agriculture sans autorisation (art. 26). Le lot 59 est inclus dans cette région agricole. [ 6 ] À compter de 1985, débute la rétrocession des terres excédentaires. En 1987, le lot 59 fait l'objet d'un lotissement par la Couronne fédérale. Il s'agit du lot en cause en l'espèce. Le lot est subdivisé en trois parties : 59-205, 59-206 et 59-207.

La Couronne fédérale n'a ni recherché ni obtenu l'autorisation de la Commission de la protection du territoire agricole du Québec (la CPTAQ) pour procéder à un tel lotissement quoique la LPTAA prévoit que pareille autorisation est requise en région agricole (art. 28). [ 7 ] Le 14 octobre 1987, le lot 59-207 est cédé à deux particuliers pour la somme d'un dollar. Le cédant (la Couronne fédérale) atteste que le lot « n'est point requis pour fins publiques ». [ 8 ] Le lot en cause passe entre différentes mains pour finalement être acquis en 2006 par la Ville de Mirabel (la Ville) pour le prix de 501 159,62 $.

Le vendeur déclare notamment que le lot est situé dans une zone agricole. [ 9 ] Au début de l'année 2007, la Ville déclare à la CPTAQ son intention d'ériger un garage municipal sur le lot en cause. Pour ce faire, la Ville doit procéder à l'abattage de l'érablière qui s'y trouve.

En principe, une personne ne peut utiliser un lot à une fin autre que l'agriculture dans une région agricole désignée (art. 26), ni utiliser une érablière à une autre fin, ni y faire la coupe des érables (art. 27) sans l'autorisation de la CPTAQ. [ 10 ] D'avis que son lot bénéficie de droits acquis aux termes de l'article 104 LPTAA, la Ville décide d'aller de l'avant avec son projet.

Débute la coupe des érables. [ 11 ] Pour la Ville, aucune autorisation préalable n'est requise puisqu'elle bénéficie, en sa qualité d'ayant droit, des droits acquis conférés à la Couronne fédérale par l'article 104 qui porte que : 104 .

Un lot peut faire l'objet d'une aliénation, d'un lotissement et d'une utilisation à une fin autre que l'agriculture, sans l'autorisation de la commission, dans la mesure où il avait déjà été acquis, utilisé, ou avait fait l'objet d'une autorisation d'acquisition ou d'utilisation par arrêté en conseil ou décret du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d'utilité publique, par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot.

Lot cédé ou loué. Il en va de même d'un lot préalablement cédé ou loué en vertu des articles 19 et 26 de la

Loi sur les terres et forêts (chapitre T-9 ) et d'un lot préalablement acquis en vertu de la

Loi sur les immeubles industriels municipaux (chapitre I-0.1 ). [ 12 ] Plus particulièrement, la Ville soutient que le lot a été acquis par une « personne habilitée à exproprier », soit la Couronne fédérale, au moment de l'entrée en vigueur de la LPTAA. [ 13 ] Cette prise de position par la Ville ne se limite pas au lot 59-207 acquis en 2006, mais à l'ensemble des lots rétrocédés dans la municipalité par la Couronne fédérale. Dans sa résolution du 12 février 2007, elle affirme que la réalisation de tout projet « n'a pas à recevoir d'autorisation de la CPTAQ, en raison de l'application de l'article 104 LPTAA », et ce, sur l'ensemble de son territoire.

[ 14 ] Devant le refus de la Ville de se conformer à la mise en demeure de la CPTAQ, cette dernière s'adresse à la Cour supérieure en vertu de l'article 85(2) LPTAA. Elle demande la cessation immédiate de la coupe des érables et la remise de l'érablière dans son état antérieur. LE JUGEMENT A QUO [ 15 ] Après avoir relevé les faits du dossier, le juge de la Cour supérieure rappelle le régime exhaustif établi par le législateur en matière de droits acquis au

chapitre VII de la LPTAA. Selon le juge, le lot doit satisfaire aux cinq critères cumulatifs de l'article 104 pour bénéficier de droits acquis.

Il les identifie de la façon suivante : 1) [L'Emplacement] a déjà été acquis, utilisé, ou a fait l'objet d'une autorisation d'acquisition ou d'utilisation; 2) [P]ar arrêté en conseil, décret du gouvernement ou règlement municipal; 3) [P]our une fin d'utilité publique; 4) [P]ar le gouvernement un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier ; et 5) [A]u moment où les dispositions de la [LPTAA] visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot. (le Tribunal souligne) [ 16 ] Il se dit d'avis que deux de ceux-ci ne sont pas remplis.

La Couronne fédérale ne serait, au sens de la LPTAA, ni le « gouvernement » ni « une personne habilitée à exproprier ». Il ajoute que, pour conclure autrement, il faudrait dire que le gouvernement provincial avait l'intention d'assujettir la Couronne fédérale à la LPTAA. L'immunité de la Couronne et l'article 91(1)

a) de la Loi constitutionnelle de 1987 feraient obstacle à une pareille interprétation. [ 17 ] Le juge de première instance retient de la preuve que le gouvernement fédéral s'est toujours comporté comme n'étant pas assujetti à la LPTAA. Il n'a demandé aucune autorisation à la CPTAQ pour procéder au lotissement de 1987. Comme la loi ne s'applique pas à la Couronne fédérale, il n'y a pas lieu de lui reconnaître des droits acquis. Partant, les ayants droit de cette dernière n'en bénéficient pas non plus. [ 18 ] Le juge de la Cour supérieure conclut que l'arrêt de la Cour dans l'affaire M.R.C.

