2013 QCCA 355, 2013 QCCA 355

Location Jean Miller inc. c. Mille-Isles (Municipalité de) 2013 QCCA 355 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-022366-124 (700-17-008082-116) DATE : 27 FÉVRIER 2013 CORAM : LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. LOCATION JEAN MILLER INC. 4411994 CANADA INC. APPELANTES – Demanderesses c.

MUNICIPALITÉ DE MILLE-ISLES INTIMÉE – Défenderesse et RÉAL TARDIF JOHANNE RINGUETTE YOHANN CHAMPAGE MIS EN CAUSE – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] Les appelantes se pourvoient à l'encontre d'un jugement rendu le 14 décembre 2011 par la Cour supérieure, district de Terrebonne (l'honorable Chantal Corriveau), qui rejette leur requête en mandamus qui visait à forcer l'intimée, la municipalité de Mille- Isles (la Municipalité), à émettre un certificat de conformité. [ 2 ] La Municipalité fait

partie de la municipalité régionale de Comté d'Argenteuil (la MRC) qui regroupe plusieurs autres municipalités. La population de 1900 habitants comporte un fort contingent de villégiateurs. Son territoire comprend de nombreux lacs et forêts et de nombreuses résidences rurales ainsi qu'un petit centre urbain, le village. Il n'y a que très peu d'activités économiques, sinon la villégiature et le développement résidentiel. [ 3 ] En avril 2009, la MRC adopte un schéma d'aménagement et de développement révisé (SADR). Le schéma contient les orientations relatives au développement du territoire.

Le plan impose aux municipalités membres l'adoption de mesures à l'égard de certaines activités notamment celles des carrières et sablières qui ne seraient autorisées qu'à l'intérieur des aires d'affectation agricoles et forestières. [ 4 ] La

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme [1] prévoit que les municipalités doivent adopter un plan d'urbanisme et des règlements conformes au nouveau SADR dans les deux ans de son entrée en vigueur. [ 5 ] La Municipalité entreprend en conséquence une révision complète de son plan d'urbanisme en fonction des exigences du nouveau SADR qui est entré en vigueur le 1 er juin 2009. [ 6 ] Le 17 juin 2009, la Municipalité adopte une série de règlements concernant le plan d'urbanisme, le zonage, le lotissement et la construction. [ 7 ] La consultation populaire qui suit un avis public du 16 juillet 2009 voit naître un important mouvement de contestation des amendements projetés.

La question des carrières et sablières ne fait cependant pas

partie des questions controversées. [ 8 ] Sur cette question, les projets de règlements reprennent les exigences du schéma d'aménagement et tout nouveau site d'extraction fait

partie de la liste des usages qui seront désormais prohibés dans toutes les zones. [ 9 ] Les projets de règlements sont adoptés le 1 er octobre 2009. [ 10 ] Des élections se tiennent en novembre 2009 et, à une exception près, tous les élus sont nouveaux. Le processus d'entrée en

vigueur des règlements est suspendu, mais la Municipalité en continue le processus de révision. [ 11 ] Le conseil municipal, à ces fins, confie à une urbaniste, M me Caroline Aubertin, la tâche de procéder à la rédaction de nouveaux règlements afin que la Municipalité se conforme aux plans d'aménagement de la MRC. Un nouveau directeur du service d'urbanisme, Yohann Champagne, est aussi engagé et un mandat est confié à une firme d'urbanisme APUR afin d'aider au travail de M me Aubertin. [ 12 ] Le 25 octobre 2010, un projet de plan d'urbanisme est mis en ligne pour permettre la consultation des citoyens.

La consultation s'étend jusqu'en avril 2011. [ 13 ] Le 4 mai 2011, la Municipalité, voyant qu'elle ne pourra respecter l'échéance de deux ans, demande et obtient du ministre des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire une extension jusqu'au 31 décembre 2011. [ 14 ] Le 11 mai 2011, l'appelante 4411994 Canada inc., une compagnie affiliée à l'appelante Location Jean Miller, signe une offre d'achat pour un terrain appartenant au mis en cause Réal Tardif. [ 15 ] L'immeuble est constitué de trois lots situés sur le territoire de la Municipalité dans une zone désignée comme étant MB-1 d'après la réglementation alors en vigueur et qui date de 1996. [ 16 ] L'offre est conditionnelle à l'obtention d'un certificat de conformité de la Municipalité attestant que l'usage « carrière » est conforme à la réglementation municipale. [ 17 ] Tardif signe un mandat en faveur de Location Jean Miller l'autorisant à faire des démarches en vue de l'obtention d'un certificat d'autorisation pour l'exploitation d'une carrière. [ 18 ] Le 13 mai, un certain Daniel Charette écrit à la Municipalité pour lui faire part de l'intention de Location Jean Miller de demander au ministre du Développement durable de l'Environnement et des Parcs une autorisation d'exploiter une carrière sur les lots visés à l'offre d'achat.

