2023 QCCA 209, 2023 QCCA 209

Hillinger c. Saint Cyr 2023 QCCA 209 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029832-219 (500-17-113130-200) DATE : 9 février 2023 FORMATION : LES HONORABLES GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A. MÉLANIE HILLINGER, en sa qualité de Commissaire à la déontologie policière APPELANTE – défenderesse c.

CYNTHIA SAINT CYR INTIMÉE – demanderesse ARRÊT [ 1 ] L’appelante porte en appel un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc St-Pierre), rendu au début de l’instruction d’un pourvoi en contrôle judiciaire contestant la légalité de sa décision de rejeter une plainte déontologique déposée par l’intimée. Cette plainte découle d’une intervention policière effectuée par le Service de police de la Ville de Blainville (« SPVB ») et lors de laquelle l’intimée a été arrêtée pour trafic de stupéfiants.

Elle a ensuite été libérée sans accusation. * * * [ 2 ] Lors du débat en Cour supérieure, l’appelante souhaitait invoquer, au soutien de sa contestation du bien-fondé du pourvoi en contrôle judiciaire, l’ensemble des documents opérationnels qu’elle avait obtenus du SPVB dans le cadre de son analyse de la plainte déposée par l’intimée.

Elle plaidait toutefois que ces documents étaient vraisemblablement confidentiels — d’abord aux termes de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [1] (« Loi »), mais aussi en raison du privilège de l’indicateur de police — au point où elle devait être autorisée à les produire aux fins d’un examen ex parte par le juge.

Elle a donc demandé au juge qu’il en tienne compte en tranchant le fond du pourvoi en contrôle judiciaire, mais sans que l’intimée ni même ses avocats puissent en prendre connaissance. [ 3 ] Le juge a rejeté la demande de l’appelante au motif que cette démarche était contraire aux règles de justice naturelle. En réponse, l’appelante n’a mis de l’avant aucune position subsidiaire.

Elle n’a pas offert de produire en preuve une version caviardée des documents en litige ni de se limiter à en produire certains extraits, et elle a rejeté toute autre procédure alternative, y compris celle — suggérée par le juge — selon laquelle les documents seraient produits sous scellés et communiqués uniquement aux avocats de l’intimée.

L’appelante a plutôt choisi de se pourvoir en appel, ce que notre collègue le juge Schrager l’a autorisée à faire dans un jugement dans lequel il a aussi ordonné la suspension de l’instance en Cour supérieure [2] . * * * [ 4 ] Dans le cadre du présent pourvoi, l’appelante maintient la position catégorique qu’elle a défendue en Cour supérieure.

Ainsi, elle estime qu’elle aurait dû être autorisée à produire aux fins d’un examen ex parte par le juge les rapports opérationnels du SPVB, dont elle dit avoir besoin afin d’étayer ses prétentions quant au caractère raisonnable de sa décision de rejeter la plainte de l’intimée. Elle réitère que cette procédure s’impose en l’espèce étant donné que les rapports contiennent vraisemblablement des informations confidentielles aux termes de la Loi — plus exactement, des renseignements ayant des incidences sur l’administration de la justice et la sécurité publique visés par l’

article 28 , de même que des informations personnelles visées par l’

article 53 —, ainsi que des informations couvertes par le privilège de l’indicateur de police. Lors de l’audience, elle précise ne pas être en mesure de prendre position quant à savoir si les rapports contiennent effectivement de telles informations confidentielles et privilégiées, tout en ajoutant que la simple existence d’un risque que ce soit le cas suffit pour justifier un examen ex parte . [ 5 ] D’entrée de jeu, il convient de souligner, comme l’a fait le juge de première instance, que la démarche préconisée par l’appelante est contraire aux règles de justice naturelle. Rappelons que ces règles exigent, entre autres choses, qu’une

partie à une procédure judiciaire puisse prendre connaissance des éléments de preuve invoqués à son encontre [3] . Toute entorse à cette exigence fondamentale, qui constitue une des composantes du principe de la contradiction [4] , ne saurait être justifiée que dans des circonstances des plus exceptionnelles.

