2022 QCCA 209, 2022 QCCA 209

Fernand Gilbert ltée c. Procureure générale du Québec 2022 QCCA 209 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-010149-208 (150-17-004009-194) (150-80-001185-177) DATE : 11 février 2022 FORMATION : LES HONORABLES MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. FERNAND GILBERT LTÉE APPELANTE – mise en cause c.

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC INTIMÉ – demandeur et COUR DU QUÉBEC – DISTRICT DE CHICOUTIMI TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Chicoutimi, daté du 6 décembre 2019 (l’honorable Jean-François Émond), annulant le jugement de la Cour du Québec, district de Chicoutimi, daté du 23 mai 2019 (l’honorable Jacques Tremblay) qui retournait le dossier au Tribunal administratif du Québec. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Hogue, auxquels souscrivent les juges Cotnam et Cournoyer, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel, avec les frais de justice; [ 4 ] CASSE le jugement de la Cour supérieure daté du 6 décembre 2019; [ 5 ] RÉTABLIT le jugement de la Cour du Québec daté du 23 mai 2019, sauf en ce qui a trait à la reprise de l’enquête.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. Me François Bouchard Me Laurence Gaudreault CAIN LAMARRE Pour l’appelant Me Mélanie Fortin LAVOIE, ROUSSEAU Pour l’intimée Date d’audience : 16 novembre 2021

MOTIFS DE LA JUGE HOGUE [ 6 ] L’appelante agit principalement comme entrepreneure spécialisée en construction de routes ainsi qu’en travaux d’excavation et de génie civil. À cette fin, elle est propriétaire de plusieurs carrières et gravières-sablières. [ 7 ] Elle est notamment propriétaire d’un terrain de 9 747,8 mètres carrés ayant fait l’objet, en 2010, d’une expropriation faite par le ministère des Transports au bénéfice de la Société de l’assurance automobile du Québec.

L’intimée est aux droits du ministère des Transports dans le cadre des procédures judiciaires. [ 8 ] Ce terrain, situé au 6500, boulevard Talbot en la ville de Saguenay, est composé de deux parcelles (« parcelle 1 » et « parcelle 2 »), elles-mêmes constituées de diverses parties acquises par l’appelante au fil du temps. Les usages qui y sont autorisés à la date d’évaluation sont : communautaire, récréatif, résidentiel, agricole et forestier. L’activité d’extraction y a toutefois été autorisée de 1985 à 1991.

Dans la mesure où l’appelante exploitait déjà une sablière sur la parcelle 1 lorsque le zonage a été changé, elle bénéficie de droits acquis pour poursuivre de telles opérations sur celle-ci.

La parcelle 2 qu’elle a acquise en 1995, n’est, quant à elle, pas exploitée au moment de l’expropriation. [ 9 ] Elle est toutefois située dans une zone où plusieurs terrains sont exploités comme carrières. [ 10 ] Aux fins de fixer l’indemnité payable à l’appelante, les parties conviennent que l’usage le meilleur et le plus profitable (« l’UMEPP ») de la parcelle 1 est celui de « gravière et sablière », mais elles ne s’entendent pas sur l’UMEPP à retenir pour la parcelle 2.

L’appelante soutient qu’il doit également être celui de « gravière et sablière » compte tenu de son intention d’y étendre les opérations qu’elle mène déjà sur la parcelle 1. Le règlement de zonage ne le permettant pas, elle soutient, néanmoins, bénéficier de droits acquis sur la parcelle 2 également. Subsidiairement, elle plaide que les circonstances font en sorte qu’il est de toute façon probable qu’elle aurait obtenu, au moment opportun, le changement de zonage nécessaire.

Elle explique en effet que dans le cadre de ses activités, elle a l’habitude de détenir des terrains et d’attendre le moment opportun pour les exploiter. Lorsque requis, elle entreprend, au même moment, les démarches nécessaires pour que les règlements d’urbanisme soient modifiés de façon à permettre l’usage qu’elle entend en faire. [ 11 ] L’Intimée, pour sa part, soutient que le règlement de zonage ne permettant pas un usage de « gravière et sablière » et l’appelante ne bénéficiant pas de droits acquis, un tel UMEPP ne peut être reconnu.

