2011 QCCA 2068, 2011 QCCA 2068

Foyer St-Cyprien (1993) inc. c. Couillard 2011 QCCA 2068 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-007049-106 (200-17-009638-081) DATE : 9 novembre 2011 CORAM : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANCE THIBAULT, J.C.A. BENOÎT MORIN, J.C.A. FOYER ST-CYPRIEN

(1993) INC. et CLAUDE BRIÈRE APPELANTS – Demandeurs c. PHILIPPE COUILLARD, en sa qualité de Ministre de la Santé et des Services sociaux du Québec et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC INTIMÉS – Défendeurs ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement rendu le 21 avril 2010 par la Cour supérieure, district de Québec (l'honorable Claudette Tessier-Couture), qui a rejeté leur action en dommage-intérêts, avec dépens. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Thibault, auxquels souscrivent les juges Chamberland et Morin, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l'appel, avec dépens. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. FRANCE THIBAULT, J.C.A. BENOÎT MORIN, J.C.A. M e Louise Cadieux Lafortune, Cadieux Pour les appelants

M e Normand Lavoie et M e Ariel G. Boileau Chamberland, Gagnon Pour les intimés Date d’audience : 11 octobre 2011 MOTIFS DE LA JUGE THIBAULT [ 4 ] Les appelants, Foyer St-Cyprien (1993) inc. et Claude Brière, ont intenté contre les intimés, le Ministre de la Santé et des Services sociaux du Québec (ci-après Ministre) et le Procureur général du Québec, une action en dommages-intérêts de près de 1,6 million de dollars.

Ils soutiennent que ces derniers ont commis une faute et un abus de pouvoir en mettant fin au financement étatique accordé à l'appelante pour l'exploitation d'un établissement destiné à l'hébergement et aux soins de longue durée d'une clientèle exigeant ce type de services. Plus particulièrement, les appelants allèguent que le retrait du financement constitue une modification du permis délivré, et cela, sans que le Ministre ait suivi la procédure prescrite dans la

Loi sur les services de santé et les services sociaux [1] (ci- après LSSSS). La somme réclamée couvre les dommages qu'ils allèguent avoir subis en raison de la fermeture de l'établissement, c'est-à- dire 1 320 000 $ pour l'appelante et 265 000 $ pour l'appelant, qui est l'unique actionnaire et dirigeant de l'appelante. [ 5 ] Pour les motifs qui suivent, je suis d'avis que la juge de première instance n'a pas commis d'erreur révisable en rejetant l'action des appelants. D'une part, le retrait du financement accordé à l'appelante pour exploiter son établissement ne découle pas d'une décision du Ministre.

C'est l'Agence de la santé et des services sociaux du Bas-St-Laurent (ci-après l'Agence) qui a mis fin aux contrats de financement pour le motif que l'établissement de l'appelante présentait des lacunes importantes relativement au milieu physique offert à ses usagers. D'autre part, l'Agence, qui est une personne morale mandataire de l'État, n'a pas été poursuivie et, en plus, celle-ci a fait valoir qu'elle a agi en conformité avec les dispositions législatives et contractuelles applicables.

Enfin, la preuve n'a pas établi que la décision de l'Agence a été dictée par le Ministre. 1- Les faits [ 6 ] Le 15 août 1992, l'appelant acquiert les actions de l'appelante, une entreprise familiale exploitée à Saint-Cyprien, dans la région du Bas-St-Laurent, depuis les années 60.

Pour la période pertinente au litige, l'appelante était titulaire d'un permis délivré le 18 novembre 1997 par le Ministre en vertu duquel elle était autorisée à exploiter un centre d'hébergement et de soins de longue durée (ci- après CHSLD) d'une capacité de 46 lits. [ 7 ] À compter du 1 er avril 1998, l'appelante et la Régie régionale de la Santé et des Services sociaux du Bas-Saint-Laurent (qui a été remplacée par l'Agence) sont liées par deux contrats de financement, un contrat d'exploitation et un contrat d'utilisation des installations, rédigés conformément aux règles énoncées dans une Entente cadre intervenue entre l'Association des centres hospitaliers et centres d'accueils privés du Québec, la Conférence des Régies régionales de la Santé et des Services sociaux du Québec et le Ministre.

Cette Entente cadre a pour but de circonscrire les modalités relatives à l'organisation, au fonctionnement et au financement des activités des établissements privés conventionnés [2] du réseau de la santé et des services sociaux à compter du 1 er avril 1998. À son

article 3, l' Entente cadre fixe les modalités de financement de chaque établissement privé conventionné. Plus particulièrement, la durée des contrats est prévue à l'annexe D du document. L'appelante y figure sous le contrat de type E lequel concerne les établissements qui requièrent des travaux majeurs. Les contrats contiennent une clause qui permet d'y mettre fin moyennant un préavis de trois mois : 6.

Le présent contrat d'utilisation des installations prend effet à compter du 1 er avril 1998 et se termine le 31 mars 2001, date à laquelle il se renouvellera pour une période de douze (12) mois et ainsi de suite, d'année en année, à moins que l'une des parties ne signifie à l'autre, par écrit, au moins trois (3) mois avant son expiration ou celle de l'un de ses renouvellements, son intention d'y mettre fin; 20.

Le présent contrat d'exploitation prend effet à compter du 1 er avril 1998 et se termine le 31 mars 2001, date à laquelle il se renouvellera pour une période de douze (12) mois et ainsi de suite, d'année en année, à moins que l'une des parties ne signifie à l'autre, par écrit, au moins trois (3) mois avant son expiration ou celle de l'un de ses renouvellements, son intention d'y mettre fin; [ 8 ] À compter du 1 er avril 2006, les règles de financement des établissements privés conventionnés sont établies par le Ministre, avec l'approbation du Conseil du trésor.

Elles sont contenues dans un document intitulé « Règles générales relatives au financement des activités des établissements privés conventionnés » (ci-après Règles générales ) qui a remplacé l' Entente cadre . Suivant l'article 2.2 des Règles générales , la durée des contrats de financement est précisée à l'Appendice 1 :

L'APPENDICE 1 EST UNE MISE À JOUR DES ANNEXES « D » ET « F » DE L'ENTENTE CADRE 1998-2003 CONTRAT D'EXPLOITATION A- EPC propriétaire conforme au PTR et aux codes et ne requérant pas de travaux majeurs Contrat étant arrivé à échéance le 31 mars 2003, ou, si indiqué de façon spécifique, arrivant à terme 5 ans depuis la date de fin de réalisation des travaux + renouvellement automatique pour une période de 5 ans si conformité d'agrément. B- EPC relocalisés dans des immeubles dont ils sont propriétaires Contrat jusqu'au 31 mars 2008 + renouvellement automatique pour une période de 5 ans si conformité d'agrément.