Bas-Richelieu [2] n'a pas de valeur de précédent. J'y reviendrai plus loin puisqu'il s'agit d'un des moyens soutenus par l'appelant. [ 19 ] Bien que cela eût été suffisant pour trancher le litige, le juge de la Cour supérieure ajoute que, en tout état de cause, il y aurait eu perte de droits acquis au moment où le lot a quitté le domaine public en 1987 pour être cédé à des particuliers et par l'abandon, de ce fait, de toute fin d'utilité publique. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES [ 20 ] J'annexe à mes motifs les dispositions pertinentes de la LPTAA.

Je reproduirai certaines d'entre elles dans le cadre de mes motifs pour en faciliter la lecture. LES MOYENS D'APPEL [ 21 ] La Ville soulève cinq moyens.

Elle reproche essentiellement au juge de la Cour supérieure d'avoir mal interprété l'article 104 LPTAA et de s'être mal dirigé en droit en retenant les arguments constitutionnels de l'intimée et des intervenants, dont la théorie de l'immunité de la Couronne et de l'exclusivité des compétences. [ 22 ] Le juge de première instance aurait également erré en droit lorsqu'il conclut de façon subsidiaire à la perte des droits acquis au motif que le lot a été privatisé et qu'à cet instant il a cessé d'avoir une fin d'utilité publique.

Les droits acquis étant attachés au lot et non à l'autorité publique qui les possède. [ 23 ] Les arguments de l'intimée et des intervenants se rejoignent. Ils font front commun. Pour eux, il est inconcevable qu'un lot, qui était utilisé à une fin agricole lors de son expropriation en 1969 et qui a continué à l'être pendant 38 ans, puisse être soustrait à des restrictions de la LPTAA. Pour soutenir leur thèse, ils proposent à la fois des arguments à partir du texte de la Loi et des règles constitutionnelles qui régissent la Couronne fédérale et celles des provinces.

L'ANALYSE [ 24 ] L'appel soulève avant tout une question d'applicabilité de la LPTAA à la Couronne fédérale afin de déterminer si le lot a déjà bénéficié de droit acquis à une utilisation autre que l'agriculture en vertu de l'article 104 LPTAA. [ 25 ] Si la réponse s'avère positive, le pourvoi soulève alors une deuxième question : ces droits se sont-ils éteints lorsque le lot a été cédé à des intérêts privés en 1987? [ 26 ] Avant d'aborder ces questions, il me paraît utile de faire un bref rappel des objectifs, des principes et des caractéristiques de la LPTAA.

a) La Loi [ 27 ] La LPTAA poursuit un objectif : assurer la pérennité d'une base territoriale pour la pratique de l'agriculture au Québec (art. 1.1). Cette loi d'ordre public a fait l'objet d'une analyse particulière au

chapitre des droits acquis par la Cour suprême du Canada en 1989

à l'occasion d'une trilogie ( Venne [3] , Veilleux [4] et Gauthier [5] ). Était en cause, l'article 101 qui confère des droits acquis au lot utilisé à une fin autre que l'agriculture lors de la prise d'effet de la Loi . [ 28 ] Les trois arrêts furent rédigés par le juge Beetz au nom d'une cour unanime. Pour le juge Beetz, la LPTAA a non seulement pour but de protéger les terres en culture, elle vise de plus à récupérer les terres ayant un potentiel agricole. Cette récupération s'effectuera notamment lorsque s'éteindront les droits acquis [6] . [ 29 ] Le juge Beetz souligne que la LPTAA prévoit elle-même les circonstances qui donnent naissance à des droits acquis. L'actuel

chapitre VII (art. 101 à 105 inclusivement) de la LPTAA contient un code complet et exhaustif des règles applicables en la matière [7] . [ 30 ] Le juge Beetz note que le législateur a tranché entre « l'intérêt des particuliers à la libre disposition de leur propriété et l'intérêt public à la préservation du territoire agricole » [8] . En favorisant l'intérêt public sur l'intérêt privé des particuliers, le législateur impose un fardeau à celui qui revendique des droits acquis pour son lot.

En conséquence, les dispositions législatives en cause doivent faire l'objet d'une interprétation restrictive. [ 31 ] De façon plus importante pour l'objet du présent litige, le juge Beetz rappelle que les notions de droits acquis sont, de par la nature même des droits, intimement liées aux prohibitions législatives qu'elles ont pour but de contourner ou de stériliser. À cet égard, le juge Beetz écrit : À mon avis, l'art. 101 s'applique à toutes les terres qui font l'objet des interdictions énoncées aux art. 26, 28 et 29 de la Loi et il réfère de toute évidence aux interdictions décrétées par ces articles.

La notion de droit acquis en effet serait dénuée de signification si elle ne référait pas au droit de faire ce qui, par ailleurs, serait prohibé par la loi . [9] (je souligne)

b) Les droits acquis de l'article 104 [ 32 ] Je reproduis de nouveau l'article 104 : 104 .

Un lot peut faire l'objet d'une aliénation, d'un lotissement et d'une utilisation à une fin autre que l'agriculture, sans l'autorisation de la commission, dans la mesure où il avait déjà été acquis, utilisé, ou avait fait l'objet d'une autorisation d'acquisition ou d'utilisation par arrêté en conseil ou décret du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d'utilité publique, par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot.