Il faudrait plutôt retenir, dit-elle, celui de « forestier ». [ 12 ] Insatisfaite de l’indemnité de 92 863 $ que lui offre l’intimée, l’appelante s’adresse à la

section des affaires immobilières du Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») afin que celui-ci fixe l’indemnité à laquelle elle a droit aux termes de l’

article 58 de la Loi sur l’expropriation [1] . [ 13 ] Le 1 er mai 2017, les juges administratifs fixent cette indemnité à 138 802 $, soit 134 275 $ pour la parcelle 1 et 4 527 $ pour la parcelle 2, à laquelle ils ajoutent les intérêts et les frais de justice, incluant les frais d’experts [2] . [ 14 ] Toujours insatisfaite, l’appelante requiert la permission d’appeler à la Cour du Québec [3] , qui la lui accorde.

Elle soutient que le TAQ a commis une erreur en exigeant que l’usage gravière-sablière soit légal à la date de l’expropriation pour qu’il puisse être reconnu comme UMEPP et, après avoir conclu qu’il ne l’était pas, en ne poursuivant pas son analyse afin de déterminer si cet usage pouvait possiblement se réaliser après à court terme. [ 15 ] Le 23 mai 2019, la Cour du Québec lui donne raison [4] . [ 16 ] D’avis que le TAQ a commis une erreur de principe l’ayant empêché de déterminer la valeur de la parcelle 2 pour l’appelante, la Cour du Québec (l’honorable Jacques Tremblay) lui retourne le dossier pour que les juges administratifs reprennent l’enquête sur la probabilité d’un changement de zonage permettant l’activité extractive, son horizon de réalisation et la détermination de la valeur du potentiel extractif de la parcelle 2 entre les mains de l’appelante . [ 17 ] C’est alors l’intimée qui se pourvoit, cette fois en contrôle judiciaire, devant la Cour supérieure.

Le 6 décembre 2019, celle-ci (l’honorable Jean-François Émond) accueille le pourvoi et annule le jugement de la Cour du Québec [5] . [ 18 ] Après avoir été autorisée à le faire par un juge de la Cour [6] , l’appelante se pourvoit maintenant à l’encontre de ce jugement de la Cour supérieure.

La seule question véritablement en litige est celle de l’UMEPP retenu en lien avec l’expropriation de la parcelle 2, l’appelante soutenant qu’il devrait être celui de gravière-sablière. [ 19 ] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que son pourvoi doit être accueilli et le dossier retourné au TAQ. *** [ 20 ] En l’espèce, les parties reconnaissent que la Cour du Québec ayant été saisie d’un appel, ce sont les normes d’intervention applicables à l’appel que le juge de la Cour du Québec devait mobiliser, soit celle de la décision correcte lorsqu’il s’agit de questions de droit, et celle de l’erreur manifeste et déterminante lorsqu’il s’agit de questions de fait ou de questions mixtes de fait et de droit.

Elles reconnaissent également toutes deux que ce n’est pas cette norme que le juge de la Cour supérieure a identifiée comme étant celle que devait appliquer la Cour du Québec, ce qui s’explique par le fait que l’arrêt Vavilov [7] , qui a révisé notamment le cadre d’analyse applicable aux appels de décisions rendues par des tribunaux administratifs, n’avait pas encore été rendu au moment où il a déposé son jugement. Cela dit, les principes qui se dégagent de l’arrêt Vavilov s’appliquent de manière rétrospective aux affaires en cours » [8] .

[ 21 ] Or, cet arrêt écarte l’obligation de faire preuve de déférence lorsqu’il y a appel d’une décision d’un tribunal administratif sur une question de droit. Pour les autres questions (de fait ou mixtes), la déférence demeure [9] . [ 22 ] Ainsi, considérant cette modification apportée aux normes applicables aux appels de décisions administratives, force est de constater que tant le juge de la Cour du Québec que celui de la Cour supérieure ont commis des erreurs de droit.

D’abord, le juge de la Cour du Québec a erré – rétrospectivement – en appliquant la norme de la décision raisonnable alors qu’il était saisi d’un appel.

En conséquence, bien que le juge de la Cour supérieure ait correctement identifié la norme de la décision raisonnable comme étant celle qu’il devait lui-même appliquer en contrôlant la décision de la Cour du Québec, il a aussi erré – rétrospectivement – en appréciant cette raisonnabilité en postulant que le juge de la Cour du Québec devait également appliquer la norme de la décision raisonnable. [ 23 ] Cela étant, la véritable question que le juge de la Cour supérieure devait se poser, et à laquelle la Cour doit maintenant répondre, était celle de savoir si la Cour du Québec a exercé sa fonction d’appel de manière raisonnable eu égard aux normes applicables en appel et à la nature des questions qu’elle devait trancher [10] . [ 24 ] Il m’apparaît utile, pour y répondre, d’analyser d’abord la position prise par chacune des parties devant le TAQ et la décision rendue par celui-ci, puis de comprendre les raisons pour lesquelles le juge de la Cour du Québec siégeant en appel l’a cassée et lui a retourné le dossier.

