2024 QCCA 4, 2024 QCCA 4

WM Québec inc. c. Ville de Drummondville 2024 QCCA 4 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029484-219 (405-17-002687-197) (405-17-002759-202) DATE : LE 9 JANVIER 2024 FORMATION : LES HONORABLES ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. N o 405-17-002687-197 WM QUÉBEC INC. APPELANTE – demanderesse c. VILLE DE DRUMMONDVILLE INTIMÉE – défenderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – mis en cause N o 405-17-002759-202 WM QUÉBEC INC. APPELANTE – demanderesse c.

MUNICIPALITÉ RÉGIONALE DE COMTÉ DE DRUMMOND VILLE DE DRUMMONDVILLE INTIMÉES – défenderesses et MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT ET DE LA LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES MINISTRE DES AFFAIRES MUNICIPALES ET DE L’HABITATION MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 26 février 2021 et rectifié le 1 er mars 2021 par la Cour supérieure, district de Drummond (l’honorable Christian Immer), lequel rejette deux demandes de pourvoi en contrôle judiciaire déposées par l’appelante. [ 2 ] Pour les motifs du juge Sansfaçon, auxquels souscrivent les juges Mainville et Baudouin, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel; [ 4 ] INFIRME le jugement de première instance rendu le 26 février 2021 et rectifié le 1 er mars 2021 dans les dossiers 405-17- 002687-197 et 405-17-002759-202, et procédant à rendre le jugement qui aurait dû être rendu; [ 5 ] REMPLACE le dispositif de ce jugement par le suivant : [424] DÉCLARE le Règlement RV19-5159 amendant le Règlement de zonage 4300 non conforme au Schéma d’aménagement et de développement MRC-733-1 de la Municipalité régionale de comté de Drummond, car ne permettant pas l’usage spécifique enfouissement sanitaire sur l’ensemble du territoire correspondant à l’aire de gestion des matières résiduelles de la carte 11 dudit schéma d’aménagement, laquelle aire correspond à l’aire de gestion des matières résiduelles décrites dans le règlement MRC-720;

[425] ANNULE les résolutions de la Municipalité régionale de comté de Drummond MRC12588/03/20, MRC12560/03/20 et MRC12562/03/20 adoptées le 11 mars 2020; [426] ANNULE les certificats de conformité 49058-R-20-2899, 49058-R-20-2901 et 49058-R-20-2903 délivrés par la Municipalité régionale de comté de Drummond le 13 mars 2020; [ 6 ] LE TOUT , avec les frais de justice tant en première instance qu’en appel. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. CHRISTINE BAUDOUIN, J.C.A. Me Christine Dubreuil-Duchaine SODAVEX Me Nicolas Cloutier Me Robert Celac M C CARTHY TÉTRAULT Pour WM Québec inc.

Me Louis Béland Me Caroline Charron DHC AVOCATS Pour la Ville de Drummondville Me Maxime Lauzière BERNIER FOURNIER Pour la Municipalité régionale de comté de Drummond Me Stéphanie Garon BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC) Pour le Procureur général du Québec Date d’audience : 13 juin 2023 MOTIFS DU JUGE SANSFAÇON [ 7 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 26 février 2021 et rectifié le 1 er mars 2021 par la Cour supérieure, district de Drummond (l’honorable Christian Immer), lequel rejette deux demandes de pourvoi en contrôle judiciaire déposées par l’appelante afin de faire annuler les règlements de concordance RV19-5159 adoptés par la Ville de Drummondville (la « Ville ») à la suite de l’adoption du schéma d’aménagement et de développement révisé (le « SAR ») de la Municipalité régionale de comté de Drummond (la « MRC ») en 2017, de faire annuler ses résolutions et certificats qui attestent la conformité de ces règlements au SAR et de forcer la Ville à adopter une réglementation conforme au SAR et au Plan de gestion des matières résiduelles (« PGMR ») [1] . [ 8 ] Pour les motifs qui suivent, je propose d’accueillir l’appel. 1.