Lot cédé ou loué. Il en va de même d'un lot préalablement cédé ou loué en vertu des articles 19 et 26 de la

Loi sur les terres et forêts (chapitre T-9 ) et d'un lot préalablement acquis en vertu de la

Loi sur les immeubles industriels municipaux (chapitre I-0.1 ). [ 33 ] Il est pertinent de rappeler que, de par sa volonté expresse, le gouvernement provincial s'est assujetti à la LPTAA.

L'article 2 porte que : 2. La présente loi s'applique au gouvernement, à ses ministères et à ses organismes. [ 34 ] Il existe un lien étroit entre cet

article 2 et l'article 104. C'est l'article 2 qui rend en grande

partie nécessaire l'article 104. Sans l'article 2, la LPTAA est inapplicable à l'État [10] . À l'évidence, le gouvernement du Québec ne désirait pas que son assujettissement à la Loi paralyse ses projets d'intérêt public alors en cours. [ 35 ] Il me semble tomber sous le sens que l'interprète ne peut, dans son exercice d'interprétation, isoler l'article 104 des prohibitions édictées aux articles 26 à 29 de la Loi .

Partant, les droits acquis de l'article 104 n'ont de sens que dans la mesure où les prohibitions des articles précités s'appliquent à ceux qui les revendiquent. [ 36 ] Par ailleurs, si la Loi ne s'appliquait pas aux lots possédés par la Couronne fédérale le 9 novembre 1978, au nom de quel principe ou à la recherche de quel avantage celle-ci a-t-elle besoin de revendiquer quelque droit acquis? [ 37 ] Si la question de l'applicabilité de la Loi était un enjeu au moment du jugement entrepris, elle ne l'est plus depuis. À l'automne 2010, la Cour suprême du Canada déposait son arrêt dans Québec (Procureur général) c.

Canadian Owners and Pilots Association [11] (ci-après COPA ) confirmant un arrêt de notre Cour. Dans un jugement majoritaire, la Cour suprême conclut que la LPTAA, quoique valide, est constitutionnellement inapplicable en vertu du principe de l'exclusivité des compétences à un aérodrome exploité par deux particuliers. [ 38 ] Voici le contexte et les enjeux de cette dernière affaire. [ 39 ] Deux individus, propriétaires d'un lot situé à proximité de Shawinigan, l'ont aménagé en piste d'atterrissage. Ils ont également érigé un hangar pour remiser et réparer leur avion.

Ce lot était situé dans une région agricole désignée. La CPTAQ leur a ordonné de remettre le terrain dans son état initial. [ 40 ] Le Tribunal administratif du Québec, la Cour du Québec et la Cour supérieure ont confirmé la décision de la CPTAQ.

Dans un arrêt unanime, la Cour a cassé cette décision au nom de la doctrine de l'exclusivité des compétences [12] qui rendait inapplicable la législation provinciale à l'égard de cet aérodrome privé. [ 41 ] Étaient en cause devant la Cour suprême du Canada, d'une part, la validité de l'article 26 de la Loi et, d'autre part, l'applicabilité de la Loi suivant la doctrine de l'exclusivité des compétences.

[ 42 ] Dans un premier temps, la majorité a conclu que l'article 26 de la Loi est une disposition provinciale valide. [ 43 ] En deuxième lieu, la majorité se dit d'avis que l'article 26 touche le cœur de la compétence fédérale en matière d'aéronautique et que cette atteinte est grave ou importante. Voici ce qu'écrit à ce sujet la juge en chef : [40] J’arrive à la conclusion que la détermination de l’emplacement des aérodromes se trouve au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique .

La jurisprudence à établi depuis longtemps que l’endroit où un avion peut décoller et se poser est une matière que protège la doctrine de l’exclusivité des compétences. Comme l’article 26 de la LPTAA a pour effet de limiter les endroits où des aérodromes peuvent être construits, il empiète sur le cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique . [...] [45] Le terme « entrave » est plus fort que « toucher ». Il suppose une incidence qui non seulement touche le cœur de la compétence fédérale, mais le touche d’une façon qui porte à la compétence fédérale une atteinte grave ou importante.

Dans cette époque de fédéralisme coopératif souple, l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences exige un empiétement important ou grave sur l’exercice de la compétence fédérale.

Il n’est pas nécessaire que l’empiétement paralyse la compétence, mais il doit être grave. [46] Il s’agit de savoir si le fait d’appliquer l’art. 26 de la LPTAA dans le but d’interdire les aérodromes aurait pour effet d’entraver l’exercice d’une activité relevant du cœur d’une compétence fédérale, soit, en l’espèce, la possibilité pour le Parlement de décider quand et où construire les aérodromes. [47] Je conclus que l’interdiction prévue à l’art. 26 entrave effectivement l’exercice du pouvoir fédéral de décider où et quand construire les aérodromes. Cet

article interdit la construction d’aérodromes dans des régions agricoles désignées sans l’autorisation préalable de la Commission. Comme le montrent les circonstances de l’espèce, cela peut avoir pour effet d’empêcher la construction d’un nouvel aérodrome ou d’exiger la démolition d’un aérodrome déjà construit. Il ne s’agit pas là d’un effet mineur sur le pouvoir du gouvernement fédéral de décider où les aérodromes sont construits . [...] [60] En résumé, la doctrine de l’exclusivité des compétences s’applique en l’espèce.

La détermination de l’emplacement des aérodromes se trouve au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. L’article 26 de la LPTAA empiète sur ce cœur d’une façon qui entrave l’exercice de cette compétence fédérale. S’il était applicable, cet

article obligerait le Parlement à choisir entre accepter que la province puisse interdire l’aménagement d’aérodromes, ou légiférer expressément de manière à écarter la loi provinciale.