LA DÉCISION DU TAQ [ 25 ] L’audience devant le TAQ a duré 8 jours. [ 26 ] En sus de convenir de plusieurs admissions, les parties ont déposé de nombreuses pièces. Elles ont aussi produit plusieurs expertises et fait entendre de nombreux témoins, ordinaires et experts. [ 27 ] L’intimée a notamment déposé un rapport de M. Jean-Pierre Côté, évaluateur agrée, qui, après avoir estimé qu’un UMEPP de gravière et sablière devait être retenu pour la parcelle 1 et qu’un UMEPP de forestière devait l’être pour la parcelle 2, a établi à 5 587 $ l’indemnité totale (principale et accessoire) à être versée à l’appelante [11] .

Elle a aussi déposé un rapport de Benoît Duguay, expert en photo-interprétation de données, qui, à l’aide de photographies aériennes, a estimé l’historique de la progression des opérations de prélèvement de sable et de gravier sur la parcelle 1, ainsi qu’un rapport de Jean-Marc Jobin, juricomptable, qui, pour sa part, a estimé la valeur des pertes découlant de la fin des opérations d’extraction sur la parcelle 1 et, dans l’éventualité où l’UMEPP retenu pour la parcelle 2 devait également être celle de « gravière et sablière », la valeur de celles qui découleraient du défaut de pouvoir l’exploiter. [ 28 ] L’appelante, pour sa part, a déposé copie d’une opinion du service des affaires juridiques de la Ville de Saguenay datée du 5 mai 2011, concluant qu’elle ne bénéficie pas de droits acquis permettant l’exploitation d’une carrière sur la parcelle 2 [12] , puis, copie d’une seconde opinion émanant du même service, datée cette fois du 19 avril 2012, concluant que l’appelante, depuis l’émission de la première opinion, a fait une démonstration suffisante pour permettre à la Ville d’établir qu’elle bénéficie d’un droit acquis à exploiter une carrière sur la parcelle 2 [13] . [ 29 ] Aucun représentant de la Ville n’a témoigné quant aux opinions émises par le Service des affaires juridiques, mais celles-ci ont été annexées à un des rapports déposés et dûment produites comme pièces. [ 30 ] L’appelante a également déposé une expertise de Norda Stelco évaluant les impacts qu’engendrerait sur le milieu l’exploitation d’une sablière [14] , un rapport d’impact de Soft DB, ainsi qu’un rapport de Danny Simard, évaluateur agréé, qui, sur la base d’un UMEPP de « gravière et sablière », établit l’indemnité totale pour les deux parcelles à 658 100 $ [15] . [ 31 ] Tous ces experts ont témoigné devant le TAQ. [ 32 ] Selon l’appelante, l’UMEPP de la parcelle 2 doit être celui de « gravière et sablière » puisque son intention a toujours été d’étendre à cette parcelle les activités d’extraction auxquelles elle se livre déjà sur la parcelle 1.

La preuve qu’elle a administrée, ajoute-t- elle, permet d’ailleurs de croire qu’elle aurait obtenu du Ministère de l’Environnement [16] le certificat d’autorisation nécessaire pour ce faire. [ 33 ] Sachant toutefois que le règlement de zonage en vigueur à la date d’évaluation ne permet pas un tel usage, ce qui peut constituer un obstacle à l’obtention d’un certificat d’autorisation puisque cela peut empêcher la délivrance du certificat du greffier de la Ville, elle soutient que la preuve démontre qu’il était probable qu’elle puisse faire en sorte que ce règlement soit modifié de façon à permettre cet usage.

Elle insiste notamment sur le fait que la Ville reconnaît qu’elle a établi l’existence d’un droit acquis à y exploiter une carrière, que les terrains environnants sont presque tous déjà exploités comme sablières et qu’elle a l’habitude de requérir et d’obtenir de telles modifications aux règlements de zonage lorsque cela est nécessaire.