À la lettre sont joints un formulaire d'avis de conformité, un croquis et une photo aérienne. Ces documents seront déterminants pour la suite du présent arrêt. [ 19 ] Charette demande et obtient une confirmation de la réception de sa demande à la Municipalité. [ 20 ] En date du 13 mai 2011, la réglementation en vigueur permet l'usage de « carrière » dans la zone MB-1. [ 21 ] Le 1 er juin 2011, Champagne, le directeur du service d'urbanisme de la Municipalité avise Charette qu'un avis de motion en vue de prohiber l'usage « extraction » dans la zone MB-1 sera déposé.

Il indique que cette décision n'est que la mise en oeuvre des intentions de la Municipalité qui ont toujours été clairement annoncées depuis l'adoption du schéma d'aménagement deux ans auparavant. [ 22 ] Le même jour, la Municipalité est mise en demeure de traiter la demande de certificat de conformité sans tenir compte de l'avis de motion. La lettre mentionne l'intention des appelantes d'en contester la légalité. [ 23 ] L'avis de motion est adopté et l'usage extraction est prohibé. [ 24 ] La requête en mandamus est émise le 9 juin 2011 et signifiée quelques jours plus tard.

LE JUGEMENT [ 25 ] L'affaire est entendue et jugée en décembre 2011. La demande est rejetée [2] . [ 26 ] La juge de première instance s'appuie sur l'arrêt City of Ottawa c. Boyd Builders Ltd. [3] . Cet arrêt tire son origine d'une affaire ontarienne. S'appuyant sur un arrêt de notre Cour [4] , la juge considère que les enseignements de cet arrêt reçoivent application au Québec. L'application de cet arrêt a été confirmée encore récemment dans Ville de Warwick c. Carrière PCM (1994) inc. [5] . [ 27 ] Elle en dégage un test pour vérifier si les appelantes ont droit au remède demandé.

Voici les critères qu'elle retient : 1) La demande de permis ou de certificat d'attestation est-elle conforme aux exigences? 2) La Municipalité a-t-elle relevé son fardeau de démontrer qu'elle avait une intention antérieure au 13 mai 2011 d'adopter un règlement afin d'exclure les activités d'extraction sur son territoire? 3) La Municipalité a-t-elle agi de bonne foi? 4) La Municipalité a-t-elle agi avec célérité? [ 28 ] Elle passe ensuite à l'examen des divers critères. [ 29 ] Tout d'abord, elle décide que, sur la première question, le fardeau de preuve appartient à la

partie demanderesse qui doit établir de façon prépondérante que sa demande était substantiellement conforme aux exigences de la réglementation pour faire naître le droit au permis ou à l'attestation en sa faveur. [ 30 ] Cette étape franchie, elle estime que le fardeau est transféré au corps public qui doit alors faire la preuve prépondérante de son intention préalable, de sa bonne foi et de la célérité de sa démarche. [ 31 ] Passant à l'examen de ces critères à l'affaire qu'elle avait à décider, la juge estime que la demande était trop imprécise et que les appelantes n'ont pas fait la preuve du respect des exigences notamment à l'égard des distances prévues au Règlement sur les carrières et

sablières [6] en vigueur. [ 32 ] Étant insatisfaite de la preuve des appelantes à cet égard, elle estime que la requête pouvait être rejetée sur ce seul motif. Elle passe tout de même à l'examen des critères 2, 3 et 4 et considère que la Municipalité avait manifesté son intention d'interdire l'activité avant la demande, qu'elle avait fait la démonstration de sa bonne foi et que, dans les circonstances, elle avait agi avec célérité.

LES MOYENS D'APPEL [ 33 ] Les appelantes ne contestent pas que l'intention avait été préalablement annoncée et que la Municipalité a agi de bonne foi. [ 34 ] En appel, elles se concentrent sur deux motifs et soutiennent que la juge de première instance a commis une erreur déterminante en s'appuyant sur des critères prévus au Règlement sur les carrières et sablières qui n'étaient pas en vigueur sur le territoire de la Municipalité et en déterminant que la Municipalité a agi avec célérité.

ANALYSE La juge de première instance a-t-elle commis une erreur en décidant que la demande d'attestation de conformité n'était pas conforme? [ 35 ] À sa face, la demande et, plus particulièrement, les pièces déposées à son soutien sont

sommaires.