C- EPC relocalisés dans des immeubles propriété du secteur public Contrat jusqu'au 31 mars 2008 + renouvellement automatique pour une période de 5 ans si conformité d'agrément. D- EPC dont l'immeuble requiert des travaux, ou est à relocaliser de façon permanente Contrat annuel jusqu'à relocalisation ou fin de la réalisation des travaux, puis contrat de 5 ans à partir de cette date si indiqué de façon spécifique ou jusqu'au 31 mars 2008 selon le cas + renouvellement automatique pour une période de 5 ans si conformité d'agrément.

CONTRAT D'UTILISATION DES IMMEUBLES Simultanéité avec le contrat d'exploitation sauf s'il y a entente particulière avec un EPC. [ 9 ] Il est acquis que l'appelante exploite un établissement qui est classé sous la lettre « D ».

En application des clauses de l' Entente cadre et des Règles générales , les contrats de financement et d'exploitation de l'appelante ont été reconduits d'année en année jusqu'à ce que, le 8 juin 2006, la directrice générale de l'Agence (Mme Lise Verreault) transmette à l'appelante un avis d'intention d'y mettre fin le 31 mars 2007. [ 10 ] En raison des termes de l' Entente cadre et des Règles générales , l'appelante devait réaliser des travaux majeurs sur son établissement ou le localiser dans une nouvelle bâtisse pour que celui-ci satisfasse aux normes applicables en matière d'aménagement et de sécurité.

Le 29 mars 2004, le représentant de la Régie régionale de la Santé et des Services sociaux confirme à l'appelant son accord de principe pour que l'appelante enclenche un projet de rénovations ou de construction : Par la présente, nous vous faisons part de notre accord pour enclencher les travaux qui mèneront à la réalisation de votre projet de rénovations fonctionnelles ou construction neuve pour votre CHSLD privé-conventionné.

En ce qui concerne les installations physiques, notre rapport d'avril 2001 démontrait que votre installation ne répondait pas aux normes du MSSS en matière d'aménagement et de sécurité pour les soins de longue durée. De plus, dans le cadre de la Planification stratégique des immobilisations, des professionnels en structure et en mécanique avaient aussi effectué leurs analyses et fait le constat qu'il serait difficile de rénover certaines sections et que nous devrions envisager leur démolition.

Votre installation étant classée parmi les 20 établissements privés-conventionnés (AEPC) du Québec dans la catégorie « D », sur un total de 70, nous pensons qu'il serait opportun d'entreprendre la préparation d'un projet de rénovations majeures à coûts partagés privé-public tel que vous proposez. Il est important de souligner que nous n'écartons pas la possibilité d'une construction neuve, cette option devant être validée par l'analyse du projet de rénovation.

Nous sommes conscients que malgré des lieux physiques peu fonctionnels, votre organisation possède une approche de grande qualité permettant de répondre aux besoins spécifiques et diversifiés de votre clientèle en soins de longue durée. De plus, vous visez une amélioration continue de vos services et c'est pourquoi, en 2002, votre projet en milieu de vie a été retenu.

D'autre part, le gouvernement favorise de plus en plus une collaboration avec le secteur privé afin d'offrir des services de santé pour l'ensemble de la clientèle, incluant les personnes du troisième âge. Cette nouvelle collaboration doit toutefois garantir l'accessibilité et le respect des critères de qualité en matière de soins.

Il est important de souligner que le partenariat devra être mis en place entre l'Agence de santé et de services sociaux et votre organisation afin de s'assurer que votre projet répondra aux besoins de services ainsi qu'aux orientations du MSSS en matière d'aménagement de soins de longue durée. Par la suite, nous assurerons le suivi auprès des instances gouvernementales afin de faire cheminer votre dossier rapidement. [Je souligne] [ 11 ] En novembre 2004, l'appelante dépose à l'Agence un projet initial qui prévoit la construction d'une bâtisse neuve, d'une capacité de 46 lits, au coût de 10 millions de dollars.

Elle propose que sa mise de fonds soit de 10 %. Mentionnons aussi que d'autres projets seront soumis par l'appelante, notamment les 4 août et 21 novembre 2006.

Ils visent un établissement d'une capacité de 38 à 46 lits, toujours dans une bâtisse neuve [3] . [ 12 ] Le 4 avril 2006, une équipe (composée de représentants du ministère de la Santé et des Services sociaux (ci-après Ministère), de l'Agence, de la Fédération québécoise des sociétés Alzheimer et de la Table de concertation des personnes aînées du Bas-Saint- Laurent) visite l'établissement de l'appelante. [ 13 ] Le 26 avril 2006, l'équipe dépose à l'Agence son rapport d'appréciation de la qualité des services.

Celui-ci fait état de lacunes importantes relativement au milieu de vie physique offert aux usagers de l'établissement de l'appelante tout en reconnaissant la qualité des soins prodigués. L'équipe qualifie la situation d'« inacceptable » et recommande qu'une intervention « d'urgence » soit réalisée de la part de l'Agence ou du Ministère afin d'assurer la sécurité des usagers. [ 14 ] À la suite de cette visite, l'appelante dépose à l'Agence un plan d'action qui comporte 14 rubriques.

Aucune des suggestions proposées dans ce plan ne vise à corriger les lacunes reliées aux lieux physiques, que ce soit la configuration de l'immeuble, sa vétusté, l'absence d'ascenseur, etc. [ 15 ] Le rapport de visite précipite les événements. Le 8 juin 2006, la directrice générale de l'Agence transmet à l'appelante un avis d'intention de mettre fin aux contrats de financement le 31 mars 2007, comme je l'ai déjà écrit. [ 16 ] Cela entraîne une correspondance entre l'Agence et l'appelante. Cette dernière fait valoir que le retrait du financement constitue une modification illégale de son permis.