Elle souligne que l’expert-évaluateur Simard a exprimé une opinion semblable. [ 34 ] Ainsi, plaide-t-elle, l’usage de « gravière et sablière » étant l’usage le plus avantageux pour elle, tant l’indemnité principale que l’indemnité accessoire devraient être déterminées sur la base de cet usage. [ 35 ] Quoique les parties ne s’entendent pas sur la façon exacte dont l’appelante a fait valoir ses arguments devant le TAQ, les propos suivants, tirés des représentations préliminaires et des plaidoiries, confirment que sa proposition était essentiellement celle exposée ci- haut : Représentations préliminaires lors de l’audition du 23 janvier 2017 […] La deuxième parcelle, parcelle 2, on considère avoir… que l’exproprié a des droits acquis au niveau municipal pour en faire une

exploitation sablière. Et à tout le moins, si le Tribunal considère que nous n’avons pas atteint l’objectif, que nous ayons une susceptibilité de dézonage au niveau municipal. Maintenant, en ce qui a trait à l’obtention d’un certificat d’autorisation, notre intention c’est de vous faire la démonstration que tous les éléments étaient en place pour l’obtention éventuelle d’un certificat d’autorisation.

C’est clair qu’au moment où on est exproprié, il n’y avait pas effectivement en cours de demande CA auprès du ministre de l’Environnement, mais vous allez voir deux (2) rapports d’expert, que nous avons l’intention de faire entendre, qui expliquent les étapes devant être franchies pour pouvoir obtenir l’objectif et l’obtention du CA, du certificat d'autorisation.

Naturellement, la démonstration qu’on vous fera relativement aux droits acquis municipal est un des éléments importants. […] [Transcription textuelle] [ 36 ] Plaidoirie lors de l’audition du 2 février 2017 : On ne choisit pas le moment d’expropriation. […] « Un chapelet de sablières ». Moi, ça m’a resté dans la tête. Mais c’est vrai. Quand on regarde la grande carte, ce n’est que des sablières dans ce coin-là. Là, je pense que le seul terrain qui n’est pas exploité, c’est celui-là. C’est quoi l’usage le meilleur pour le propriétaire exploitant? Puis je vais aller au bout, là, dans le raisonnement, là, fou.

Ma collègue a raison, mettons. Elle n’aurait pas dû, l’avocate, nous reconnaître nos droits acquis. Mettons – moi je pense qu’ils ne peuvent pas faire ça – mais mettons. C’est quoi la susceptibilité d’avoir un changement au règlement de zonage que la compagnie fait de façon régulière, comme elle vous l’a dit, quand ses besoins…quand on a besoin? […] Donc, je reviens à mon propos.

C’était quoi la susceptibilité de reconnaître un potentiel – pour le propriétaire – potentiel de sablière? [Transcription textuelle] [ 37 ] Et plus loin : Moi, ce que j’ai besoin de faire pour les fins d’un usage optimal, c’est de vous démontrer la susceptibilité d’avoir un certificat d’autorisation du ministère de l’Environnement ainsi que mon certificat de conformité.

J’ai franchi l’étape du certificat de conformité pour la Ville, il me reste à trancher l’étape suivante [Transcription textuelle] [ 38 ] Dans sa décision, le TAQ refuse de retenir un UMEPP de « gravière-sablière » pour la parcelle 2, optant plutôt pour un UMEPP de « forestier». Ses motifs décrivent bien la démarche qu’il suit pour parvenir à cette conclusion. Il établit d’abord que l’usage proposé doit satisfaire à certaines conditions dont celle qu’il soit légal.

Le terrain 2 n’étant pas utilisé comme sablière au moment de son acquisition en 2005, et ne l’ayant pas été depuis, il estime qu’il ne suffit pas que l’appelante allègue que l’horizon de réalisation puisse être élargi et le degré de probabilité de réalisation moindre au motif que la recherche de l’UMEPP s’inscrit dans un contexte d’expropriation. Pour lui, l’UMEPP doit correspondre à un usage permis par la règlementation et la législation au moment de l’expropriation.

Le règlement de zonage ne permettant pas l’usage de « gravière-sablière » au moment de l’expropriation, il se demande alors si la preuve administrée démontre que l’appelante aurait probablement pu obtenir un certificat du greffier de la Ville confirmant qu’un usage de gravière-sablière ne contrevenait à aucun règlement municipal.

D’avis qu’elle ne bénéficie d’aucun droit acquis à un tel usage, contrairement à l’opinion exprimée par le Service juridique de la Ville le 19 avril 2012, il conclut qu’il est improbable, voire impossible, que le greffier et le ministère de l’Environnement aient émis les certificats requis au moment de l’expropriation et refuse de reconnaître l’usage proposé de gravière et sablière. Il écrit : [78] Ainsi, l’expropriée doit prouver que l’utilisation de sablière-gravière à laquelle elle prétend pour le Terrain 2 satisfait aux trois conditions et cette preuve n’est pas faite.

