2021 QCCQ 7557, 2021 QCCQ 7557

Ferme Macna c. Commission de protection du territoire agricole du Québec 2021 QCCQ 7557 JG2338 COUR DU QUÉBEC (Division administrative et d’appel) CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE RICHELIEU N° : 765-80-001090-208 TAQ STE-Q-246373-1912 CPTAQ : 421798 DATE : Le 18 juin 2021 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE CÉLINE GERVAIS, J.C.Q. ______________________________________________________________________ FERME MACNA S.E.N.C. APPELANTE c.

COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC INTIMÉE et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC Mis en cause et MRC DE NICOLET-YAMASKA et MUNICIPALITÉ DE ST-FRANÇOIS DU LAC Mises en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT SUR LA DEMANDE POUR PERMISSION D’APPELER D’UNE DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC ( art. 159

Loi sur la justice administrative [1] ) ______________________________________________________________________ [ 1 ] La requérante Ferme Macna s.e.n.c. (Macna) est propriétaire de plusieurs lots situés sur le territoire de la Municipalité de St- François du Lac. Macna est une société en nom collectif dont l’objet est l’exploitation d’une ferme, l’élevage de vaches laitières, la production laitière, la culture et la production de céréales. [ 2 ] Elle demande de faire reconnaître un droit en vertu de l’

article 40 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [2] , afin que la Municipalité émette un permis de construction pour une résidence qui serait située sur le lot 5 288 442 du Cadastre du Québec. Les sociétaires de la Ferme, M. Serge Maclure et Mme Denise Nadeau souhaitent habiter cette future résidence. Leur maison actuelle, située sur le lot 5 288 433, serait habitée par leur fils Tommy Maclure, qui continue les activités de la Ferme.

Cette demande est rejetée par la Commission de protection du territoire agricole (CPTAQ), dont la décision a été confirmée par le TAQ. [ 3 ] Macna demande la permission d’appeler de cette décision, rendue le 24 septembre 2020 [3] . LE CONTEXTE : [ 4 ] Par acte de vente intervenu le 19 avril 1993, Macna acquiert plusieurs lots, dont les lots actuels 5 288 442 et 5 288 433, de M. Clément Maclure, père de M. Serge Maclure.

[ 5 ] Elle complète le 18 septembre 2018 une déclaration d’exercice d’un droit et reçoit le 30 novembre suivant un avis de non- conformité à la LPTAA par la CPTAQ. Cet avis indique que bien que vous répondez à la majorité des critères du privilège de l’article 40, il ne s’agit pas du lot o ù vous exercez votre principale occupation. Il appert que c’est la production laitière qui occupe la majorité de votre temps et elle se fait sur le lot 5 288 433.

C’est donc sur ce lot que vous exercez votre principale occupation . [ 6 ] Une rencontre publique a lieu le 30 mai 2019 et la CPTAQ rend sa décision le 4 décembre 2019, par laquelle elle confirme l’avis de non-conformité [4] . Macna demande au TAQ de se prononcer le 20 décembre suivant.

Les décisions de la CPTAQ et du TAQ : [ 7 ] La CPTAQ dans sa décision rappelle d’abord que l’application de l’article 40 LPTAA est une question de fait qui nécessite d’examiner la situation d’un déclarant au moment où le droit est revendiqué. [ 8 ] La CPTAQ rappelle les conditions à remplir pour qu’une société puisse construire une résidence sur un lot sans autorisation de la Commission : • Il doit s’agir d’une société d’exploitation agricole viable et autonome; • La résidence doit être construite pour un sociétaire; • Le sociétaire doit avoir l’agriculture comme principale occupation; • Le lot visé doit appartenir à la société ou au sociétaire; • Le sociétaire doit exercer sa principale occupation sur le lot visé. [ 9 ] La CPTAQ considère que Macna respecte les 4 premières conditions, mais que la dernière pose problème, puisque le lot visé par la déclaration ne semble pas être le lot ou M.

Maclure exerce sa principale occupation. [ 10 ] Macna a démontré que les revenus agricoles provenant de l’exploitation laitière (213 000 $) sont sensiblement les mêmes que ceux provenant de la production de grains (260 000$). Monsieur Serge Maclure est responsable du volet des productions végétales de la ferme, alors que son fils Tommy est responsable du volet production laitière. [ 11 ] La CPTAQ déclare ensuite devoir déterminer si M.