Cela entraverait sérieusement l’exercice de la compétence fédérale en matière d’aviation et forcerait effectivement le Parlement à adopter, pour la construction des aérodromes, un cadre différent et plus contraignant que celui qu’il a choisi d’adopter. [61] Certes, cette solution restreint la possibilité, pour les autorités provinciales et municipales, de relever unilatéralement les défis que pose l’aviation pour la réglementation relative à l’utilisation des terres agricoles.

Toutefois, comme les juges Binnie et LeBel l’ont signalé dans Banque canadienne de l’Ouest, au par. 54, la compétence exclusive que possède le Parlement pour déterminer l’emplacement des pistes d’atterrissage est essentielle à la viabilité de l’aviation au Canada. Ainsi qu’ils l’ont affirmé dans Lafarge Canada : « Les intérêts locaux ne sauraient entraver les besoins du pays en matière de transport.

Rien ne serait plus inutile qu’un navire auquel on refuserait l’espace nécessaire pour accoster ou prendre possession de son fret et qui serait ainsi condamné, comme le Flying Dutchman, à naviguer éternellement » (par. 64). [13] (je souligne) [ 44 ] Il me paraît s'imposer à l'évidence que cette analyse des principes de droit constitutionnel par la Cour suprême s'applique d'emblée à des terres acquises par la Couronne fédérale en vue d'y construire un aéroport international.

C'est en vertu de ces règles constitutionnelles et non aux termes de droits acquis que le gouvernement du Québec ne pouvait en 1978 et depuis imposer à la Couronne fédérale l'obligation d'obtenir l'autorisation de la CPTAQ pour utiliser le lot à des fins autres que l'agriculture (art. 26) ou y couper des érables (art. 27). Bref, la Loi n'est pas applicable aux propriétés détenues par la Couronne fédérale et expropriées par elle en vue d'y construire un aéroport.

Partant, les lots de la Couronne fédérale ne sauraient bénéficier de droits acquis pour échapper à des prohibitions qui ne lui sont pas applicables. [ 45 ] Pour contrer cet argumentaire, l'avocat de la Ville fait appel à la théorie de l'effet bénéfique. Il s'agit d'une exception à la règle de l'immunité de la Couronne.

Selon cette théorie, la Couronne ne saurait se prévaloir des avantages d'une loi, qui ne la lie pas par ailleurs, sans assumer les obligations de la Loi qui sont intimement liées à l'avantage visé [14] . [ 46 ] La Ville soutient que la Couronne fédérale tire un avantage certain si l'on devait reconnaître aux lots dont elle est propriétaire des droits acquis aux termes de l'article 104. De tels lots auraient une valeur accrue que pourrait empocher la Couronne fédérale lors de la vente. [ 47 ] Cette proposition de la Ville se heurte à plusieurs obstacles. D'abord, il n'y a aucune preuve à cet effet.

Je rappelle que, en l'espèce, la Couronne fédérale a vendu le lot en cause en 1987 pour la somme d'un dollar. La Couronne fédérale n'a jamais prétendu à l'existence de droits acquis en faveur de ces immeubles. Elle n'a non seulement jamais recherché un tel avantage, mais elle s'est de plus toujours comportée comme n'étant pas liée par la LPTAA.

Elle a exproprié à des fins publiques et non dans un but de spéculation immobilière. [ 48 ] Qui plus est, l'application de cette exception à la règle de l'immunité de la Couronne conduirait à un résultat aberrant : pour bénéficier d'un avantage financier, la Couronne fédérale se soumettrait à des prohibitions qui limiteraient l'exercice de sa compétence constitutionnelle en matière aéronautique. Le lien intime entre les prohibitions des articles 26 et suivants et des droits acquis est incontournable. Il a été réaffirmé à plus d'une reprise par la Cour suprême [15] .

[ 49 ] Cela suffit pour trancher le pourvoi et rejeter l'appel. J'estime utile d'ajouter que l'interprétation en soi de la disposition législative m'aurait conduit à un résultat identique.

c) L'interprétation de l'article 104 LPTAA [ 50 ] Lisant le texte législatif dans son « contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la Loi et l'intention du législateur » [16] , je conclus que le gouvernement fédéral n'est pas inclus dans la liste des autorités publiques énumérées à l'article 104. [ 51 ] D'abord, il est acquis au débat que le terme « gouvernement » de l'article désigne seulement le lieutenant-gouverneur et le Conseil exécutif du Québec [17] . [ 52 ] Ne reste que la « personne habilitée à exproprier ». Le gouvernement fédéral est-il au sens de l'article l'une de ces personnes? Je suis d'avis que non. Voici pourquoi. [ 53 ] L'

article 42 de la Loi d'interprétation du Québec prévoit qu'à moins de disposition expresse « nulle loi n'a d'effet sur les droits de l'État ». En l'espèce, le gouvernement du Québec a expressément accepté d'être lié par la LPTAA (art. 2). La Loi d'interprétation [18] fédérale prévoit l'immunité de la Couronne fédérale en ces termes : 17. Sauf indication contraire y figurant, nul texte ne lie Sa Majesté ni n'a d'effet sur ses droits et prérogatives. [ 54 ] Il n'existe aucune mention expresse dans la LPTAA qui lie la Couronne fédérale.