Au moment où elle l’acquiert en 2005, ce terrain n’est pas et n’a pas été légalement utilisé comme sablière-gravière depuis. Il n’est pas suffisant d’alléguer, comme l’expropriée le fait en s’appuyant sur Développements urbains Candiac inc., qu’en matière d’expropriation, l’horizon de réalisation peut être élargi et le degré de probabilité de réalisation moindre. Pour conclure qu’un usage est le meilleur et le plus profitable, il doit être permis par les règlements et la loi.

Or, ce n’est pas le cas de l’extraction pour le Terrain 2 à la date de l’expropriation. [79] La preuve de la certification par le greffier de la Ville n’est pas faite malgré qu’un tel certificat fût demandé, tel qu’il appert du courriel de la Ville daté du 19 mai 2011.

En réponse à sa demande, l’expropriée reçoit l’opinion légale déposée au Tribunal qui conclut à l’absence de droits acquis ainsi qu’une note complémentaire qui, contrairement, affirme en 2012 que les éléments exposés sont suffisants pour nous permettre d’établir un droit acquis à l’exploitation d’une carrière sur le terrain sis au 6500, boulevard Talbot à Saguenay. Il n’y a pas de preuve qu’un certificat du greffier ait été obtenu pour le Terrain 2 .

Pour que l’usage soit reconnu comme étant l’UMEPP, les deux conditions doivent être satisfaites et il n’y a pas de certificat du MDDEP non plus. [80] Puisqu’il n’y a de certificat ni du greffier ni du MDDEP et qu’il est improbable, voire impossible qu’ils en auraient émis au moment de l’expropriation , il n’y a pas de preuve de droit acquis à une sablière-gravière sur le Terrain 2 qui ne peut donc pas être

exploité comme tel à la date de l’expropriation . À la date d’évaluation, le Terrain 2 est une entité en soi et non une

partie d’un tout qu’il formerait avec le Terrain 1 .

La preuve prépondérante est donc celle qui conclut à un UMEPP forestier pour ce terrain conformément au zonage. […] [83] Dans ce contexte, il n’est ni nécessaire ni opportun d’analyser la preuve de l’expropriée sur le fait de se conformer à la LQE et au Règlement sur les carrières et sablières, notamment sur les expertises de Soft dB et de Norda Stelo . [Soulignement ajouté] LE JUGEMENT DE LA COUR DU QUÉBEC [ 39 ] En appel devant la Cour du Québec, l’appelante reproche au TAQ de s’être limité à vérifier la légalité de l’usage gravière- sablière à la date d’évaluation, sans s’interroger sur la possibilité que le règlement de zonage soit éventuellement modifié pour permettre cet usage. [ 40 ] Le juge de la Cour du Québec lui donne raison. [ 41 ] Le TAQ, selon lui, devait établir l’UMEPP en reconnaissant comme base tout usage probable de la propriété qui pourrait se réaliser, même si cela nécessitait d’écarter un règlement de zonage en vigueur à la date de l’évaluation, puisque l’UMEPP n’a pas nécessairement à être légal au moment de l’expropriation.

L’horizon de réalisation d’une éventuelle modification de la législation peut en effet être élargi au-delà de la date d’évaluation. [ 42 ] Cela étant, le TAQ s’étant limité à constater que le règlement de zonage ne permettait pas un usage de gravière-sablière à la date de l’expropriation et l’absence de droits acquis bénéficiant à l’appelante, le juge lui retourne le dossier de façon à ce qu’il analyse la preuve et complète son analyse. [ 43 ] Le juge de la Cour du Québec fonde essentiellement sa conclusion sur la jurisprudence établissant qu’en matière d’expropriation, l’UMEPP retenu doit être celui de l’usage probable qui pourrait se réaliser, même au-delà de la date d’évaluation, ainsi que sur les normes de pratique adoptées par l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec. [ 44 ] À mon avis, le juge, ce faisant, a exercé sa fonction d’appel de manière raisonnable eu égard aux normes applicables en appel et à la nature des questions qu’[il] devait trancher . [ 45 ] Je m’explique. [ 46 ] L’