Maclure exerce ou non sa principale occupation comme producteur de grains sur le lot visé. [ 12 ] Après avoir indiqué que l’article 40 LPTAA doit recevoir une interprétation restrictive, elle indique que la résidence doit être rattachée à une unité foncière susceptible de constituer une ferme en soi ou une entreprise agricole viable. [ 13 ] Le lot 5 288 442 où la résidence serait construite dispose d’une quinzaine d’hectares et n’est pas contigu aux autres lots appartenant à Macna. Il est cependant situé à 1.25 km du lot 5 288 433.

La CPTAQ retient que ce lot pourrait être revendu à un non- agriculteur sans autorisation de la Commission, contrevenant à l’esprit de l’article 40 qui accorde un tel privilège uniquement aux personnes dont la principale occupation est l’agriculture. [ 14 ] La CPTAQ retient encore que les principales opérations agricoles de Macna sont en quasi-totalité sur le lot 5 288 433 et sur les lots contigus et que le lot 5 288 442, bien qu’il soit majoritairement cultivé en maïs, soya ou petites céréales, ne pourrait, à lui seul, générer des revenus suffisants pour faire vivre un producteur. [ 15 ] La CPTAQ en conclut que M.

Maclure n’exerce pas sa principale occupation sur le lot 5 288 442 puisqu’il n’y passe pas la majeure

partie de son temps actif et n’y tire pas le principal de son revenu. [ 16 ] La CPTAQ indique enfin qu’il n’y a pas lieu de considérer l’argument voulant que le site visé représente le meilleur endroit pour construire la future maison, vu les limitations du lot 5 288 433, puisque de tels arguments relèvent de l’article 62 LPTAA. [ 17 ] Le TAQ considère que la question est de savoir si le sociétaire de Macna exerce comme principale occupation l’agriculture sur le lot visé, soit la majeure

partie de son temps actif et générant assez de revenus pour le faire vivre ou, du moins, combler la majeure

partie de ses besoins. Il conclut que tel n’est pas le cas pour le lot 5 288 442. Les questions soumises : [ 18 ] Macna soumet que les sept questions suivantes devraient être soumises à la Cour du Québec dans le cadre de la demande de permission d’appeler.

a) Le TAQ a-t-il commis une erreur de droit en interprétant incorrectement l’article 40 LPTAA en retenant et/ou inventant un critère de fragmentation de la notion de viabilité de la ferme ?

b) Le TAQ commet-il une erreur de fait manifeste et déterminante et omet-il d’apprécier des éléments fondamentaux de la preuve au paragraphe 16 de sa décision en indiquant que le présent dossier comporte la particularité que le lot visé n’est pas contigu aux lots qui supportent les principales activités agricoles de la ferme située en quasi-totalité sur le lot 5 288 433 et les lots contigus ?

c) Le TAQ commet-il une erreur mixte de droit et de faits manifeste et déterminante au paragraphe 21 de sa décision en indiquant que cela est logique et conforme à l’esprit de l’article 40 LPTAA étant donné que contrairement aux lots contigus, un lot non contigu n’est pas rattaché juridiquement aux autres lots de l’entreprise agricole et peut être aliéné sans l’autorisation de la Commission ?

d) Le TAQ commet-il une erreur mixte de droit et de faits manifeste et déterminante en définissant la « ferme » comme le lieu où se situe le siège social et les principaux bâtiments de la ferme au paragraphe 16 de sa décision ?

e) Le TAQ commet-il une erreur mixte de droit et de faits manifeste et déterminante au paragraphe 25 de sa décision en indiquant que enfin, les restrictions prévues dans la LPTAA constituent des limites au droit de propriété acceptables en vertu du Code civil ainsi qu’en vertu de la Charte et le fait que l’emplacement choisi pour l’implantation de la résidence puisse constituer un site de moindre impact pour l’agriculture ne permet pas de changer les critères de l’article 40 LPTAA ?

f) Le TAQ commet-il une erreur mixte de droit et de faits manifeste et déterminante dans son application du critère de l’article 40 LPTAA dont elle devait décider, soit « le sociétaire doit exercer sa principale occupation sur le lot visé » en retenant et/ou inventant un critère de fragmentation de la notion de viabilité de la ferme alors que le lot 5 288 442 est cultivé et fait

partie intégrante de la ferme ?