L'Agence réplique qu'il faut éviter de confondre la modification d'un permis et le non- renouvellement d'un contrat de financement. [ 17 ] Le 23 novembre 2006, l'Agence informe l'appelante du fait que son projet de nouvelle construction n'a pas été retenu puisqu'il ne répond pas aux besoins de la population de la région de Rivière-du-Loup. Elle recommande plutôt celui présenté par le CSSS de Rivière-du-Loup.

Le 31 mars 2007, les usagers de l'établissement de l'appelante sont transférés dans de nouveaux locaux. [ 18 ] C'est dans ce contexte que les appelants ont intenté leur action en dommages-intérêts contre les intimés. 2- Le jugement de première instance [ 19 ] La juge de première instance devait d'abord décider si la décision de l'Agence de mettre fin aux contrats de financement constituait une modification du permis d'exploitation délivré à l'appelante par le Ministre en vertu de la LSSSS.

Les appelants plaidaient que le permis délivré autorisait l'exploitation d'un « établissement privé conventionné » et que le retrait du financement avait comme effet de modifier cet aspect du permis sans que les prescriptions des articles 442 et 442.1 LSSSS aient été respectées.

Ces dispositions exigent notamment que la modification de la mission, de la classe, du type ou de la capacité d'un établissement public ou privé conventionné soit apportée par le Ministre après avoir consulté l'Agence et donné au titulaire l'occasion de présenter ses observations. [ 20 ] La juge observe d'abord que le mode de financement n'est pas l'un des éléments énumérés à l'article 442.1 LSSSS. Plus particulièrement, son étude de la LSSSS l'amène à conclure que, dans le cas d'un CHSLD, le permis comprend deux mentions obligatoires : la mission de l'établissement et sa capacité.

Selon elle, la mission d'un CHSLD est définie à l'article 83 LSSSS et elle est étrangère à toute notion de financement. [ 21 ] En conséquence, pour la juge de première instance, la fin des contrats de financement n'a eu aucun impact sur le permis de l'appelante qui peut continuer à s'en prévaloir pour exploiter un établissement privé non conventionné. [ 22 ] Par ailleurs, la juge déclare que l'Agence avait le devoir d'agir dans les circonstances et que sa décision de mettre fin aux contrats de financement de l'appelante a été prise après avoir donné l'occasion aux appelants de présenter un projet acceptable selon les orientations ministérielles, c'est-à-dire un projet qui respecte les besoins de la population et les limites dictées par la gestion des fonds publics. [ 23 ] En dernier lieu, l'appréciation de la preuve par la juge l'amène à conclure que les appelants n'ont pas établi l'existence de manœuvres occultes, de manigances ou d'une concertation entre les représentants de l'Agence et ceux du Ministère pour leur nuire et priver l'appelante de financement. 3- Les questions en litige

[ 24 ] Les appelants proposent l'étude de cinq questions qui peuvent être regroupées de la façon suivante : 1) La juge d'instance a-t-elle erré en concluant que le retrait du financement d'un CHSLD privé conventionné ne constituait pas une modification d'un permis d'exploitation et que, par conséquent, la procédure s'y rattachant n'était pas applicable ? 2) La juge d'instance a-t-elle erré en refusant de constater que le Ministre a commis une faute en se concertant avec l'Agence afin de mettre fin aux activités de l'établissement de l'appelante, ce qui constitue une forme d'expropriation ? 4- L'analyse 4.1 La modification illégale du permis [ 25 ] Les appelants soutiennent que la juge d'instance a erré en concluant que le retrait du financement d'un établissement privé conventionné n'est pas visé par l'article 442.1 LSSSS.

Ils plaident que le financement est implicitement compris dans l'énumération de l'article 442 LSSSS puisque cette disposition vise les établissements publics et privés conventionnés et non pas les établissements privés non conventionnés. Selon eux, le financement d'un établissement public ou privé conventionné est à ce point fondamental que toute modification à ce

chapitre doit nécessairement être assujettie à la procédure de l'article 442.1 LSSSS et aussi aux exigences de l'

article 5 de la

Loi sur la justice administrative [4] . [ 26 ] Les appelants prétendent aussi qu'ils ne peuvent pas exploiter un établissement autofinancé, contrairement à ce qu'affirme la juge d'instance. Selon les indications contenues au permis, l'appelante est autorisée à exploiter un établissement privé conventionné.

Selon eux, le raisonnement de la juge contrevient à l'article 444 LSSSS qui autorise le détenteur d'un permis à exercer « ses activités conformément à ce qui est indiqué à son permis ». [ 27 ] Les appelants estiment que, par ses actes et omissions, le Ministre a forcé la fermeture de l'établissement de l'appelante sans compensation. Le Ministre aurait fait indirectement ce qu'il ne pouvait faire directement, c'est-à-dire révoquer ou modifier le permis d'exploitation de l'appelante pour fermer son établissement.

Sur cette facette du dossier, les appelants allèguent que la juge d'instance a commis une erreur manifeste et dominante puisque la preuve démontre que les intimés et l'Agence ont traité la situation comme s'il s'agissait d'une fermeture de l'établissement. [ 28 ] Finalement, les appelants affirment que l' Entente Cadre , les Règles générales et les discussions avec divers intervenants concernant les services d'hébergement sur le territoire de Rivière-du-Loup ont fait naître chez eux l'attente légitime de recevoir l'appui du Ministre et de l'Agence pour le déménagement de l'établissement dans une nouvelle bâtisse.

Dans cette perspective, les appelants soutiennent qu'ils ont un recours en dommages-intérêts valable contre les intimés, car les règles prescrites par la LSSSS n'ont pas été respectées. [ 29 ] Les arguments des appelants exigent d'examiner les trois sous-questions suivantes : le contenu du permis d'exploitation d'un CHSLD, le pouvoir de mettre fin au financement d'un établissement conventionné et l'expectative légitime des appelants au déménagement de l'entreprise dans une nouvelle bâtisse. 4.1.1 Le contenu du permis d'exploitation [ 30 ] Les appelants font valoir que les termes exprès du permis délivré par le Ministre à l'appelante autorisent cette dernière à exploiter un « établissement privé conventionné ».