De toute façon, une telle mention se heurterait au principe généralement admis qui veut qu'une loi provinciale ne puisse assujettir la Couronne fédérale en la nommant expressément [19] . [ 55 ] Cela étant, la possibilité que la Couronne fédérale puisse être assujettie par déduction nécessaire à la loi provinciale demeure [20] . [ 56 ] Si je devais appliquer, en l'espèce, l'interprétation de l'

article 17 de la Loi d'interprétation fédérale, telle que retenue par la Cour suprême dans Alberta Government Telephones c. CRTC [21] pour une loi fédérale, je conclurais toutefois que l'article 104 LPTAA ne s'applique pas à la Couronne fédérale par déduction nécessaire, puisque le non-assujettissement de la Couronne fédérale à l'article 104 LPTAA ne prive pas la loi de toute efficacité, pas plus qu'il n'en résulte une absurdité [22] .

Il n'est pas absurde que le mot « personne » de l'article 104 LPTAA n'implique pas la Couronne fédérale. [ 57 ] Sur le plan du droit constitutionnel, il faut favoriser une interprétation qui est conforme aux normes constitutionnelles et qui respecte le principe de l'immunité de la Couronne. D'une part, la décision de la Cour suprême dans COPA a tranché : la LPTAA, quoique valide, ne s'applique pas à la Couronne fédérale lorsque celle-ci exerce sa compétence en matière aéronautique.

D'autre part, la prérogative qui confère une immunité à la Couronne fait en sorte que, à défaut de mention expresse et en l'absence de nécessité, l'emploi d'un terme général tel que « personne » n'inclut pas la Couronne [23] .

d) L'arrêt M.R.C. Bas-Richelieu [ 58 ] Je ne peux terminer mes motifs sans traiter de l'arrêt M.R.C. Bas-Richelieu . L'avocat de la Ville y voit un précédent dont n'a pas tenu compte le juge de première instance et qui trancherait définitivement le litige en faveur de la Ville. [ 59 ] L'argument est sérieux. Il ne tient toutefois pas compte du cadre procédural de l'arrêt ni de l'évolution du droit depuis, dont l'affaire COPA . [ 60 ] Dans l'arrêt M.R.C.

Bas-Richelieu , la Cour a décidé qu'un lot ayant appartenu à la compagnie de chemins de fer nationaux (alors mandataire de la Couronne fédérale) bénéficiait toujours de droits acquis aux termes de l'article 104 LPTAA. [ 61 ] La Cour était alors saisie d'une demande d'injonction interlocutoire que la Cour supérieure avait rejetée. À ce stade de la procédure, les règles sont connues. Je les rappelle brièvement. Le juge évalue de façon préliminaire et provisoire le litige. Il s'intéresse à l'apparence suffisante du droit ou d'une question sérieuse à débattre. Puis, il se penche sur le préjudice irréparable.

Finalement, il examine la balance des inconvénients. [ 62 ] Comme le souligne le juge Beetz dans Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd. [24] , à ce stade, le tribunal ne tranche pas le fond du litige. Sa fonction se limite à l'examen des critères ci-haut mentionnés dans le cadre de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire. Voici ce qu'écrit le juge Beetz à ce sujet :

i) La difficulté ou l'impossibilité de rendre une décision au fond au stade interlocutoire Le rôle limité d'un tribunal au stade interlocutoire est bien décrit par lord Diplock dans l'arrêt American Cyanamid , précité, à la p. 510 : [TRADUCTION] La cour n'a pas, en cet état de la cause, à essayer de résoudre les contradictions de la preuve soumise par affidavit, quant aux faits sur lesquels les réclamations de chaque

partie peuvent ultimement reposer, ni à trancher les épineuses questions de droit qui nécessitent des plaidoiries plus poussées et un examen plus approfondi. Ce sont des questions à régler au procès. [ 63 ] Dans ce contexte, l'on comprend mieux l'analyse

sommaire de la Cour dans l'affaire M.R.C. Bas-Richelieu , puisqu'il ne s'agissait pas pour elle de trancher le fond du litige. [ 64 ] Qui plus est, la Cour n'avait pas le bénéfice des enseignements de l'arrêt COPA de la Cour suprême rendu six ans plus tard et qui par analogie aurait pu servir de guide utile à l'analyse. [ 65 ] Je conclus que c'est à bon droit que le juge de la Cour supérieure n'a pas retenu ce précédent.

[ 66 ] Il n'y a pas lieu d'examiner la seconde question relative au maintien ou à la perte des droits acquis, puisque je conclus que le lot en cause n'en a jamais bénéficié. [ 67 ] Je propose de rejeter l'appel avec dépens. ANDRÉ ROCHON, J.C.A.

ANNEXE A 1.1. Le régime de protection du territoire agricole institué par la présente loi a pour objet d'assurer la pérennité d'une base territoriale pour la pratique de l'agriculture et de favoriser, dans une perspective de développement durable, la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles dans les zones agricoles dont il prévoit l'établissement. 1996, c. 26, a. 4 . 2. La présente loi s'applique au gouvernement, à ses ministères et à ses organismes. 1978, c. 10, a. 2. 25.

La présente loi a l'effet, à compter du 9 novembre 1978, d'un décret de région agricole désignée à l'égard du territoire des municipalités locales énumérées à l'annexe A. 1978, c. 10, a. 25; 1996, c. 2, a. 825 . § 2. — Effets du décret 26. Sauf dans les cas et conditions déterminés par règlement pris en vertu de l'article 80, dans une région agricole désignée, une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, utiliser un lot à une fin autre que l'agriculture. 1978, c. 10, a. 26; 1996, c. 26, a. 19 . 27.