g) La décision du TAQ de ne pas déclarer conforme à la LPTAA la déclaration d’exercice d’un droit de la demanderesse sur le lot 5 288 442 est-elle erronée et/ou déraisonnable ? Les arguments des parties : [ 19 ] L’argumentation sera énoncée dans l’analyse de chaque question en litige. Par ailleurs, pour les fins de l’analyse, le Tribunal regroupe les questions

a) et f) (notion de viabilité de l’activité agricole) ainsi que les questions

b) et c) (caractère contigu des lots). [ 20 ] Vu son caractère trop général, il n’y aura pas lieu d’étudier la question g). ANALYSE ET DÉCISION : Principes généraux : [ 21 ] La Cour du Québec peut accorder la permission d’appeler d’une décision du TAQ en vertu de l’article 159 LJA, qui prévoit que les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées par la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l’objet d’un appel à la Cour du Québec, sur permission d’un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. [ 22 ] La jurisprudence est abondante sur ce qui constitue une question qui devrait être soumise à la Cour, concluant qu’une question qui est nouvelle, sérieuse, d’intérêt général ou controversée peut constituer une telle question [5] . [ 23 ] Quant au TAQ, il devait analyser la décision de la CPTAQ en fonction de l’article 21.4 LPTAA, qui prévoit que le tribunal ne peut, à moins d’une erreur de droit ou d’une erreur de fait déterminante dans la décision contestée, réévaluer l’appréciation que la Commission a faite de la demande sur la base des critères dont elle devait tenir compte. [ 24 ] Le Tribunal retient également les principes suivants.

À l’étape de la permission d’appeler, il ne faut pas se demander si l’appel a une chance de réussir; il faut simplement décider si la demande soulève des questions sérieuses et d’intérêt général. [6] [ 25 ] De plus, comme l’a indiqué la décision Regroupement pour le développement durable des Appalaches , le Tribunal peut apprécier l’importance générale du dossier, la portée jurisprudentielle de la question ou l’effet réparateur de la solution recherchée . [7] Question 1) : La notion de viabilité de l’activité agricole exercée sur un lot [ 26 ] L’article 40 LPTAA est ainsi libellé : 40.

Dans l’aire retenue pour fins de contrôle, une personne physique dont la principale occupation est l’agriculture, peut, sans l’autorisation de la commission, construire sur un lot dont elle est propriétaire et o ù elle exerce sa principale occupation une résidence pour elle-même, pour son enfant ou son employé.

Une personne morale ou une société d’exploitation agricole peut également construire une résidence pour son actionnaire ou son sociétaire dont la principale occupation est l’agriculture sur un lot dont le propriétaire est cette personne morale, cette société, cet actionnaire ou ce sociétaire et o ù cet actionnaire ou ce sociétaire exerce sa principale occupation. Une personne morale ou une société d’exploitation agricole peut également construire sur un tel lot une résidence pour l’enfant de l’actionnaire ou du sociétaire ou pour un employé affecté aux activités agricoles de l’exploitation.

La construction d’une résidence en vertu du présent

article n’a pas pour effet de soustraire le lot ou la

partie du lot sur laquelle elle est construite à l’application des articles 28 à 30. [ 27 ] Le TAQ expose ainsi son raisonnement sur cette question :

[17] Il est vrai que le privilège de l’article 40 LPTAA ne peut être écarté du seul fait que le lot visé n’est pas contigu au site principal de l’exploitation agricole.

Toutefois, il doit s’agir d’un lot sur lequel il se fait de l’agriculture pouvant constituer la principale occupation de l’agriculteur. [18] En effet, la conformité d’une déclaration en vertu de l’article 40 LPTAA visant à construire des résidences sur des lots distincts du siège social de la ferme est reconnue dans la mesure o ù les lots sont constitués de superficies relativement importantes et justifient la pratique d’activités agricoles susceptibles d’occuper significativement le temps d’une personne. [19] Or, une activité agricole viable sur un lot non contigu, même s’il est situé dans le voisinage des autres propriétés de la ferme, doit être en mesure de générer un revenu permettant de couvrir les frais d’exploitation, le service de la dette, de même que la subsistance de son propriétaire. [20] En somme, lorsque la déclaration vise un lot non contigu à l’unité agricole principale, il faut qu’une activité agricole viable s’y pratique. [ 28 ] Macna prétend que la décision du TAQ contient une erreur de fait puisqu’elle exerce ses activités agricoles et pratique l’agriculture sur l’ensemble des lots dont elle est propriétaire.