En conséquence, plaident-ils, le fait de mettre fin au financement a eu pour effet de modifier le permis et l'appelante n'est plus autorisée à exploiter un établissement conventionné, mais plutôt un établissement non conventionné. Or, la procédure prévue à la LSSSS en cas de modification de permis n'a pas été suivie. [ 31 ] La LSSSS énumère les éléments qui doivent apparaître sur un permis d'exploitation et qui doivent faire l'objet d'une procédure particulière avant d'être modifiés : 440.

Le permis délivré à un établissement indique la mission de tout centre exploité par l'établissement, la classe à laquelle appartient, le cas échéant, un centre de réadaptation ou un centre hospitalier, le type auquel appartient, le cas échéant, un centre de réadaptation pour les personnes ayant une déficience physique, la liste des installations dont l'établissement dispose et leur capacité , le cas échéant. […] 442. Le permis délivré à un établissement est valide tant qu'il n'est pas modifié, révoqué ou retiré. […] 442.1.

Le ministre peut, après avoir consulté l'agence et donné au titulaire l'occasion de lui présenter ses observations, modifier le permis d'un établissement public ou privé conventionné pour changer la mission , la classe , le type ou la capacité qui y est indiqué, s'il estime que l'intérêt public le justifie. À compter de la date de la délivrance du permis ainsi modifié, le titulaire est réputé avoir la capacité et les pouvoirs requis pour exercer ses activités conformément à ce permis.

Il doit, dans les six mois suivant cette date et malgré toute disposition législative inconciliable, prendre les mesures nécessaires pour effectuer les modifications conséquentes à la décision du ministre. [Je souligne] [ 32 ] Dans ces trois dispositions, le législateur énumère les éléments qui doivent figurer sur un permis d'exploitation. Il s'agit de la mission, de la classe, du type, de la liste des installations et de la capacité [5] . Dans la

partie II de la LSSSS, le législateur dresse la liste des divers centres où sont dispensés les services de santé et les services sociaux : un centre local de services communautaires, un centre

hospitalier, un centre de la protection de l'enfance et de la jeunesse, un centre d'hébergement et de soins de longue durée (CHSLD) et un centre de réadaptation (art. 79 LSSSS). Il décrit aussi la mission de chacun de ces centres.

L'article 83 LSSSS concerne la mission d'un CHSLD : 83. La mission d'un centre d'hébergement et de soins de longue durée est d'offrir de façon temporaire ou permanente un milieu de vie substitut, des services d'hébergement, d'assistance, de soutien et de surveillance ainsi que des services de réadaptation, psychosociaux, infirmiers, pharmaceutiques et médicaux aux adultes qui, en raison de leur perte d'autonomie fonctionnelle ou psychosociale, ne peuvent plus demeurer dans leur milieu de vie naturel, malgré le support de leur entourage. Évaluation des besoins.

À cette fin, l'établissement qui exploite un tel centre reçoit, sur référence, les personnes qui requièrent de tels services, veille à ce que leurs besoins soient évalués périodiquement et que les services requis leur soient offerts à l'intérieur de ses installations. Centre de jour ou hôpital.

La mission d'un tel centre peut comprendre l'exploitation d'un centre de jour ou d'un hôpital de jour. [ 33 ] Selon la LSSSS, le terme « classe » est utilisé pour les centres hospitaliers (qui appartiennent à deux classes : le centre hospitalier de soins généraux et spécialisés et le centre hospitalier de soins psychiatriques (art. 85 LSSSS)) et les centres de réadaptation (qui appartiennent à cinq classes : le centre de réadaptation pour les personnes présentant une déficience intellectuelle ou un trouble envahissant du développement; le centre de réadaptation pour les personnes ayant une déficience physique; le centre de réadaptation pour les personnes alcooliques et les autres personnes toxicomanes; le centre de réadaptation pour les jeunes en difficulté d'adaptation; le centre de réadaptation pour les mères en difficulté d'adaptation (art. 86 LSSSS)). [ 34 ] Le terme « type » concerne les centres de réadaptation pour les personnes ayant une déficience physique (qui comprennent quatre types : le centre de réadaptation pour les personnes ayant une déficience auditive; le centre de réadaptation pour les personnes ayant une déficience visuelle; le centre de réadaptation pour les personnes ayant une déficience motrice; le centre de réadaptation pour les personnes ayant une déficience du langage (art. 87 LSSSS)). [ 35 ] Le terme « capacité » n'est pas défini dans la loi, mais il est acquis qu'il vise le nombre d'usagers qui peuvent être hébergés dans un établissement. [ 36 ] Le terme « liste des installations » correspond à l'adresse ou aux lieux physiques des installations où l'établissement exerce sa mission. [ 37 ] Il ressort de ces dispositions que, dans le cas d'un CHSLD, le permis délivré doit indiquer la mission et la capacité de l'établissement. [ 38 ] Comme le précise l'article 442 LSSSS, le permis délivré à un établissement est valide tant qu'il n'a pas été modifié, révoqué ou retiré.

Les modalités afférentes à la modification d'un permis sont contenues à l'article 442.1 LSSSS tandis que celles reliées à la suspension, à la révocation ou à un refus de renouvellement d'un permis sont décrites aux articles 446 et suivants LSSSS.

Je remarque que, dans toutes les situations, le pouvoir de modifier un permis, de le suspendre, de le révoquer ou de refuser de le renouveler appartient au Ministre et que ce dernier doit, avant de prendre une décision, donner au titulaire du permis l'occasion de présenter ses observations. [ 39 ] Dans le présent dossier, le Ministre n'a pas modifié le permis de l'appelante. La mention qui y figure selon laquelle l'appelante exploite un établissement privé conventionné n'est pas un élément qui doit apparaître sur un permis d'exploitation, aux termes de la LSSSS.

Cette mention doit plutôt être considérée comme une information non obligatoire de nature administrative. [ 40 ] La modification du financement d'un établissement privé conventionné ne peut pas entraîner la mise en branle du processus de modification d'un permis, car ni la mission ni la capacité de l'établissement visé n'ont été altérées par le Ministre.

En conséquence, l'appelante a tort d'affirmer que la décision de la juge d'instance fait en sorte qu'elle exercera ses activités d'une façon non conforme à son permis. [ 41 ] L'appelante plaide que l'application limitée de l'article 442.1 LSSSS aux établissements publics et aux établissements privés conventionnés implique nécessairement que le financement constitue une mention implicite, mais obligatoire du permis. Je ne suis pas d'accord avec cette proposition.