Le contexte ayant donné naissance au litige [ 9 ] Depuis 1984, WM Québec inc. (« WM ») exploite un lieu d’enfouissement technique (« LET ») situé sur le territoire de la Ville depuis sa fusion avec la Ville de Saint-Nicéphore. Le LET est exploité d’abord sur sa phase 1, puis sur sa phase 2 [2] . En mars 2010, WM entrevoit d’agrandir le LET au-delà de ces deux premières phases, d’abord sur les terrains de la phase 3A en comblant la superficie

résiduelle des cellules 5 à 8 déjà en exploitation, puis éventuellement sur ceux de la phase 3B. [ 10 ] À cette fin, WM demande à la MRC de modifier son schéma d’aménagement en prévision de l’implantation d’un complexe environnemental et énergétique sur ses terrains et de réviser son PGMR afin d’y prévoir l’enfouissement d’un plus grand nombre de tonnes de matières résiduelles provenant de l’extérieur du territoire de la MRC. [ 11 ] Il faut savoir que, selon les articles 53.7 et s. de la

Loi sur la qualité de l’environnement [3] (la « LQE »), les MRC doivent adopter un tel PGMR. Celui-ci doit énoncer, en outre, les orientations et objectifs à atteindre en matière de récupération, de valorisation et d’élimination des matières résiduelles, un recensement des installations de récupération, de valorisation ou d’élimination présentes sur son territoire et la mention des nouvelles installations que nécessite l’atteinte des objectifs.

La loi précise que le PGMR doit tenir compte des besoins en capacité d’élimination des matières résiduelles de toute autre municipalité régionale environnante ou qui est desservie par une installation d’élimination située sur son territoire.

Le PGMR lie les municipalités locales dont le territoire est compris dans son territoire d’application, lesquelles sont tenues de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre du plan sur leur territoire et, dans les 12 mois suivant l’entrée en vigueur du plan, de mettre leur réglementation en conformité avec les dispositions du plan. [ 12 ] Le 26 mars 2012, la MRC et la Ville se déclarent toutes deux favorables au projet d’agrandissement de WM, à la révision du PGMR et de la réglementation locale.

Elles concluent en ce sens, avec WM, une entente tripartite afin d’établir les exigences et garanties devant être imposées pour le développement d’un complexe environnemental et énergétique à Drummondville. [ 13 ] La MRC adopte donc des projets de règlements afin de modifier son schéma, son PGMR et le règlement limitant la mise en décharge ou l’incinération de matières résiduelles provenant de l’extérieur de son territoire. Le projet de schéma délimite dans son Plan 2 une Aire de gestion des matières résiduelles.

Le ministre confirme que ces dispositions respectent les orientations du gouvernement en matière d’aménagement [4] . [ 14 ] Parallèlement à ses démarches visant à modifier son schéma, la MRC, comme elle y est tenue par la LQE [5] , tient une consultation publique sur le projet de modification du PGMR. Les citoyens se disent défavorables aux modifications proposées. [ 15 ]

Malgré l’avis défavorable des citoyens consultés à l’égard d’un agrandissement du LET dans le cadre de l’adoption du PGMR, la MRC adopte, en décembre 2012, le Règlement MRC-720 qui modifie son schéma d’aménagement afin de prévoir une « Aire de gestion des matières résiduelles » dans son Plan 2 [6] . Cet emplacement ainsi délimité couvre les terrains de WM et demeure inchangé à ce jour. [ 16 ] Concurremment à ses démarches auprès de la MRC et de la Ville, WM présente une demande au gouvernement afin qu’il autorise l’agrandissement du LET.

En septembre 2012, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (« BAPE »), qui a pour fonction de donner son avis sur cette demande au gouvernement [7] , remet son rapport. Le rapport rappelle que la MRC a déjà adopté un projet de règlement de modification au schéma et que le ministre des Affaires municipales et de l’Organisation du territoire a déjà donné son avis que ce règlement respectait les objectifs gouvernementaux.