[ 6 ] Il s’agit donc de déterminer si la démarche préconisée par l’appelante est justifiée, soit parce que les rapports opérationnels pourraient être visés par les articles 28 et 53 de la Loi , soit parce qu’ils pourraient contenir des informations couvertes par le privilège de l’indicateur de police. * * * [ 7 ] S’agissant du premier volet de l’argument de l’appelante, il convient de débuter en reproduisant les extraits pertinents des articles 28 et 53 de la Loi : § 4. — Renseignements ayant des incidences sur l’administration de la justice et la sécurité publique § 4. — Information affecting the administration of justice and public security 28.

Un organisme public doit refuser de confirmer l’existence ou de donner communication d’un renseignement contenu dans un document qu’il détient dans l’exercice d’une fonction, prévue par la loi, de prévention, de détection ou de répression du crime ou des infractions aux lois ou dans l’exercice d’une collaboration, à cette fin, avec une personne ou un organisme chargé d’une telle fonction, lorsque sa divulgation serait susceptible: 28.

A public body must refuse to release or to confirm the existence of information contained in a document that it keeps in the exercise of a duty provided for by law involving the prevention, detection or repression of crime or statutory offences, or that it keeps for the purpose of cooperating with a person or body responsible for such a duty, if its disclosure would likely 1° d’entraver le déroulement d’une procédure devant une personne ou un organisme exerçant des fonctions juridictionnelles; (1) impede the progress of proceedings before a person or body carrying on adjudicative functions; 2° d’entraver une enquête à venir, en cours ou sujette à réouverture; (2) hamper a future or current investigation or an investigation that may be reopened; 3° de révéler une méthode d’enquête, une source confidentielle d’information, un programme ou un plan d’action destiné à prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois; (3) reveal a method of investigation, a confidential source of information, or a program or plan of action designed to prevent, detect or repress crime or statutory offences; 4° de mettre en péril la sécurité d’une personne; (4) endanger the safety of a person; 5° de causer un préjudice à une personne qui est l’auteur du renseignement ou qui en est l’objet; (5) cause prejudice to the person who is the source or the subject of the information; 6° de révéler les composantes d’un système de communication destiné à l’usage d’une personne chargée d’assurer l’observation de la loi; (6) reveal the components of a communications system intended for the use of a person responsible for law enforcement; 7° de révéler un renseignement transmis à

titre confidentiel par un corps de police ayant compétence hors du Québec; (7) reveal information transmitted in confidence by a police force having jurisdiction outside Québec; 8° de favoriser l’évasion d’un détenu; ou (8) facilitate the escape of a prisoner; or 9° de porter atteinte au droit d’une personne à une audition impartiale de sa cause. (9) prejudice the fair hearing of a person’s case Il en est de même pour un organisme public, que le gouvernement peut désigner par règlement conformément aux normes qui y sont prévues, à l’égard d’un renseignement que cet organisme a obtenu par son service de sécurité interne, dans le cadre d’une enquête faite par ce service et ayant pour objet de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, susceptibles d’être commis ou commis au sein de l’organisme par ses membres, ceux de son conseil d’administration ou de son personnel ou par ceux de ses agents ou mandataires, lorsque sa divulgation serait susceptible d’avoir l’un des effets mentionnés aux paragraphes 1° à 9° du premier alinéa.

The same applies to a public body that may be designated by regulation of the Government in accordance with the standards provided for therein, in respect of information obtained by the body through its internal security service in the course of an investigation conducted by such service to prevent, detect or repress crime or statutory offences that may be or have been committed within that body by its members, the members of its board of directors or of its personnel or the members of its agents or mandataries, if the disclosure of such information would likely entail one of the consequences set out in subparagraphs 1 to 9 of the first paragraph. […] […] CARACTÈRE CONFIDENTIEL DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS CONFIDENTIALITY OF PERSONAL INFORMATION