Il est exact que l'article 442.1 LSSSS, qui permet au Ministre de modifier à certaines conditions la mission et la capacité de tels établissements, vise les établissements publics et les établissements privés conventionnés. Mais, cela ne signifie pas que le financement constitue une mention obligatoire du permis d'un établissement public ou d'un établissement privé conventionné. Il faut plutôt comprendre que le Ministre ne peut pas modifier la mission et la capacité d'un établissement privé non conventionné, car celui-ci jouit d'une grande latitude quant à ces éléments.

Son pouvoir de modification de la mission et de la capacité d'un établissement est limité aux permis délivrés aux établissements publics et aux établissements privés conventionnés. [ 42 ] Dans son

article « Le cadre juridique canadien et québécois relatif au développement parallèle de services privés de santé et l'article 7 de La Charte canadienne des droits et libertés », l'auteur Marco Laverdière explique le rôle des établissements privés conventionnés et des établissements publics dans le système de santé et des services sociaux : Ainsi, la convention de financement dont il est question ici, a pour objet de permettre à l'État, lorsqu'il estime que l'intérêt public le justifie, d'assurer la prestation de services à la population selon les mêmes modalités que dans le système public. Une grande

partie des règles applicables aux établissements publics, notamment celles relatives aux mécanismes d'accès aux services et celles concernant la contribution financière que doivent verser les usagers, le sont également aux établissements privés conventionnés. On comprend alors que la présence d'établissements privés conventionnés résulte bien d'une délégation étatique et non pas d'une initiative privée. Donc, pour les citoyens, la question du choix entre ces deux types d'établissements ne se pose pas en considérant qu'il y a des modalités financières d'accès différentes, en vertu desquelles la disponibilité des services ou leur qualité varie. Les services des établissements

publics et privés conventionnés ne relèvent, globalement, que d'une seule offre de services, soit celle prévue par l'administration publique . [6] [références omises] [Je souligne] [ 43 ] Le même auteur explique que le contrôle étatique sur l'établissement privé non conventionné est relativement limité : C'est du côté de la possibilité de mettre sur pied un établissement privé autofinancé que la perspective du développement de services parallèles apparaît, de prime abord, plus plausible.

Il s'agit là d'établissements qui sont entre les mains d'intérêts privés et dont les coûts de fonctionnement sont entièrement assumés par les usagers ayant recours à leurs services. L'État n'assume donc aucune responsabilité de financement. Il ne dicte pas non plus les modalités d'accès auxquelles doivent obéir les services.

Ainsi, un établissement privé autofinancé pourrait-il décider d'offrir ses services aux plus offrants des citoyens désireux d'avoir un accès supérieur plutôt que de desservir, en conséquence de l'application des règles d'admissibilité prévues par la Loi, ceux dont les besoins sont les plus pressants. C'est dans ce contexte que l'on peut envisager, à première vue, que la Loi permet le développement d'une véritable alternative aux services issus du système mis en place par l'État.

Pour apprécier cette possibilité à sa juste mesure, il faut cependant considérer l'exigence selon laquelle une personne, morale ou physique, intéressée doit obtenir un permis d'établissement lui permettant d'exercer l'une ou l'autre des activités sociosanitaires prévues par la Loi. [7] [Je souligne] [ 44 ] En l'espèce, l'appelant détient toujours un permis pour un CHSLD dont la capacité est de 46 lits.

Vu les circonstances et l'état des lieux, il n'est pas exclu que le Ministre aurait pu ou pourrait révoquer ce permis. 4.1.2 Les modalités de financement d'un établissement privé conventionné [ 45 ] La LSSSS contient les règles applicables au financement des établissements publics et privés. Selon son acte constitutif, l'établissement est soit public, soit privé (art. 98 et 99 LSSSS). En principe, l'établissement public est financé par l'État [8] tandis que l'établissement privé ne l'est pas (art. 463 LSSSS).

Il est cependant possible pour un établissement privé d'obtenir un financement de l'État s'il conclut avec l'Agence de la région concernée une convention à cet effet (art. 475 et 476 LSSSS). [ 46 ] Je note que, depuis l'entrée en vigueur, le 20 juin 1998, de la Loi modifiant la

Loi sur les services de santé et les services sociaux et modifiant diverses dispositions législatives [9] , les pouvoirs exercés jusque-là par le Ministre en matière de financement des établissements privés sont dorénavant exercés par l'Agence. Deux dispositions encadrent notamment les pouvoirs de l'Agence : 475.

Une agence peut, si elle estime que les besoins de sa région le justifient, conclure avec un établissement privé une convention à l'une ou l'autre des fins suivantes: 1° le rémunérer, pour les services de santé et les services sociaux qu'il dispense conformément à la convention, à un taux forfaitaire que le gouvernement fixe pour toute catégorie de centres ou de services qu'il désigne; 2° lui rembourser tout ou

partie des dépenses qu'il fait et qui sont admissibles à l'allocation de subventions conformément aux règles budgétaires visées à l'article 465. Modalités de financement. Les conditions et modalités de financement prévues dans une convention conclue en application du premier alinéa sont subordonnées au respect des dispositions de l'article 476. Il en est de même dans le cas du renouvellement d'une telle convention. Mésentente.

En cas de mésentente entre une agence et un établissement privé quant à la détermination des conditions ou modalités de financement applicables en vertu de la convention ou lors de tout renouvellement de celle-ci, l'agence peut, six mois après le début des discussions, demander au ministre de déterminer ces conditions et modalités. Activités des établissements privés. 476.

Le ministre détermine, avec l'approbation du Conseil du trésor, les modalités générales relatives au financement des activités des établissements privés et qui sont applicables, sous réserve d'exceptions prévues par le ministre, à l'ensemble des conventions de financement conclues en application du paragraphe 2° du premier alinéa de l'article 475. Contenu des conventions. Le ministre détermine de la même manière le contenu minimum, la durée et, si nécessaire, la forme des conventions conclues en application de l'article 475.

Le contenu de ces conventions peut varier selon les régions, la nature ou l'étendue des services dispensés par les établissements de même mission ou les usagers desservis par ces derniers. [ 47 ] Selon ces dispositions, l'Agence a la faculté de conclure une convention de financement avec un établissement privé si elle estime que les besoins de sa région le justifient. Les conventions de financement doivent cependant être conformes aux modalités générales de financement déterminées par le Ministre en vertu de l'article 476 LSSSS précité.