Il constate que, puisque « l’atteinte des objectifs de la Politique québécoise de gestion des matières résiduelles tarde, il serait irréaliste de compter sur des diminutions significatives de l’élimination à court terme et notamment en provenance du territoire de la Communauté métropolitaine de Montréal qui génère la plus grande part des matières résiduelles envoyées au lieu d’enfouissement technique de Drummondville » [8] , mais que néanmoins « [u]ne autorisation pour une période de vingt ans serait toutefois imprudente et contraire à l’esprit du développement durable » [9] .

Il conclut donc que l’agrandissement du LET pour la phase 3A et les sept premières cellules d’enfouissement de la phase 3B est justifié et que le tonnage annuel autorisé de 600 000 tonnes devrait être révisé à la baisse après que la phase 3A aura été complétée, ou après une période de cinq ans. [ 17 ] Quant aux cellules 8 à 22 de la phase 3B qui faisaient aussi l’objet de la demande de WM, le rapport mentionne qu’étant donné cette difficulté de prédire les besoins futurs en matière de revalorisation et d’enfouissement « [u]ne période maximale d’une décennie permettrait de réévaluer la nécessité de tout autre projet d’agrandissement subséquent qui devra préalablement être soumis au processus d’évaluation environnementale » et que « le double référendum prévu par le décret de fusion des municipalités formant la ville de Drummondville répond aux principes “ accès au savoir ” , “ participation et engagement ” et “ subsidiarité ” de la

Loi sur le développement durable .

Ce processus prévu à la Loi permettrait aux citoyens de se prononcer sur le projet » [10] . [ 18 ] Il faut savoir qu’en 2004, l’article 45 du Décret 626-2004 [11] par lequel les Villes de Saint-Nicéphore et de Drummondville avaient été fusionnées prévoyait que, pendant les 20 années qui suivraient, toute proposition d’agrandissement du site d’enfouissement qui nécessiterait une modification à la réglementation d’urbanisme de la Ville ou la délivrance par celle-ci d’un permis serait soumise à deux référendums, le premier auprès de la population de l’ancien territoire de Saint-Nicéphore et le second auprès de celle du territoire restant de la Ville de Drummondville.

Sans ces deux approbations, la modification effectuée à l’initiative de la Ville ne pourrait avoir lieu. [ 19 ] La Ville tient donc en mars 2013 les deux référendums sur l’opportunité de permettre l’agrandissement du LET et l’augmentation de sa capacité. Les citoyens désapprouvent alors majoritairement la modification proposée. [ 20 ]

Malgré la désapprobation de la population de la Ville à l’agrandissement du LET, le gouvernement adopte, le 5 juin 2013, le Décret 551-2013 par lequel il autorise l’agrandissement du LET, mais sur la phase 3A seulement, pour une durée maximale de sept ans. Le décret précise que tout futur agrandissement du LET (dont sur la phase 3B) devra faire l’objet de décisions subséquentes à la suite d’une demande de WM [12] . [ 21 ] Parallèlement à ces démarches, le gouvernement avise la MRC de la conformité de son projet de modification de son PGMR aux exigences de la LQE et l’autorise à l’adopter.

Référant spécifiquement au fait que le projet de PGMR fixe à 540 000 tonnes métriques annuellement la mise en décharge ou l'incinération sur son territoire de matières résiduelles provenant de l’extérieur de son territoire, la lettre de conformité mentionne que « [c]ette limite n'est pas susceptible de compromettre la santé ou la sécurité publique des autres

municipalités régionales environnantes ou desservies par le lieu d'enfouissement technique (LET) sur votre territoire » [13] . Le Règlement MRC-726 modifiant le PGMR entrera en vigueur le 5 juillet 2013 [14] .