article 58 de la

Loi sur l’expropriation [17] édicte que l’indemnité payable à l’exproprié est fixée d’après la valeur du bien exproprié et du préjudice directement causé par l’expropriation. [ 47 ] Deux étapes doivent être franchies pour établir la valeur du bien exproprié : 1) il faut d’abord déterminer l’UMEPP, puis 2) fixer la valeur du bien sur la base de cet UMEPP. [ 48 ] Tant la jurisprudence que les auteurs se sont intéressés à la notion d’UMEPP et il est maintenant bien établi que celui-ci ne correspond pas nécessairement à l’usage que le propriétaire fait du bien au moment de l’expropriation, mais bien au meilleur usage qui pourrait en être fait dans l’avenir [18] . [ 49 ] Cela dit, l’usage qui peut être fait d’un bien immobilier est généralement limité par un ou des règlements d’urbanisme, comme en l’espèce.

Est-ce à dire que seul un usage permis ou faisant l’objet d’un droit acquis à la date d’évaluation peut être retenu au

titre de l’UMEPP? [ 50 ] Les tribunaux ont répondu à cette question par la négative. [ 51 ] Dès 1980, le juge Bélanger, dans des motifs auxquels ont souscrit les juges Crête et Lajoie, écrit : Pour fins d’expropriation, c’est la valeur à la

partie expropriée de l’immeuble qu’il faut rechercher pour fixer l’indemnité, sur la base de son meilleur usage possible. Si les règlements de zonage paraissent un obstacle à l’utilisation la plus profitable, il faut alors vérifier quelle est la probabilité que les règlements soient modifiés. [19] [ 52 ] En 1996, la Cour est de nouveau saisie de la question après qu’un juge de première instance ait retenu un usage de sablière comme UMEPP d’un terrain alors que ni le schéma d’aménagement, ni la règlementation municipale, ni la

Loi sur la qualité de l’environnement et le Règlement sur les carrières et sablières ne permettent un tel usage à la date d’évaluation. Pour les motifs cette fois du juge en chef Robert, auxquels souscrivent les juges Beauregard et Otis, la Cour rejette le pourvoi de l’expropriante. Le juge en chef Robert écrit : En cherchant la « valeur à l’exproprié », le juge a considéré la valeur potentielle future du terrain exproprié. La valeur potentielle future n’est qu’une application de la recherche du meilleur usage.

La Cour peut dans de tels cas prendre en considération un usage qui n’existe pas à la date de l’expropriation, mais qui aurait représenté pour l’exproprié un potentiel futur d’accroissement de la valeur de l’immeuble et qu’il perd, de par la dépossession. La jurisprudence a confirmé à plusieurs occasions l’application de ce principe. Comme dans le cas qui nous occupe, les tribunaux ont souvent dû écarter le zonage en vigueur à la date de l’évaluation pour fixer la véritable valeur à l’exproprié. En l’espèce, l’exproprié a fait la preuve que l’emprise était sur le point de devenir une sablière.

Le changement de zonage et les offres

qui ont été faites à l’exproprié confirment la valeur potentielle à court et à moyen terme qu’avait le terrain à la date d’évaluation.

Le meilleur usage à cette date était celui de l’exploitation d’une sablière. [20] [ 53 ] Ceci dit, il faut reconnaître que ces propos s’inscrivaient dans un contexte où le règlement de zonage en vigueur avait été spécifiquement adopté en vue du projet justifiant l’expropriation du terrain, soit la création d’un parc industriel, ce qui en soi pouvait justifier de l’écarter. [ 54 ] Le principe alors exprimé a toutefois, depuis, été appliqué à de multiples reprises dans des contextes où il n’y avait aucun lien entre le règlement écarté et le projet d’expropriation [21] . [ 55 ] En fait, la possibilité d’écarter un règlement de zonage lors de la détermination de l’UMEPP découle essentiellement du principe voulant que l’immeuble exproprié doive être évalué à la lumière de l’usage le plus profitable pour l’exproprié et de celui voulant qu’il ne doive pas être préjudicié du fait qu’il ne contrôle pas le moment où son bien est exproprié. [ 56 ] Quoique le droit de l’expropriation dans les provinces de common law soit, à certains égards, bien différent de celui applicable au Québec, et qu’ainsi il faille être prudent avant de référer à des décisions en provenant, il est néanmoins utile de rappeler ce qu’écrivait la Cour Suprême en 1962, dans une affaire en provenance de l’Ontario, puisque cela procède du même raisonnement : In approaching the individual questions on which leave to appeal was granted, it is necessary to bear in mind two well-settled principles.