En cas de mésentente entre l'Agence et l'établissement « quant à la détermination des conditions ou modalités de financement applicables en vertu de la convention ou lors de tout renouvellement de celle-ci », le Ministre détient le pouvoir d'arbitrer la difficulté. [ 48 ] L' Entente cadre circonscrit les modalités relatives à l'organisation, au fonctionnement et au financement des établissements

privés conventionnés du réseau de la santé et des services sociaux à compter du 1er avril 1998 (Préambule de l'Entente cadre). Auchapitre du financement, cette entente prévoit, à son

article 3, que les modalités de financement de tels établissements « couvrent lesactivités reliées à l'exploitation des activités comme telles et aussi la compensation reliée à l'utilisation des installations ». Pour ces fins,deux types de contrat sont prévus : le contrat d'exploitation et le contrat d'utilisation des installations. La même disposition indique que : « La durée des contrats est prévue à l'Annexe « D » des présentes ».

L'article 6 de l'Entente cadre prévoit qu'elle prend effet le 1er avril1998 et qu'elle se termine le 31 mars 2003, date à laquelle elle se renouvelle pour une période de douze mois, d'année en année, à moinsd'un préavis de non-renouvellement de six mois. [49] Dans l'Annexe « D » de l'Entente cadre, l'appelante est répertoriée sous la lettre E qui désigne les établissements privésconventionnés requérant des travaux majeurs.

Comme je l'ai déjà écrit, les contrats d'exploitation et d'utilisation intervenus contiennentune clause par laquelle une des parties peut y mettre fin moyennant un préavis écrit de trois mois. [50] Il est intéressant de noter que, dans le cas des établissements privés conventionnés ne nécessitant pas des travaux majeurs,l'Entente cadre contient une clause de renouvellement différente.

Sous réserve de l'obtention de l'agrément, les contrats sont renouveléspour une période de 60 mois : 20. Le présent contrat d'exploitation prend effet à compter du (1) et se termine le 31 mars 2008, date à laquelle il se renouvelleraautomatiquement pour une période de soixante (60) mois si l'établissement, à cette date, est agrée par le Conseil québécois d'agrémentd'établissements de santé et de services sociaux ou par un autre organisme habilité et désigné par le Ministre à cette fin.

L'agrément par l'organisme désigné par le Ministre doit être réalisé, motivé et transmis par écrit à l'établissement au moins douze (12)mois avant la date du renouvellement, de façon à permette à l'établissement, le cas échéant, de se conformer et d'obtenir son agrémentavant ladite expiration.

Il est entendu que le défaut d'agrément ne sera pas considéré comme étant, à lui seul, un défaut par l'établissement de se conformer à laLSSSS et à ses règlements. (1) 1er avril 1998 pour les relocalisés 1989-1990 et date de prise de possession à déterminer pour les relocalisés CHQ et établissementspublics; [51] Les Règles générales et les contrats de financement en découlant contiennent des clauses équivalentes, c'est-à-dire descontrats annuels pour les établissements requérant des travaux majeurs avec un préavis de trois mois pour y mettre fin, et des contrats de60 mois dans les autres cas, si l'établissement est agréé par l'organisme compétent. [52] Vu les dispositions de la LSSSS, de l'Entente cadre, des Règles générales et des contrats intervenus, il appert que lelégislateur a mis sur pied deux mécanismes distincts.

L'un d'eux concerne la délivrance des permis et toutes les questions s'y rapportanttels la modification, la suspension, la révocation et le refus de renouvellement. Les pouvoirs exercés en cette matière relèvent duMinistre. [53] L'autre mécanisme vise les questions reliées à l'attribution du financement d'un établissement privé conventionné et à larésiliation des contrats de financement. Les pouvoirs exercés en cette matière relèvent de l'Agence. Le pouvoir d'arbitrage du Ministren'empiète pas sur ceux de l'Agence d'octroyer un financement ou d'y mettre fin.

Dans le présent dossier, les pouvoirs reliés à l'attributionet au retrait du financement ont été exercés par l'Agence. [54] Les appelants confondent à tort les deux mécanismes.

L'Agence pouvait, de façon légitime, mettre fin au financement del'appelante en lui transmettant un préavis de trois mois à cet effet, sous réserve de l'analyse des questions suivantes. 4.1.3 Les attentes raisonnables [55] Les appelants plaident que les termes de l'Entente cadre, des Règles générales, des contrats de financement intervenus ainsique les discussions visant le déplacement de l'établissement ont fait naître chez eux une attente raisonnable au renouvellement descontrats de financement. [56] Dans Baker c.

Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), la Cour suprême résume la doctrine des attenteslégitimes en matière administrative, qui fait

partie de l'obligation d'équité procédurale, de la façon suivante : 26 Quatrièmement, les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision peuvent également servir à déterminer quellesprocédures l’obligation d’équité exige dans des circonstances données. Notre Cour a dit que, au Canada, l’attente légitime fait

partie dela doctrine de l’équité ou de la justice naturelle, et qu’elle ne crée pas de droits matériels: Vieux St-Boniface, précité, à la p. 1204; Renvoirelatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), (CSC), [1991] 2 R.C.S. 525, à la p. 557. Au Canada, lareconnaissance qu’une attente légitime existe aura une incidence sur la nature de l’obligation d’équité envers les personnes visées par ladécision. Si le demandeur s’attend légitimement à ce qu’une certaine procédure soit suivie, l’obligation d’équité exigera cette procédure: Qi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1995), 33 Imm.

L.R. (2d) 57 (C.F. 1re inst.); Mercier-Néronc. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) (1995), 98 F.T.R. 36; Bendahmane c. Canada (Ministre de l’Emploi etde l’Immigration), (CAF), [1989] 3 C.F. 16 (C.A.). De même, si un demandeur s’attend légitimement à un certainrésultat, l’équité peut exiger des droits procéduraux plus étendus que ceux qui seraient autrement accordés: D. J. Mullan, Administrative Law (3e éd. 1996), aux pp. 214 et 215; D.

Shapiro, «Legitimate Expectation and its Application to Canadian Immigration Law» (1992), 8J.L. & Social Pol’y 282, à la p. 297; Canada (Procureur général) c. Comité du tribunal des droits de la personne (Canada) (1994), (CF), 76 F.T.R. 1. Néanmoins, la doctrine de l’attente légitime ne peut pas donner naissance à des droits matériels endehors du domaine de la procédure.