Il est alors estimé que le LET atteindra sa pleine capacité en septembre 2020 [15] . [ 22 ] Le 17 juillet 2013, la Ville délivre en faveur de WM un certificat attestant la conformité de son projet d’agrandissement de la phase 3A à la réglementation municipale, ce qui permet au projet d’aller de l’avant. [ 23 ] En février 2015, des citoyens de la Ville déposent une action en nullité de ce certificat de conformité. Ils y allèguent que l’article 45 du Décret 626-2004 empêchait la Ville d’attester ainsi la conformité du projet d’agrandissement, vu le résultat des deux scrutins référendaires.

WM intervient au dossier et formule une demande reconventionnelle afin de faire déclarer ultra vires l’article 45 du Décret 626-2004 . [ 24 ] Le 13 juillet 2015, la Cour supérieure (le juge Kirkland Casgrain) rejette la demande des citoyens, notamment en raison du fait qu’ils ont trop tardé avant de déposer leur recours en nullité [16] . Aucun appel n’est déposé à l’encontre de cette première conclusion. [ 25 ] La Cour supérieure rejette également la demande reconventionnelle de WM et conclut que l’article 45 du Décret 626-2004 est conforme à sa loi habilitante. WM porte cette conclusion en appel.

Le 16 mars 2020, la Cour d’appel rejette l’appel, confirme la validité de l’article 45, mais précise, en obiter , que son application peut être limitée dans certaines circonstances : [64] Ainsi, une municipalité peut, en certaines circonstances, ne pas avoir de discrétion et être tenue de modifier sa réglementation pour la rendre conforme au PGMR adopté par la MRC dont elle fait partie.

Elle exercera alors un pouvoir lié plutôt qu’un pouvoir discrétionnaire. [65] Il est vrai que dans de telles circonstances, c’est-à-dire lorsque cela est nécessaire à la mise en œuvre du PGMR, l’adoption d’un règlement, ou la modification d’un règlement existant ne pourra être soumise à l’approbation référendaire prévue à l’article 45 du décret. Dans la mesure où la Ville a l’obligation de modifier sa réglementation pour la rendre conforme au PGMR, on ne peut, du même souffle, exiger que les modifications qu’elle y apporte soient approuvées par la population pour produire leurs effets.

Interpréter ainsi l’article 45 du décret le rendrait effectivement incompatible avec la LQE , une loi qui relève du ministre de l’Environnement et à laquelle le législateur n’a pas permis au gouvernement de déroger en prévoyant des conditions de regroupement. [17] [Renvoi omis] [ 26 ] La Cour note aussi que « [l]es municipalités ont une obligation semblable de modifier leur réglementation dans d’autres circonstances » et réfère aux articles 33 et s. ainsi que 102 et s. de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (la « LAU ») [18] qui prévoient cette obligation de conformité des règlements locaux au schéma. [ 27 ] En mai 2014, suivant en cela son obligation imposée à toutes les MRC par la LAU de réviser à intervalles réguliers leur schéma d’aménagement et de développement [19] , la MRC adopte un projet de schéma d’aménagement révisé (« PSAR 2 ») [20] .

Il s’agit d’un deuxième projet de révision complète du schéma, un premier ayant achoppé plusieurs années auparavant [21] . [ 28 ] Ce PSAR 2 reprend dans son Plan 4.1 la carte 2 du schéma dont l’aire couvre les terrains de WM et prévoit que la Ville devra autoriser, à l'intérieur des limites de cette aire de gestion des matières résiduelles, l’activité d’enfouissement sanitaire. [ 29 ] La Ville manifeste son désaccord à la MRC et lui demande de modifier ce Plan 4.1 afin que l’aire d’enfouissement soit réduite et limitée aux seuls terrains sur lesquels l’enfouissement a déjà été autorisé par le Décret 551-2013 [22] , soit les phases 1 à 3A.