53. Les renseignements personnels sont confidentiels sauf dans les cas suivants: 53.

Personal information is confidential, except in the following cases: 1° la personne concernée par ces renseignements consent à leur divulgation; si cette personne est mineure, le consentement peut également être donné par le titulaire de l’autorité parentale; (1) the person to whom the information relates consents to its disclosure; in the case of a minor, consent may also be given by the person having parental authority; 2° ils portent sur un renseignement obtenu par un organisme public dans l’exercice d’une fonction juridictionnelle; ils demeurent cependant confidentiels si l’organisme les a obtenus alors qu’il siégeait à huis-clos ou s’ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion. (2) where it relates to information obtained by a public body in the performance of an adjudicative function; the information remains confidential, however, if the body obtained it when holding a sitting in camera or if the information is contemplated by an order not to disclose, publish or distribute. [ 8 ] La Cour est d’avis que la position de l’appelante n’est pas fondée, car même si les rapports opérationnels contenaient effectivement des informations visées par les articles 28 et 53 de la Loi , cela ne suffirait pas pour écarter le droit de l’intimée d’avoir accès aux éléments de preuve invoqués à l’encontre de ses prétentions. [ 9 ] Pour comprendre pourquoi, il convient de souligner d’emblée qu’aux termes de la Loi , le caractère confidentiel des informations visées par les articles 28 et 53 n’empêche pas l’organisme public concerné de les produire en preuve afin d’étayer sa position dans le cadre d’une instance judiciaire.

Les dispositions pertinentes, qui permettent expressément à l’organisme public de communiquer des informations visées par les articles 28 et 53 à ses avocats si elles sont nécessaires aux fins d’une procédure judiciaire, se trouvent aux articles 41.2 et 59 : 41.2. Un organisme public peut communiquer un renseignement visé par une restriction au droit d’accès prévue aux articles 23, 24, 28 , 28.1 ou 29 dans les cas suivants: 41.2. A public body may release information to which a restriction of the right of access under

section 23, 24, 28 , 28.1 or 29 applies in the following cases: 1° à son procureur si le renseignement est nécessaire aux fins d’une poursuite pour infraction à une loi que l’organisme est chargé d’appliquer, ou au Directeur des poursuites criminelles et pénales si le renseignement est nécessaire aux fins d’une poursuite pour infraction à une loi applicable au Québec; (1) to its attorney if the information is necessary to prosecute an offence under an Act administered by the body, or to the Director of Criminal and Penal Prosecutions if the information is necessary to prosecute an offence under an Act applicable in Québec; 2° à son procureur ou au procureur général lorsqu’il agit comme procureur de l’organisme, si le renseignement est nécessaire aux fins d’une procédure judiciaire autre qu’une procédure visée dans le paragraphe 1° ; (2) to its attorney, or to the Attorney General if the latter is acting as the body’s attorney, if the information is necessary for the purposes of judicial proceedings other than those referred to in paragraph 1 ; […] […] Toutefois, l’application du présent

article ne doit avoir pour effet de révéler une source confidentielle d’information ni le secret industriel d’un tiers. However, the application of this

section must not reveal a confidential source of information or the industrial secrets of a third person. […] […] 59. Un organisme public ne peut communiquer un renseignement personnel sans le consentement de la personne concernée. 59. A public body shall not release personal information without the consent of the person concerned.

Toutefois, il peut communiquer un tel renseignement sans le consentement de cette personne , dans les cas et aux strictes conditions qui suivent: Notwithstanding the foregoing, a public body may release personal information without the consent of the person concerned in the following cases and strictly on the following conditions: 1° au procureur de cet organisme si le renseignement est nécessaire aux fins d’une poursuite pour infraction à une loi que cet organisme est chargé d’appliquer, ou au Directeur des poursuites criminelles et pénales si le renseignement est nécessaire aux fins d’une poursuite pour infraction à une loi applicable au Québec; (1) to the attorney of that body if the information is necessary to prosecute an offence against

an Act administered by that body or to the Director of Criminal and Penal Prosecutions, if the information is necessary to prosecute an offence against an Act applicable in Québec;

2° au procureur de cet organisme, ou au procureur général lorsqu’il agit comme procureur de cet organisme, si le renseignement est nécessaire aux fins d’une procédure judiciaire autre qu’une procédure visée dans le paragraphe 1° ; (2) to the attorney of that body, or to the Attorney General where he is acting as the attorney of that body, if the information is necessary for purposes of judicial proceedings other than those contemplated in paragraph 1 ; […] […] [ Soulignements ajoutés ] [ 10 ] Les propos des auteurs Doray et Charette appuient cette interprétation des paragraphes 2° des articles 41.2 et 59 al. 2 de la Loi .