On voit mal comment le fonctionnaire municipal sans autres renseignements que ceux qui apparaissent à la photo aérienne et au croquis aurait pu attester de la conformité du projet. [ 36 ] Les appelantes soutiennent que les normes de distances minimales relatives contenues au Règlement sur les carrières et sablières et qui sont reproduites au schéma d'aménagement ne se veulent qu'une adaptation ponctuelle des normes contenues au Règlement sur les carrières et sablières et que, comme la Municipalité n'a pas adopté les règlements qui donneraient effet au schéma d'aménagement, ces normes n'ont pas été intégrées aux règlements de la Municipalité. [ 37 ] En conséquence, les appelantes prétendent dans leur mémoire : 23.

Les « dispositions qui suivent » et plus particulièrement l'article 49.7 du document complémentaire sont en fait une reproduction des dispositions du Règlement sur les carrières et sablières , avec certaines mentions particulières au territoire de la Municipalité régionale du comté d'Argenteuil. 24. En dépit des articles 59 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme et 49.1 du document complémentaire au schéma D-1, la Municipalité de Mille-Isles n'a pas adopté de tels règlements dans le délai prescrit. Non seulement elle ne l'a pas fait, mais elle a également été dans l'obligation d'adresser une demande au Ministère des Affaires Municipales, des Régions et de l'Occupation du Territoire (MAMROT) afin d'obtenir une prolongation de ce délai de deux ans pour se conformer au schéma d'aménagement de la MRC. (MA 624) 25. Ainsi, on ne peut prétendre que les Normes de distances minimales relatives contenues au document complémentaire du Schéma d'aménagement D-1 faisaient

partie intégrante de la législation municipale en vigueur sur le territoire de la Municipalité de Mille-Isles au 13 mai 2011, date du dépôt de la demande P-4 (MA 96) par les appelantes. La conclusion de la juge de première instance à cet égard était donc erronée. 26. La juge a ainsi erré en droit en exigeant que la demande des appelantes soit conforme aux Normes de distances minimales relatives contenues au Règlement sur les carrières et sablières .

Exiger une telle preuve de la part des appelantes était d'ailleurs incompatible avec le droit d'un justiciable de connaître et prévoir ses droits et obligations au moment du dépôt d'une demande d' Attestation . [ 38 ] Avec respect, la prémisse est fausse. Des normes de distances faisaient

partie de la réglementation de 1996. On les trouve à l'article 11.6.3 du Règlement d'urbanisme de la municipalité de Mille-Isles. [ 39 ] L'existence de ce règlement qui a été produit comme pièce D-37 fait l'objet d'une

partie du témoignage de Yohann Champagne. [ 40 ] On y lit notamment qu'aucune exploitation de carrière ne devra se faire à moins de 600 mètres d'une habitation ou d'un centre de services sociaux.

On y lit également que toute exploitation de carrière, gravière et sablière est interdite à une distance de moins de 75 mètres d'un cours d'eau. [ 41 ] La preuve a établi que la zone protégée d'exploitation ne respectait pas les distances minimales ainsi prévues par règlement [7] . [ 42 ] À l'évidence donc, les documents soumis étaient insuffisants pour déterminer la conformité aux règlements municipaux. [ 43 ] La juge de première instance n’a commis aucune erreur déterminante en concluant au caractère imprécis de la demande. [ 44 ] Ce constat suffit à rejeter l'appel.

Les appelantes n'ont pas fait la démonstration que leurs droits étaient cristallisés au moment de la demande. [ 45 ] La preuve démontre, au contraire, que l'exploitation proposée ne respectait pas les normes de distances minimales en vigueur au moment de la demande. La Municipalité a-t-elle agi avec célérité? [ 46 ] Cette question exige une analyse du contexte, donc une remise en question de l'analyse de la preuve faite par la juge de

première instance. [ 47 ] Il est acquis qu'une Cour d'appel ne peut intervenir sur les questions de fait à moins de la démonstration d'une erreur manifeste et dominante [8] . [ 48 ] Aucune telle démonstration n'a été faite. [ 49 ] Le mécanisme s'est avéré long. Une refonte de la réglementation municipale n'est pas une mince affaire. On pourra difficilement considérer qu'un conseil municipal qui consulte ses citoyens se traîne les pieds. La modification qui est au cœur du débat devant la Cour ne constitue qu'une

partie d'un processus beaucoup plus large. [ 50 ] La juge de première instance a considéré, au vu de l'ensemble du processus, que la Municipalité avait agi avec célérité. [ 51 ] On ne nous démontre pas d'erreur. EN CONSÉQUENCE, LA COUR : [ 52 ] REJETTE l'appel, avec dépens. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. M e Dennis Geraghty LALONDE GERAGHTY RIENDEAU LAPIERRE INC. Pour les appelantes M e Joanne Côté PRÉVOST FORTIN D'AOUST Pour l'intimée et les mis en cause Johanne Ringuette et Yohann Champagne Date d’audience : 30 janvier 2013