Une telle réduction de l’aire où l’enfouissement est permis aurait comme conséquence d’empêcher tout agrandissement futur susceptible d’être autorisé par le gouvernement, incluant la phase 3B. [ 30 ] WM s’oppose alors vivement à cette demande de la Ville. [ 31 ] Le projet final du PSAR 2 est adopté par le conseil de la MRC le 12 avril 2017 (ci-après le « SAR »). La demande de la Ville de réduire l’aire identifiée sur le Plan 4.1 du PSAR 2 « gestion des matières résiduelles » n’y est pas avalisée.

Ainsi, l’aire identifiée sur le Plan 4.1 du PSAR 2 l’est à nouveau sur la carte 11 du SAR, laquelle attribue toujours aux terrains qu’elle ceinture l’affectation « gestion des matières résiduelles ». [ 32 ] Le SAR comporte par ailleurs plusieurs changements applicables aux 13 affectations qu’il établit.

Il prévoit dorénavant que toute affectation comprend une ou plusieurs « fonctions dominantes », terme qu’il définit comme signifiant « les usages ou activités qui doivent être priorisés à l’intérieur de l’ensemble de l’affectation », et des « fonctions complémentaires », terme qu’il définit comme signifiant « des usages ou activités compatibles avec la fonction dominante, mais qui ne doivent pas prédominer sur celle-ci » [23] .

Les « fonctions dominantes » que le SAR rattache spécifiquement à l’affectation « gestion des matières résiduelles » sont « [l]es activités de traitement et de gestion des matières résiduelles spécifiquement autorisées » [24] . [ 33 ] Le 25 juillet 2017, le SAR est reconnu conforme aux orientations gouvernementales en matière d’aménagement du territoire par le sous-ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire et entre alors en vigueur [25] . [ 34 ] En même temps qu’elle s’affairait à la rédaction de son deuxième projet de révision de son schéma d’aménagement, la MRC procédait également à la révision septennale de son PGMR [26] .

Après avoir adopté un projet de PGMR révisé et tenu la consultation publique requise par la loi [27] , elle adopte le PGMR révisé, lequel entre en vigueur le 25 mars 2016 [28] . Ce PGMR révisé comporte plusieurs mesures de réduction des déchets solides.

[ 35 ] En juin 2018, la MRC conclut une entente d’une durée de cinq ans avec la société Gesterra afin que les matières résiduelles des municipalités de son territoire puissent être acheminées au LET de Gesterra situé dans la MRC d’Arthabaska à compter du 1 er janvier 2019.

Cette entente s’intégrait à la nouvelle orientation en matière de gestion des matières résiduelles adoptée par la MRC et les municipalités qui la composent, dont un des objectifs était de réduire les besoins d’enfouissement. [ 36 ] En octobre 2018, réalisant que son LET se remplit moins rapidement que prévu, WM demande une modification du Décret 551- 2013 afin de prolonger de sept années la durée maximale d’exploitation autorisée. Elle ne demande pas d’autorisation pour agrandir le LET. Le gouvernement fait droit, mais en

partie seulement, à sa demande et, par son Décret 791-2019 , étend d’une année la durée maximale autorisée [29] . L’exploitation de la phase 3A autorisée en juin 2013 par le Décret 551-2013 peut donc se poursuivre jusqu’en septembre 2021. [ 37 ] En avril 2019, et comme le Décret 551-2013 lui donnait ouverture pour le faire, WM entame les démarches afin d’être autorisée à agrandir le LET sur les terrains de la phase 3B.

Puisque le délai de deux ans suivant l’entrée en vigueur du SAR (le 25 juillet 2017) prévu dans la LAU [30] pour que la Ville rende ses règlements conformes aux exigences du SAR était alors sur le point d’expirer, WM enjoint la Ville d’agir et l’informe qu’à défaut de le faire, elle déposera une demande de pourvoi en contrôle judiciaire visant à la forcer à agir. [ 38 ] En juillet 2019, soit tout juste avant l’expiration de ce délai de deux ans, la Ville adopte des règlements de concordance de ses règlements d’urbanisme au SAR.