Voici l’extrait pertinent de leur ouvrage [5] : Le deuxième paragraphe vise les procédures judiciaires autres que les procédures pénales ou criminelles . Un organisme public peut communiquer à son procureur interne ou externe, ou au Procureur général lorsqu’il agit comme procureur de cet organisme, des renseignements personnels nécessaires aux fins d’une procédure de nature civile, administrative, disciplinaire ou autre. Il faut comprendre l’expression « procédure judiciaire » comme incluant les procédures quasi judiciaires.

Là encore, le libellé permet la communication des renseignements personnels avant que les procédures ne soient intentées pour permettre au procureur de vérifier s’il y a matière à poursuite. Cette exception pourrait également être utilisée afin de permettre à l’organisme public de communiquer des renseignements personnels à son procureur dans le but d’assurer sa défense dans un litige ou pour y intervenir afin de faire valoir ses droits . [Soulignements ajoutés] Bien qu’ils aient été tenus en commentant l’article 59 al. 2(2°), ces propos sont tout aussi applicables à l’article 41.2(2°).

Par ailleurs, bien que les auteurs ne mentionnent pas expressément que la communication aux avocats d’informations visées par les articles 28 et 53 peut éventuellement conduire à leur production en preuve, la Cour est d’avis que cette interprétation s’impose, d’abord en raison du libellé des articles 41.2(2°) et 59 al. 2(2°) (« si le renseignement est nécessaire aux fins d’une procédure judiciaire/ if the information is necessary for purposes of judicial proceedings »), mais également au regard du principe selon lequel les règles de confidentialité édictées par la Loi n’ont aucun impact sur l’utilisation pouvant être faite des documents y étant assujettis dans le cadre d’un litige judiciaire [6] . [ 11 ] Il convient d’ajouter que rien dans les articles 41.2 et 59 de la Loi ne donne à penser que les documents contenant ces informations pourront être produits en preuve autrement que conformément aux règles habituellement applicables.

Ainsi, on n’y trouve aucun indice d’une quelconque intention du législateur de permettre à l’organisme public concerné de se servir de ces informations sans que la

partie adverse puisse en prendre connaissance. [ 12 ] Il est vrai que, dans un jugement rendu en 2017 [7] et sur lequel l’appelante insiste beaucoup, la Cour supérieure a acquiescé à une demande similaire à celle qu’elle a présentée dans le présent dossier. Il s’agissait, là aussi, d’un pourvoi en contrôle judiciaire mettant en cause la légalité d’une décision du Commissaire à la déontologie policière de rejeter une plainte qui lui avait été adressée.

La juge a alors accepté de procéder à un examen ex parte des documents opérationnels émanant de la Sûreté du Québec dont le Commissaire avait pris connaissance en traitant la plainte. Elle s’est ensuite appuyée sur ces documents afin de justifier sa décision de rejeter la demande de pourvoi en contrôle judiciaire. Il importe toutefois de savoir que le demandeur, qui n’était pas représenté par avocat, avait consenti à ce que les documents opérationnels en question soient examinés ex parte par la juge, ce que cette dernière a d’ailleurs pris soin de souligner à plus d’une reprise dans son jugement [8] .

Le contexte de cette affaire était donc bien différent de celui du présent dossier, et l’appelante n’a identifié aucune autre source doctrinale ou jurisprudentielle soutenant la thèse qu’elle a défendue en première instance et maintenue dans le cadre du présent appel. [ 13 ] Par ailleurs, l’appelante a tort d’affirmer que les exceptions prévues aux articles 41.2(2°) et 59 al. 2(2°) de la Loi sont inapplicables en l’espèce au motif que seul l’organisme public dont émanent les documents visés — en l’occurrence, le SPVB — pourrait en bénéficier.