Cette doctrine, appliquée au Canada, est fondée sur le principe que les «circonstances» touchantl’équité procédurale comprennent les promesses ou pratiques habituelles des décideurs administratifs, et qu’il serait généralement injustede leur part d’agir en contravention d’assurances données en matière de procédures, ou de revenir sur des promesses matérielles sans

accorder de droits procéduraux importants . [10] [Je souligne] [ 57 ] Plus récemment, dans Canada (Procureur général) c. Mavi , la Cour suprême explique cette doctrine en ces termes : [68] Lorsque dans l’exercice du pouvoir que lui confère la loi, un représentant de l’État fait des affirmations claires, nettes et explicites qui auraient suscité chez un administré des attentes légitimes concernant la tenue d’un processus administratif, l’État peut être lié par ces affirmations si elles sont de nature procédurale et ne vont pas à l’encontre de l’obligation légale du décideur .

La preuve que l’intéressé s’est fié aux affirmations n’est pas nécessaire. Voir les arrêts Centre hospitalier Mont-Sinaï , par. 29-30 ; Moreau-Bérubé c. Nouveau-Brunswick (Conseil de la magistrature) , 2002 CSC 11 , [2002] 1 R.C.S. 249, par. 78 ; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail) , 2003 CSC 29 , [2003] 1 R.C.S. 539, par. 131 .

Constitue un manquement à son obligation d’équité l’omission substantielle du décideur de respecter sa parole : Brown et Evans, p. 7-25 et 7-26. [11] [Je souligne] [ 58 ] L'Entente cadre , les Règles générales et les divers contrats de financement intervenus depuis 1998 ne soutiennent pas les prétentions des appelants suivant lesquelles l'appelante était en droit de s'attendre au renouvellement de ses contrats de financement jusqu'à ce que son établissement soit localisé dans une nouvelle bâtisse. [ 59 ] Premièrement, l'appelante sait, depuis au moins 1998, que son établissement doit faire l'objet de travaux majeurs ou qu'il doit être réaménagé dans une nouvelle bâtisse.

Elle a d'ailleurs été identifiée à cet effet dans l'annexe D de l' Entente cadre . Depuis cette même époque, et pour cette même raison, l'appelante signe des contrats annuels de financement avec l'Agence alors que les établissements qui ne requièrent pas de tels travaux sont visés par des contrats nettement plus longs (60 mois). Enfin, les termes exprès des contrats de financement indiquent qu'on peut y mettre fin moyennant un préavis de trois mois. [ 60 ] Deuxièmement, les appelants ont eu l'occasion de présenter leur projet relativement à une nouvelle localisation de l'établissement.

Le projet, trop ambitieux pour les besoins réels de la population du secteur, n'a tout simplement pas été retenu par l'Agence, tel que l'a expliqué au procès Mme Lise Verreault, sa directrice générale : Q. Est-ce qu'il a été donné suite à cette proposition-là ? Qu'est-ce qu'il est advenu ? R. Dans le cadre de toutes les discussions qu'on a eues dans ce dossier-là, on est toujours parti des besoins de notre population. On est une région qui avait une quantité importante de places d'hébergement. On est la région au Québec qui était la mieux nantie en termes de places.

Donc, depuis le début des discussions, on a demandé à monsieur Brière de s'associer avec le CSS de son territoire […] pour que, ensemble, ils fassent une proposition qui réponde aux besoins du territoire. Le permis de monsieur Brière était de quarante-six (46) places. Les besoins, dans l'entente contractuelle qu'on avait avec, n'étaient plus de ce nombre-là.

Alors, les, le besoin était beaucoup moindre, et on a invité, avec des firmes extérieures, pour conseiller les parties pour être le plus objectif possible, on a invité monsieur Brière à s'associer aux gens du territoire de Rivière-du-Loup pour faire une proposition qui répondait aux besoins. Mais, depuis le début, la position de conserver le quarante-six (46) places a été maintenue presque jusqu'à la fin. Il y a une (1) fois seulement où on a eu comme proposition à trente-huit (38). [12] [ 61 ] Je rappelle, de plus, que l'Agence n'a pas été poursuivie.

En conséquence, les appelants n'ont pas établi de sa part une conduite fautive relativement au retrait du financement. Ils sont donc malvenus d'imputer aux intimés une faute qu'ils n'ont pas directement reprochée à l'Agence et qui, en conséquence, n'a pas été établie. [ 62 ] En résumé, le retrait du financement ne constitue pas une modification du permis délivré à l'appelante.

Au contraire, le reproche des appelants a trait à la fin de la relation contractuelle entre l'appelante et l'Agence qu'ils n'ont pas poursuivie et dont ils n'ont pas établi le caractère fautif. [ 63 ] À mon avis, le premier moyen d'appel doit échouer. 4.2 La concertation des intimés avec l'Agence pour fermer l'établissement de l'appelante sans indemnisation [ 64 ] Les appelants soumettent que la juge a commis une erreur manifeste et dominante en concluant que la preuve n'avait pas établi l'existence d'une décision concertée, de manœuvres ou de manigances entre l'Agence et le Ministre pour forcer la fermeture l'établissement de l'appelante, sans indemniser cette dernière, en mettant fin à son financement. [ 65 ] La proposition des appelants repose sur une lettre du Ministre adressée au député de La Peltrie, monsieur Éric Caire : Par ailleurs, comme le Foyer de Saint-Cyprien détient toujours un permis de CHSLD, il lui est possible d'exercer ses activités d'hébergement sous forme autofinancées [sic], comme le font plusieurs établissements de ce type au Québec.

Je tiens finalement à vous confirmer qu'au cours de l'année 2006-2007, le propriétaire de l'établissement a reçu de la part de l'Agence toute l'information requise dans cette situation. La décision de l'Agence s'est par ailleurs effectuée dans le respect des règles contractuelles en vigueur pour les établissements privés conventionnés et en concertation étroite avec le Ministère. Monsieur Claude Brière a été invité par l'Agence et a eu l'occasion de soumettre un projet lors des rencontres tenues dans cette situation, notamment avec les autorités municipales.