Une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, utiliser une érablière située dans une région agricole désignée à une autre fin, ni y faire la coupe des érables, sauf pour des fins sylvicoles de sélection ou d'éclaircie. 1978, c. 10, a. 27. 28. Sauf dans les cas et conditions déterminés par règlement pris en vertu de l'article 80, une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, effectuer un lotissement dans une région agricole désignée. Toutefois une personne peut, sans l'autorisation de la commission, aliéner une

partie résiduelle d'un lot si elle ne se conserve pas un droit

d'aliénation sur une autre

partie résiduelle du même lot qui est contiguë ou qui serait par ailleurs contiguë si elle n'était séparée de la première

partie résiduelle par un chemin public, un chemin de fer, une emprise d'utilité publique ou la superficie d'un lot sur laquelle porte un droit reconnu en vertu du

chapitre VII. 1978, c. 10, a. 28; 1985, c. 26, a. 10; 1996, c. 26, a. 20 . 29. Sauf dans les cas et conditions déterminés par règlement pris en vertu de l'article 80, dans une région agricole désignée, une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, procéder à l'aliénation d'un lot si elle conserve un droit d'aliénation sur un lot contigu ou qui serait par ailleurs contigu, s'il n'était pas séparé du premier lot par un chemin public, un chemin de fer, une emprise d'utilité publique, ou la superficie d'un lot sur laquelle porte un droit reconnu en vertu du

chapitre VII. La superficie d'un lot à l'égard de laquelle un droit est reconnu en vertu du

chapitre VII n'est pas réputée contiguë. 1978, c. 10, a. 29; 1982, c. 40, a. 7; 1996, c. 26, a. 21 . 31. Dans une région agricole désignée, le propriétaire d'un lot vacant ou sur lequel des droits ne sont pas reconnus en vertu du

chapitre VII peut, sans l'autorisation de la commission, si son

titre de propriété est inscrit avant la date d'entrée en vigueur d'un décret qui affecte ce lot et qui est visé par les articles 22 ou 25, y construire une seule résidence, à la condition de déposer auprès de la commission, avant le 1er juillet 1987, une déclaration d'intention à cet effet, de la construire avant le 1er juillet 1988 et utiliser à cette fin une superficie n'excédant pas un demi-hectare. Lots vacants contigus. Lorsqu'à la même date une personne est propriétaire de plusieurs lots contigus et qui sont des lots vacants ou sur lesquels des droits ne sont pas reconnus en vertu du

chapitre VII et situés sur le territoire d'une même municipalité locale, elle peut, aux mêmes conditions, construire une seule résidence sur ces lots en utilisant à cette fin une superficie n'excédant pas un demi-hectare. Ensemble de lots non contigus et vacants. Lorsqu'à la même date une personne est propriétaire de plusieurs lots ou ensemble de lots non contigus et qui sont des lots vacants ou sur lesquels des droits ne sont pas reconnus en vertu du

chapitre VII, elle ne peut, aux mêmes conditions, construire qu'une seule résidence sur le territoire d'une même municipalité locale. Droit d'utilisation à des fins d'habitation. Lorsqu'une résidence a été construite conformément aux dispositions du présent article, le droit d'utilisation à des fins d'habitation conféré est conservé après les délais d'exercice mentionnés précédemment, et n'est pas éteint par la destruction partielle ou totale de la résidence. Lots assujettis. Les dispositions du présent

article n'ont pas pour effet de soustraire le lot ou les lots contigus sur lesquels le propriétaire peut construire une résidence à l'application des articles 28 à 30. Utilisation à des fins d'habitation.

À compter du 2 août 1989, le droit d'utilisation à des fins d'habitation conféré par le présent

article et qui a été légalement exercé avant le 1er juillet 1988 est éteint par le fait de laisser sous couverture végétale la superficie sur laquelle il porte pendant plus d'une année. 1978, c. 10, a. 31; 1982, c. 40, a. 8; 1986, c. 102, a. 1; 1989, c. 7, a. 15; 1996, c. 2, a. 797 ; 1996, c. 26, a. 23 ; 1999, c. 40, a. 235 . Construction permise. 31.1.

Malgré l'article 26, une personne peut, sans l'autorisation de la commission, construire une seule résidence sur un ou plusieurs lots contigus ou qui seraient contigus selon les cas prévus aux articles 28 et 29 et qui sont des lots vacants ou sur lesquels des droits ne sont pas reconnus en vertu du

chapitre VII, et dont elle est propriétaire, si la superficie de celui-ci ou de ces lots est ou forme un ensemble d'au moins 100 hectares. Elle peut utiliser à cette fin une superficie n'excédant pas un demi-hectare. Dépôt au greffe. Pour ce faire, elle doit déposer préalablement au greffe de la commission une déclaration accompagnée de son

titre de propriété et d'un plan décrivant la superficie sur laquelle la résidence sera construite. Restriction. La construction d'une résidence en vertu du présent

article n'a pas pour effet de soustraire le lot ou la

partie de lot sur laquelle elle est construite à l'application des articles 28 à 30. 1989, c. 7, a. 16; 1996, c. 26, a. 24 . 32. Dans les cas et conditions déterminés par règlement pris en vertu de l'article 80, une personne qui requiert la délivrance d'un permis de construction sur un lot situé en zone agricole et qui ne peut invoquer une autorisation de la commission doit lui faire parvenir une déclaration par laquelle elle invoque le droit en vertu duquel elle peut construire sans autorisation.