D’abord, cette interprétation ne trouve aucun fondement dans le libellé des articles 41.2 et 59. Ensuite, en toute logique, les rapports opérationnels sont des documents que l’appelante a obtenus et utilisés dans l’exercice des fonctions que lui confie la

Loi sur la police [9] , qui font désormais

partie de ses propres dossiers et qu’elle doit pouvoir communiquer à ses avocats aux fins d’une procédure judiciaire.

Soulignons enfin que l’argument de l’appelante est incompatible avec le comportement qu’elle a adopté dans la présente affaire, puisqu’il ressort du dossier qu’elle a communiqué les rapports opérationnels du SPVB à ses propres avocats. [ 14 ] Bref, si l’appelante souhaite invoquer ces rapports dans le cadre du pourvoi en contrôle judiciaire, le fait qu’ils contiennent des informations visées par les articles 28 et 53 de la Loi ne saurait empêcher l’intimée d’en obtenir copie afin qu’elle puisse en prendre connaissance et y répondre adéquatement lors de l’instruction au fond.

Il reviendra au juge de première instance de fixer les modalités de leur production en preuve, le cas échéant, et, s’il l’estime nécessaire, de rendre une ou plusieurs ordonnances dérogeant au principe de la publicité des débats judiciaires.

Il lui reviendra également de déterminer s’il serait utile de faire intervenir le SPVB avant de se prononcer sur ces questions. * * * [ 15 ] Qu’en est-il maintenant du fait que les rapports opérationnels pourraient contenir des informations couvertes par le privilège de l’indicateur de police? [ 16 ] Au premier coup d’œil, on pourrait penser que le juge a commis une erreur en rejetant la demande de l’appelante sans jamais avoir eu recours à la procédure habituellement suivie lorsque ce privilège est invoqué [10] .

Toutefois, compte tenu du contexte assez particulier de la présente affaire, la Cour est d’avis que le juge n’a commis aucune erreur révisable. Comme il a été souligné plus haut, l’appelante a privilégié une approche du tout ou rien en demandant l’autorisation de produire aux fins d’un examen ex parte l’ensemble des rapports opérationnels obtenus du SPVB, sans jamais annoncer la moindre position de repli (production d’extraits ou d’une version

caviardée, ordonnances de mise sous scellés ou de confidentialité, etc.). Tout particulièrement, jamais n’a-t-elle indiqué, à

titre subsidiaire, que l’examen ex parte qu’elle demandait au juge d’effectuer pourrait être limité aux extraits des rapports opérationnels contenant des informations susceptibles d’être protégées par le privilège de l’indicateur de police.

Puisqu’il est acquis au débat que les informations contenues dans les rapports opérationnels ne sont pas toutes couvertes par ce privilège [11] , le recours à la procédure habituellement suivie lorsqu’il est invoqué n’aurait rien changé : le juge aurait tout au plus conclu que certaines portions des rapports étaient couvertes par le privilège, mais cela n’aurait probablement pas satisfait l’appelante en raison de sa position catégorique. [ 17 ] Bref, le juge a eu raison de rejeter la position de l’appelante telle qu’elle lui a été présentée.

Si, dans le cadre du pourvoi en contrôle judiciaire, cette dernière assouplit sa position tout en continuant d’invoquer des extraits des rapports opérationnels qu’elle estime couverts par le privilège de l’indicateur de police ou susceptibles de l’être, sa demande devra être analysée dans le cadre de la procédure habituellement suivie dans ce contexte, procédure dont la première étape consiste à statuer sur la revendication du privilège — c’est-à- dire son existence — et dont la seconde étape consiste à déterminer comment protéger de manière efficace ce privilège tout en préservant, autant que faire se peut, le principe de publicité des débats judiciaires, le droit d’être entendu et le caractère contradictoire des débats [12] .

Il reviendra donc au juge de première instance de déterminer si l’appelante devrait être autorisée à produire en preuve ces extraits et, le cas échéant, il lui reviendra également de fixer les modalités applicables. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 18 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A. Me Elias Hazzam Me Alexandrine Fontaine-Tardif Commissaire à la déontologie policière Pour l’appelante Me Corine Anabel Jacquet Me Fernando Belton Belton Avocats Inc. Pour l’intimée Date d’audience : 9 décembre 2022