Elle lui reproche d’avoir formulé différemment la question en litige soumise par les parties pour y inclure la notion de viabilité de l’exploitation agricole en regard du lot 5 288 442 uniquement et non sur l’ensemble des activités. [ 29 ] De façon générale, la CPTAQ plaide que la décision est fidèle au texte de l’article 40 LPTAA, est bien motivée et que chaque étape du raisonnement du TAQ est appuyée par la jurisprudence. Macna rechercherait uniquement une nouvelle occasion de faire valoir ses arguments.

Elle ne voit aucune lacune dans la décision du TAQ, qui n’ajoute pas un nouveau critère mais fait simplement interpréter l’article 40 LPTAA. [ 30 ] Plus spécifiquement, la CPTAQ prétend qu’il s’agit d’une question très spécifique qui n’est pas d’intérêt général. * * * * * * * * * * [ 31 ] Au soutien de ses motifs, le TAQ cite trois décisions de la CPTAQ ( G. Ouimet et fils , Doyon et Fermes WBG Montgomery [8] ). [ 32 ] Chacune de ces décisions présente une analyse des faits qui lui sont propres. Ainsi, dans Ouimet , la demande a été jugée prématurée parce que le remembrement des lots n’était pas complété.

Dans Doyon, il s’agissait d’un très petit lot qui aurait essentiellement perdu sa vocation agricole après la construction de la résidence, faute d’espace suffisant pour cultiver.

Dans WBG, le demandeur ne pratiquait pas l’agriculture sur le lot visé. [ 33 ] Le Tribunal considère que la question d’interprétation de l’article 40 LPTAA quant à la notion du « lot où est exercée la principale occupation » est une question d’intérêt et qu’elle est sérieuse. [ 34 ] Le critère de la viabilité de l’activité agricole sur le lot visé appliqué par la CPTAQ et le TAQ mérite d’être examinée, puisqu’il semble s’éloigner des termes de l’article 40 LPTAA qui prévoit qu’il est possible de construire sur un lot où le sociétaire exerce sa principale occupation, alors qu’il peut en posséder plusieurs. [ 35 ] Parmi les éléments que le Tribunal peut considérer pour octroyer la permission d’appeler se trouve celui de l’incidence de la décision sur le sort du justiciable [9] .

Ce critère est particulièrement important dans le cas d’une famille d’agriculteurs qui planifie sa relève et la poursuite de son entreprise agricole. [ 36 ] La question à soumettre en appel est la suivante. [ 37 ] Le TAQ a-t-il commis une erreur en considérant, dans le contexte de l’article 40 LPTAA, un critère de viabilité des activités agricoles pratiquées sur un des lots cultivés d’un sociétaire sans tenir compte de l’ensemble de ses activités agricoles ? Questions 2) : Le caractère contigu des lots [ 38 ] Le TAQ indique ce qui suit relativement à cette question. [13] Cet

article vise donc à permettre l’établissement d’une résidence sans l’autorisation de la Commission sur une ferme, pour les besoins de la ferme, sans qu’il ne soit possible de la détacher. Les résidences ainsi construites doivent demeurer rattachées à l’unité agricole dont elles font partie. [14] C’est ce que prévoit le dernier alinéa de l’article 40 LPTAA (…). [15] Ainsi, l’emplacement d’une telle résidence ne peut être distrait de l’ensemble de la ferme, ce qui inclut les lots contigus à la ferme, au moyen d’un lotissement ou d’un acte d’aliénation.

Autrement dit, l’emplacement choisi pour la construction de la résidence ne peut pas être vendu sans le résidu de la propriété auquel il est juridiquement rattaché. [16] Le présent dossier comporte la particularité que le lot visé n’est pas contigu aux lots qui supportent les principales activités agricoles de la ferme située en quasi-totalité sur le lot 5 288 433 et les lots contigus. [17] Il est vrai que le privilège de l’article 40 LPTAA ne peut être écarté du seul fait que le lot visé n’est pas contigu au site principal de l’exploitation agricole.