Une municipalité locale, une municipalité régionale de comté ou une communauté ne peut délivrer un permis de construction sur un lot en zone agricole, à moins d'une autorisation de la commission, de l'émission par celle-ci d'un avis de conformité avec la présente loi ou de l'écoulement du délai de trois mois prévu à l'article 100.1. L'avis de conformité peut être émis sur la seule foi des renseignements obtenus, sans préavis, par un membre ou un employé de la commission. 1978, c. 10, a. 32; 1996, c. 2, a. 798 ; 1996, c. 26, a. 25 ; 1997, c. 43, a. 875, a. 482 . 32.1.

Dans les cas et conditions déterminés par règlement pris en vertu de l'article 80, une personne qui procède au lotissement ou à l'aliénation d'une superficie à l'égard de laquelle un droit est reconnu en vertu du

chapitre VII, ou qui conserve une telle superficie lors d'un lotissement ou d'une aliénation, doit adresser à la commission une déclaration par laquelle elle invoque le droit en vertu duquel elle peut ainsi procéder sans l'autorisation de la commission. 1996, c. 26, a. 26 . 33. (Abrogé).

1978, c. 10, a. 33; 1979, c. 81, a. 20; 1985, c. 26, a. 14; 1994, c. 13, a. 15; 1996, c. 26, a. 27 . § 3. — Dépôt d'un plan provisoire 34. Le ministre prépare un plan provisoire identifiant l'aire retenue pour fins de contrôle à l'égard de chaque territoire municipal local situé dans une région agricole désignée. Le plan provisoire définit l'aire retenue pour fins de contrôle et, le cas échéant, est accompagné d'une description technique de ses limites.

Les limites peuvent être indiquées en utilisant les limites des lots portant un numéro distinct, les limites cadastrales, les tenants et aboutissants ou d'autres limites géographiques, naturelles ou artificielles. 1978, c. 10, a. 34; 1996, c. 2, a. 799 . 40. Dans l'aire retenue pour fins de contrôle, une personne physique dont la principale occupation est l'agriculture, peut, sans l'autorisation de la commission, construire sur un lot dont elle est propriétaire et où elle exerce sa principale occupation une résidence pour elle-même, pour son enfant ou son employé.

Une personne morale ou une société d'exploitation agricole peut également construire une résidence pour son actionnaire ou son sociétaire dont la principale occupation est l'agriculture sur un lot dont elle est propriétaire et où cet actionnaire ou ce sociétaire exerce sa principale occupation. Une personne morale ou une société d'exploitation agricole peut également construire sur un tel lot une résidence pour un employé affecté aux activités agricoles de l'exploitation. La construction d'une résidence en vertu du présent

article n'a pas pour effet de soustraire le lot ou la

partie du lot sur laquelle elle est construite à l'application des articles 28 à 30. 1978, c. 10, a. 40; 1982, c. 40, a. 9; 1985, c. 26, a. 15; 1989, c. 7, a. 17; 1999, c. 40, a. 235 . 65. Une municipalité régionale de comté ou une communauté, qui désire demander l'exclusion d'un lot de la zone agricole pour ses propres fins ou pour un projet dont elle se fait le promoteur, doit en faire la demande à la municipalité locale sur le territoire de laquelle est situé le lot et en adresser copie à la commission.

Une municipalité locale qui désire faire une demande visée au premier alinéa peut le faire, avec l'appui de la municipalité régionale de comté ou de la communauté, en transmettant sa demande directement à la commission et en y joignant l'avis de conformité avec son règlement de zonage et, le cas échéant, avec les mesures de contrôle intérimaire, ainsi que tout autre document exigé par la commission. Une demande d'exclusion faite par un demandeur autre que ceux mentionnés aux premier et deuxième alinéas est irrecevable.

Les articles 58.1 à 58.4 s'appliquent à une demande d'exclusion, compte tenu des adaptations nécessaires. 1978, c. 10, a. 65; 1985, c. 26, a. 22; 1989, c. 7, a. 24; 1996, c. 2, a. 814 ; 1996, c. 26, a. 42 . 85. Si une personne ne se conforme pas à une ordonnance de la commission émise en vertu de l'article 14, le procureur général, la commission ou la municipalité locale sur le territoire de laquelle est situé ce lot, peut pourvu qu'il ne se soit pas écoulé plus de deux ans depuis la signification de l'ordonnance, par requête, obtenir d'un juge de la Cour supérieure une ordonnance enjoignant à cette personne

de s'y conformer. Tout intéressé, dont le procureur général, la commission ou la municipalité locale sur le territoire de laquelle est situé le lot, peut également par requête, obtenir d'un juge de la Cour supérieure une ordonnance enjoignant à une personne de cesser une contravention à la présente loi même si une ordonnance n'a pas été émise en vertu de l'article 14. Lorsque la commission n'initie pas la requête, elle doit être mise en cause. 1978, c. 10, a. 85; 1985, c. 26, a. 26; 1989, c. 7, a. 28; 1996, c. 2, a. 821 ; 1996, c. 26, a. 54 .

Malgré toute loi générale ou spéciale, lorsqu'une demande de permis ou d'autorisation prévue au

chapitre III de la

Loi sur les biens culturels (chapitre B-4 ), à la

Loi sur la qualité de l'environnement (chapitre Q-2 ) ou à la

Loi sur les pesticides (chapitre P-9.3 ) vise à remplacer l'agriculture par une autre utilisation sur un lot situé dans une aire retenue pour fins de contrôle ou dans une zone agricole, ce permis ou cette autorisation ne peut être accordé à moins que la commission n'ait préalablement autorisé l'utilisation demandée à une autre fin que l'agriculture. Lorsqu'une demande de permis visée à l'

article 14.1 de la

Loi sur les forêts (chapitre F-4.1 ) concerne une intervention visée à l'article 27 de la présente loi, le permis ne peut être délivré à moins que la commission n'ait préalablement donné l'autorisation prévue à ce dernier article. 1978, c. 10, a. 97; 1985, c. 24, a. 44; 1987, c. 29, a. 131; 2001, c. 6, a. 154 . 98. La présente loi prévaut sur toute disposition inconciliable d'une loi générale ou spéciale applicable à une communauté ou à une municipalité.