First, that the duty of the tribunal empowered to determine the amount of compensation is to arrive at the sum of money which the owner, as a prudent man, at the moment of expropriation would have paid for the land taken rather than be deprived of it. On this point it is insufficient to refer to Woods Manufacturing Co. Ltd. V. The King. Second, that in arriving at that sum it is the duty of the tribunal to take into consideration the probability or even the possibility of the rescission of any by-law restricting the use to which the property may be put.

On this point reference may be made to two judgments of the Court of Appeal for Ontario; Re Gibson and City of Toronto, particularly at p.23, and Re Forbes and City of Toronto, particularly at p.39. The most important factor in deciding the amount of compensation in the present case was the probability or improbability of the respondent being able to have its lands rezoned to permit the uses referred to earlier in these reasons.

Whether such a probability existed at the date of the expropriation and, if it did exist, its degree were both questions of fact on which the decision of the Board is final unless in arriving at its decision it has erred in some matter of law. [22] [ 57 ] Finalement, il m’apparaît aussi utile de rappeler, comme l’a fait le juge de la Cour du Québec, que les normes de pratique adoptées par l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec, lesquelles sont régulièrement modifiées pour refléter la jurisprudence la plus récente, font écho à ce principe. [ 58 ] Elles prévoient en effet que l’évaluateur qui procède à un acte d’évaluation doit rechercher l’UMEPP qui répond aux conditions suivantes : 1) constituer un usage possible sur le plan physique, 2) être permis par les règlements et la Loi, 3) être financièrement possible, 4) pouvoir se réaliser à court terme, 5) être relié aux probabilités de réalisation plutôt qu’aux simples possibilités, 6) qu’il existe une demande pour le bien évalué à son meilleur usage et 7) que l’usage le meilleur soit le plus profitable. [ 59 ] Elles assouplissent toutefois la rigueur de ces conditions lorsque l’évaluation est réalisée dans un contexte d’expropriation, puisqu’elles prévoient expressément que l’évaluateur qui cherche à établir l’usage le meilleur et le plus profitable peut élargir l’horizon de leur réalisation et exiger un degré de probabilité de réalisation moindre que celui qu’il exigerait autrement [23] . [ 60 ] C’est donc dire que le TAQ, pour fixer l’UMEPP de la parcelle 2, ne pouvait se limiter à déterminer l’existence ou non d’un droit acquis permettant à l’appelante d’obtenir l’émission d’un certificat d’autorisation en sa faveur.

Une fois écartée la notion de droit acquis, il devait pousser plus loin son analyse et évaluer dans quelle mesure il était possible que l’appelante puisse obtenir, à court ou à moyen terme, que le règlement de zonage soit modifié de façon à permettre l’usage envisagé. Quoiqu’il fasse référence à la possibilité d’élargir l’horizon de réalisation et d’exiger un degré de probabilité de réalisation moindre en matière d’expropriation, une lecture attentive de ses motifs permet de constater qu’il ne le fait pas lorsqu’il s’interroge sur la légalité de l’usage de gravière et sablière.

Il se limite au constat que l’appelante ne bénéficiant d’aucun droit acquis et le règlement de zonage ne permettant pas un usage d’extraction, un tel usage n’est pas légal au moment de l’expropriation ce qui rendait impossible qu’elle obtienne un certificat d’autorisation du ministère de l’Environnement. Je rappelle ici ce passage que j’ai déjà cité ci-haut : Il n’est pas suffisant d’alléguer, comme l’expropriée le fait en s’appuyant sur Développements urbains Candiac inc., qu’en matière d’expropriation, l’horizon de réalisation peut être élargi et le degré de probabilité de réalisation moindre.

Pour conclure qu’un usage est le meilleur et le plus profitable, il doit être permis par les règlements et la loi. Or, ce n’est pas le cas de l’extraction pour le Terrain 2 à la date de l’expropriation [24] . [ 61 ] En n’analysant pas la possibilité que le règlement de zonage en vigueur soit modifié, le TAQ a commis une erreur de droit et, ainsi, la Cour du Québec a exercé raisonnablement sa fonction d’appel en identifiant cette erreur et en lui retournant le dossier pour qu’il complète son analyse.