Ce n'est cependant pas ce projet qui a été retenu. [Je souligne]

[ 66 ] Une lettre de la directrice générale de l'Agence, adressée à l'appelant le 14 juillet 2006, peut également être invoquée pour soutenir la même thèse : Nous tenons également à vous préciser que vous ne devez pas confondre le non-renouvellement de ces contrats avec la situation de votre permis. De fait, à l'échéance de ces contrats au 31 mars 2007, le Ministère vous consultera afin de connaître vos intentions relatives à ce permis. Vous aurez alors deux possibilités, soit de décider de ne pas le renouveler, soit d'exercer des activités de centre d'hébergement privé non conventionné.

À la suite de cette décision de votre part et de la recommandation que devra alors émettre l'Agence, le Ministère apportera en conséquence les modifications requises à ce permis. [ 67 ] Les appelants soutiennent que l'énoncé du Ministre n'a pas été contesté. Ils en tirent l'inférence que ce dernier était

partie à la décision de l'Agence de mettre fin au financement de l'appelante. Par le fait même, le Ministre aurait commis une faute en omettant de se conformer à la procédure prévue pour la modification ou la révocation d'un permis. [ 68 ] La norme d'intervention relative aux questions et inférences factuelles tirées de la preuve par un juge d'instance est bien établie.

En cette matière, la Cour ne doit pas intervenir en l'absence d'une erreur manifeste et dominante : 22 Deuxièmement, nous croyons en toute déférence qu’en faisant une distinction analytique entre les conclusions factuelles et les inférences factuelles, le passage précité pourrait amener les cours d’appel à soupeser la preuve à nouveau et sans raison.

Bien que nous partagions l’opinion selon laquelle il est loisible à une cour d’appel de conclure qu’une inférence de fait tirée par le juge de première instance est manifestement erronée, nous tenons toutefois à faire la mise en garde suivante : lorsque des éléments de preuve étayent cette inférence, il sera difficile à une cour d’appel de conclure à l’existence d’une erreur manifeste et dominante. Comme nous l’avons dit précédemment, les tribunaux de première instance sont dans une position avantageuse pour apprécier et soupeser de vastes quantités d’éléments de preuve.

Pour tirer une inférence factuelle, le juge de première instance doit passer les faits pertinents au crible, en apprécier la valeur probante et tirer une conclusion factuelle. En conséquence, lorsque cette conclusion est étayée par des éléments de preuve, modifier cette conclusion équivaut à modifier le poids accordé à ces éléments par le juge de première instance. 23 Nous rappelons qu’il n’appartient pas aux cours d’appel de remettre en question le poids attribué aux différents éléments de preuve.

Si aucune erreur manifeste et dominante n’est décelée en ce qui concerne les faits sur lesquels repose l’inférence du juge de première instance, ce n’est que lorsque le processus inférentiel lui-même est manifestement erroné que la cour d’appel peut modifier la conclusion factuelle. La cour d’appel n’est pas habilitée à modifier une conclusion factuelle avec laquelle elle n’est pas d’accord, lorsque ce désaccord résulte d’une divergence d’opinion sur le poids à attribuer aux faits à la base de la conclusion.

Comme nous le verrons plus loin, nous estimons en toute déférence que constitue un exemple de ce genre d’intervention inadmissible à l’égard d’une inférence de fait la conclusion de notre collègue selon laquelle la juge de première instance a commis une erreur en prêtant à la municipalité la connaissance du danger dans la présente affaire [13] . [ 69 ] Les appelants ont tort d'affirmer que la preuve de la concertation entre le Ministre et l'Agence n'a pas été contredite.

En effet, Mme Lise Verreault, que la juge a estimée très crédible, a affirmé au procès que seule l'Agence a pris la décision de retirer le financement de l'appelante et que le Ministère en a tout simplement été informé : Q. […] Pour être bien certain de comprendre votre témoignage, avant cette lettre du huit (8) juin deux mille six (2006), celle que je vous présente, a été discuté avec elle, c'est-à-dire la fin des ententes avec Foyer Saint-Cyprien ? R.

Discuté, probablement, je ne peux pas vous confirmer par rapport à la date du huit (8) juin, mais du (4) avril aller à juin, il y a eu énormément d'appels, d'échanges, tant avec monsieur Brière que madame Guérette. Alors, je ne peux pas vous confirmer si le contenu de cette lettre-là a été partagé avec le Ministère, mais il était de notre intention, comme Agence, de le faire, et c'est ce qu'on a fait. C'est l'Agence qui, qui l'a fait. […] Q. Donc, vous en avez discuté, est-ce que je comprends que vous avez discuté de la fin de l'entente avec Foyer Saint-Cyprien avec madame Guérette ?

Est-ce que c'est ça que je comprends de votre témoignage ? R.

Ce que vous devez comprendre, c'est qu'on a informé madame Guérette de l'intention de l'Agence de mettre fin. [14] [Je souligne] [ 70 ] En ce qui concerne la lettre adressée à l'appelant dans laquelle le témoin indique que le Ministère le contactera pour modifier son permis, elle a expliqué que cette affirmation représentait sa vision personnelle de la position du Ministre et qu'elle n'avait eu aucune communication avec ce dernier sur cette question. [ 71 ] Les appelants n'ont pas établi l'existence d'une erreur manifeste et dominante de la part de la juge d'instance.

Celle-ci a apprécié une preuve contradictoire et retenu le témoignage de Mme Verreault. [ 72 ] À mon avis, le deuxième moyen d'appel doit échouer. [ 73 ] Pour ces motifs, je propose le rejet de l'appel, avec dépens. FRANCE THIBAULT, J.C.A.

5. L'autorité administrative ne peut prendre une ordonnance de faire ou de ne pas faire ou une décision défavorable portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature, sans au préalable: 1° avoir informé l'administré de son intention ainsi que des motifs sur lesquels celle-ci est fondée; 2° avoir informé celui-ci, le cas échéant, de la teneur des plaintes et oppositions qui le concernent; 3° lui avoir donné l'occasion de présenter ses observations et, s'il y a lieu, de produire des documents pour compléter son dossier.

Il est fait exception à ces obligations préalables lorsque l'ordonnance ou la décision est prise dans un contexte d'urgence ou en vue d'éviter qu'un préjudice irréparable ne soit causé aux personnes, à leurs biens ou à l'environnement et que, de plus, la loi autorise l'autorité à réexaminer la situation ou à réviser la décision.