Elle prévaut également sur toute disposition incompatible d'un plan métropolitain d'aménagement et de développement, d'un schéma d'aménagement et de développement, d'un plan directeur ou d'un règlement de zonage, de lotissement ou de construction.

Une personne qui obtient une autorisation ou un permis conformément à la présente loi, ou qui exerce un droit que celle-ci lui confère ou lui reconnaît, n'est pas dispensée de demander un permis par ailleurs exigé en vertu d'une loi, d'un règlement du gouvernement ou d'un règlement municipal. 1978, c. 10, a. 98; 1996, c. 2, a. 823 ; 2002, c. 68, a. 52 ; 2010, c. 10, a. 148 . 101.

Une personne peut, sans l'autorisation de la commission, aliéner, lotir et utiliser à une fin autre que l'agriculture un lot situé dans une région agricole désignée, une aire retenue pour fins de contrôle ou une zone agricole, dans la mesure où ce lot était utilisé ou faisait déjà l'objet d'un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot.

Ce droit n'existe qu'à l'égard de la superficie du lot qui était utilisée à une fin autre que l'agriculture ou pour laquelle un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture avait déjà été délivré lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger l'autorisation de la commission ont été rendues applicables à ce lot. 1978, c. 10, a. 101. 101.1.

Malgré l'article 101, une personne ne peut, à compter du 21 juin 2001, ajouter une nouvelle utilisation principale à une fin autre que l'agriculture sur la superficie bénéficiant de ce droit ni modifier l'utilisation existante en une autre utilisation à une fin autre que l'agriculture, sans l'autorisation de la commission.

2001, c. 35, a. 20 . 102. Le droit reconnu par l'article 101 subsiste malgré l'interruption ou l'abandon d'une utilisation autre que l'agriculture. Il est toutefois éteint par le fait de laisser sous couverture végétale la superficie sur laquelle il porte, pendant plus d'un an à compter du moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger l'autorisation de la commission ont été rendues applicables sur cette superficie. Il est également éteint aux mêmes conditions sur la

partie de cette superficie qui a fait l'objet d'un acte d'aliénation; il en est de même quant à la superficie qui a été réservée par le vendeur à l'occasion d'un lotissement ou d'une aliénation, intervenue après le 20 juin 1985. 1978, c. 10, a. 102; 1982, c. 40, a. 10; 1985, c. 26, a. 28. 103. Une personne peut, sans l'autorisation de la commission, étendre la superficie sur laquelle porte un droit reconnu par l'article 101.

Cette superficie peut être portée à un demi-hectare si, au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission y ont été rendues applicables, ce lot était utilisé ou faisait déjà l'objet d'un permis d'utilisation à des fins résidentielles. Elle peut être portée à un hectare s'il s'agissait d'une utilisation ou d'un permis d'utilisation à des fins commerciales, industrielles ou institutionnelles.

L'extension prévue par l'alinéa précédent peut être faite sur plus d'un lot lorsqu'une personne était propriétaire de plusieurs lots contigus à la date où les dispositions de la présente loi visant à exiger l'autorisation de la commission ont été rendues applicables à ces lots. 1978, c. 10, a. 103; 1982, c. 40, a. 11; 1985, c. 26, a. 29. 104.

Un lot peut faire l'objet d'une aliénation, d'un lotissement et d'une utilisation à une fin autre que l'agriculture, sans l'autorisation de la commission, dans la mesure où il avait déjà été acquis, utilisé, ou avait fait l'objet d'une autorisation d'acquisition ou d'utilisation par arrêté en conseil ou décret du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d'utilité publique, par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot.

Il en va de même d'un lot préalablement cédé ou loué en vertu des articles 19 et 26 de la

Loi sur les terres et forêts (chapitre T-9 ) et d'un lot préalablement acquis en vertu de la

Loi sur les immeubles industriels municipaux (chapitre I-0.1 ). 1978, c. 10, a. 104. 105. Une personne peut, sans l'autorisation de la commission, aliéner, lotir et utiliser à une fin autre que l'agriculture un lot qui, après la date à laquelle les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission lui ont été rendues applicables, est ou devient adjacent à un chemin public où les services d'aqueduc et d'égout sanitaire sont déjà autorisés par un règlement municipal adopté avant cette date et approuvé conformément à la loi.

Ce droit ne s'étend pas toutefois aux parties du lot situées à plus de 60 mètres de l'emprise du chemin public dans le cas d'une utilisation à des fins d'habitation, non plus qu'à celles situées à plus de 120 mètres de cette emprise dans le cas d'une utilisation commerciale, industrielle ou institutionnelle. 1978, c. 10, a. 105; 1982, c. 40, a. 12; 1999, c. 40, a. 235 . 116. La présente loi a effet depuis le 9 novembre 1978. 1978, c. 10, a. 116.

[3] Venne c. Québec (Commission de la protection du territoire agricole), (CSC), [1989] 1 R.C.S. 880.