Il est vrai qu’elle n’a pas appliqué la bonne norme d’intervention, mais celle appliquée étant plus onéreuse, il n’y a pas lieu de lui retourner le dossier puisqu’il est évident qu’elle parviendrait à la même conclusion. [ 62 ] Le juge de la Cour supérieure, dans ces circonstances, aurait dû quant à lui rejeter le pourvoi en contrôle judiciaire plutôt que de procéder lui-même à l’appréciation de la preuve administrée devant le TAQ de façon à en tirer ses propres conclusions. [ 63 ] Je recommande donc à la Cour d’accueillir l’appel, de casser le jugement de la Cour supérieure et de rétablir le jugement de la Cour du Québec, sauf en ce qui a trait à la reprise de l’enquête puisque les parties conviennent qu’elles ont administré la preuve qu’elles souhaitaient, ce qui fait en sorte qu’une telle reprise n’est aucunement nécessaire.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

ANNEXE Extraits des normes de pratique adoptées par l’ordre des évaluateurs agréés du Québec NORME 1 L’ACTE D’ÉVALUATION D’UN BIEN IMMOBILIER Lorsqu’il procède à un acte d’évaluation, l’évaluateur doit connaître, comprendre et utiliser correctement les méthodes et techniques reconnues en évaluation. […] RÈGLE 1.2 LA SUBSTANCE DE L’ÉVALUATION D’UN IMMEUBLE L’acte d’évaluation doit contenir la substance de l’évaluation de l’immeuble ou d’un droit réel qui s’y rattache.

Cette substance renferme les éléments suivants : […] ÉLÉMENT 11 RECHERCHE DE L’USAGE LE MEILLEUR ET LE PLUS PROFITABLE L’évaluateur doit évaluer le terrain comme s’il était vague et raisonnablement prêt à être aménagé à son usage le meilleur et le plus profitable .

L’évaluateur doit démontrer que l’usage le meilleur répond aux conditions suivantes : - il s’agit d’un usage possible sur le plan physique; - il doit être permis par les règlements et la Loi ; - Il doit être financièrement possible; - il doit pouvoir se réaliser à court terme; - il doit être relié aux probabilités de réalisation plutôt qu’aux simples possibilités ; - il doit exister une demande pour le bien évalué à son meilleur usage; - enfin, l’usage le meilleur doit être le plus profitable.

Dans la recherche du meilleur usage et du plus profitable, l’évaluation des bâtiments et améliorations au sol doit refléter la contribution qu’ils apportent au terrain.

Les bâtiments et améliorations au sol, dans certains cas, peuvent constituer une charge contre la valeur du terrain égale au coût de leur enlèvement. […] NORME 11 L’ACTE D’ÉVALUATION AUX FINS D’EXPROPRIATION Lorsqu’il procède à une évaluation aux fins d’expropriation, l’évaluateur doit connaître, comprendre et utiliser correctement les méthodes et techniques reconnues en évaluation, de même que les principes et concepts d’une indemnité d’expropriation.

RÈGLE 11.1 SOINS DE L’ÉVALUATEUR DANS L’ACTE D’ÉVALUATION L’évaluateur d’un bien ou d’un droit visé par une expropriation est tenu au respect de la règle 1.1 quant à la qualité de son évaluation. RÈGLE 11.2 LA SUBSTANCE DE L’ÉVALUATION L’acte d’évaluation aux fins d’expropriation doit contenir la substance de l’évaluation d’une indemnité correspondant à la valeur du bien ou du droit concerné et du préjudice qui résulte directement de l’expropriation . Aux fins d’estimer la valeur du bien ou du droit visé par l’expropriation, l’évaluateur est tenu de respecter : La norme 1, à l’égard d’un bien immobilier ;

La norme 7, à l’égard de l’évaluation d’un bien meuble corporel; La norme 9, à l’égard de l’évaluation d’une entreprise ou d’un intérêt dans une entreprise. Quant au préjudice qui résulte directement de l’expropriation, l’évaluateur peut se référer aux normes pertinentes ou à tout autre procédé reconnu que pourraient exiger les circonstances.

La substance de l’évaluation de l’indemnité renferme les éléments suivants : […] ÉLÉMENT 11 RECHERCHE DE L’USAGE LE MEILLEUR ET LE PLUS PROFITABLE L’évaluateur d’un bien visé par une expropriation est tenu au respect de la règle 1.2 (élément 11) sauf quant à : - l’horizon de réalisation qui peut être élargi ; - le degré de probabilité de réalisation et les contraintes qui peuvent être moindres .

En matière d’expropriation, le concept d’usage le meilleur et le plus profitable dans un avenir prévisible vise à faire abstraction d’une situation économique ou juridique temporairement défavorable qui risquerait de pénaliser l’exproprié à un moment qu’il n’a pas choisi pour transiger . […] [Soulignements ajoutés]