Toutefois, il doit s’agir d’un lot sur lequel il se fait de l’agriculture pouvant constituer la principale occupation de l’agriculteur. [ 39 ] Le TAQ indique au par. 21 de la décision que son interprétation est conforme à l’esprit de l’article 40 LPTAA, puisqu’un lot non

contigu n’est pas rattaché juridiquement aux autres lots de l’entreprise agricole et peut être aliéné sans l’autorisation de la Commission . Le TAQ en conclut qu’on ne peut évaluer la ferme comme un tout, comme le suggère Macna. [ 40 ] Macna prétend que le TAQ n’avait pas à considérer le critère de contiguité des lots puisque l’article 40 LPTAA n’y fait pas référence et qu’à tout événement, le lot 5 288 433 peut être aliéné sans l’autorisation de la CPTAQ. [ 41 ] La CPTAQ ne voit aucune erreur dans la décision du TAQ à ce sujet. * * * * * * * * * * [ 42 ] Le Tribunal considère que cette question est importante, puisqu’elle fait

partie du raisonnement du TAQ et de son application de la première question. À ce stade du dossier, il semble qu’elles doivent toutes les deux être examinées. [ 43 ] La permission est donc accordée quant à cette question, ainsi reformulée. [ 44 ] Le TAQ a-t-il commis une erreur dans son interprétation du dernier alinéa de l’article 40 LPTAA en considérant le caractère non contigu du lot sur lequel on souhaite bâtir une résidence ? Questions 3) :

La définition de la notion de ferme [ 45 ] Rappelons le paragraphe 16 de la décision du TAQ : [16] Le présent dossier comporte la particularité que le lot visé n’est pas contigu aux lots qui supportent les principales activités agricoles de la ferme située en quasi-totalité sur le lot 5 288 433 et les lots contigus. [ 46 ] Macna plaide que la LPTAA ne définit pas la notion de « ferme » et qu’en tout temps pertinent, Macna a exercé des activités agricoles sur le lot 5 288

La définition qu’en fait le TAQ ne repose sur aucune assise législative ou jurisprudentielle. [ 47 ] Quant à la CPTAQ, elle plaide que cette question est frivole et s’éloigne du débat principal. Le TAQ n’a fait que déterminer si la principale occupation de Macna s’exerçait sur le lot 5 288 442. * * * * * * * * * * [ 48 ] Le Tribunal considère qu’il n’est pas nécessaire de se pencher sur cette question, l’ensemble du débat pouvant être décidé avec les deux premières questions.

Questions 4) : Les limitations acceptables au droit de propriété [ 49 ] Macna soulève que son droit de propriété est un droit fondamental et que la décision du TAQ a pour effet de l’annihiler. Le TAQ aurait dû interpréter l’article 40 LPTAA de façon à préserver l’exercice de son droit de propriété, tel que prévu aux articles 947 C.c.Q. et 6 de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne ( RLRQ, c.

C-12 ). [ 50 ] La CPTAQ soulève qu’il n’y a pas de débat à faire autour de cette question, qui est réglée depuis longtemps. * * * * * * * * * * [ 51 ] Le Tribunal est d’accord avec le procureur de la CPTAQ.

Cette question a été abordée par la Cour suprême dans l’arrêt Veilleux [10] et appliquée à au moins deux reprises par la suite par le TAQ [11] . [ 52 ] Il ne s’agit pas d’une question dont la Cour du Québec devrait se saisir. * * * * * * * * * * [ 53 ] Lors de l’audience et dans l’éventualité où la permission d’appeler serait accordée, les procureurs de Macna ont demandé la permission de produire l’enregistrement des débats tenus devant le TAQ (4,5 heures) plutôt que les notes sténographiques, afin de diminuer les frais. [ 54 ] Cette question devra être abordée avec le juge coordonnateur de la DAA lors d’une conférence de gestion.

PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : ACCORDE la permission d’appeler de la décision du TAQ rendue le 24 septembre 2020; IDENTIFIE les questions ci-dessous comme devant faire l’objet de l’appel : 1) Le TAQ a-t-il commis une erreur en considérant, dans le contexte de l’article 40 LPTAA, un critère de viabilité des activités

agricoles pratiquées sur un des lots cultivés d’un sociétaire sans tenir compte de l’ensemble de ses activités agricoles ? 2) Le TAQ a-t-il commis une erreur dans son interprétation du dernier alinéa de l’article 40 LPTAA en considérant le caractère non contigu du lot sur lequel on souhaite bâtir une résidence ? LE TOUT avec les frais de justice. __________________________________ CÉLINE GERVAIS, J.C.Q. Me Jean-Marcel Léonard ME ALAIN LÉONARD AVOCAT Procureurs de l’appelante Me Matthieu Brassard CPTAQ Avocats Procureurs de la mise en cause CPTAQ