L’un d’eux modifie les zones de son règlement de zonage nº 4300 afin de créer les zones R-9418 et R- 9418-1 dont les aires additionnées correspondent précisément à l’Aire de gestion des matières résiduelles prescrite sur la carte 11 du SAR. [ 39 ] La zone R-9418 couvre environ 40 % des terrains inclus dans la carte 11 du SAR affectés à la « Gestion des matières résiduelles ». L’aire délimitée par la zone R-9418 ne couvre que les terrains occupés par les phases 1 à 3A dont l’exploitation a déjà été autorisée par le Décret 551-2013 .

Le règlement de concordance autorise dans toute cette zone les activités du LET. [ 40 ] La zone R-9418-1 couvre tous les autres terrains de WM, soit environ 60 % des terrains de l’affectation « Gestion des matières résiduelles » de la carte 11 du SAR. Elle couvre ainsi en outre les terrains de l’éventuelle phase 3B. Le règlement de concordance n’y permet toutefois que les classes d’usages A-1 Culture du sol et A-3 Foresterie et sylviculture.

Toutes les activités de LET y sont donc prohibées. [ 41 ] WM met alors en demeure la MRC de ne pas approuver les règlements de concordance qui, selon elle, prohibent illégalement toutes les activités de traitement et de gestion des matières résiduelles dans la nouvelle zone R-9418-1. Cette prohibition mettrait en péril un des objectifs d’aménagement du SAR qui serait de permettre, sur toute l’aire identifiée sur la carte 11 du SAR, la fonction dominante de LET, objectif élevé au niveau de norme au

chapitre 12 du Document complémentaire. [ 42 ] En septembre 2019, la MRC adopte plusieurs résolutions de désapprobation des règlements de concordance adoptés par la Ville. Elle ne lui demande toutefois pas de revoir la prohibition de toute activité de traitement et de gestion des matières résiduelles dans la nouvelle zone R-9418-1. [ 43 ] En octobre 2019, WM dépose une demande introductive d’instance en pourvoi en contrôle judiciaire de la nature d’un mandamus à l’encontre de la Ville (dossier 405-17-002687-197).

Elle y soutient qu’une fois le PGMR entré en vigueur, la LQE contraignait la Ville à modifier ses règlements afin de les y rendre conformes, ce qu’elle n’a pas fait.

Elle demande donc qu’il lui soit ordonné de modifier ses règlements afin de permettre les usages relatifs à l’élimination des matières résiduelles pour sa phase 3B. [ 44 ] En février 2020, la Ville adopte de nouveaux règlements de concordance, mais ne modifie pas la zone R-9418-1 ni la prohibition qui s’y rattache. [ 45 ] En mars 2020, la MRC adopte des résolutions par lesquelles elle déclare que les règlements de concordance sont conformes aux objectifs du SAR et aux dispositions du Document complémentaire. [ 46 ] En avril 2020, WM dépose une deuxième demande introductive d’instance en pourvoi en contrôle judiciaire dans laquelle elle demande de déclarer que le règlement de zonage de la Ville prohibe toutes les activités de traitement et de gestion des matières résiduelles dans la nouvelle zone R-9418-1, ce qui serait contraire aux objectifs du SAR et aux dispositions de son Document complémentaire, et de déclarer que la MRC aurait dû, pour cette raison, refuser de déclarer les règlements de concordance conformes (dossier 405-17-002759-202). [ 47 ] Le 14 septembre 2020, le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (« MELCC »), dans le cadre de la demande que WM avait présentée au gouvernement en avril 2019, recommande au gouvernement d’autoriser l’agrandissement du site, mais seulement sur certains des terrains de la phase 3B, soit sur sa phase 3B1, selon un tonnage annuel de 430 000 tonnes métriques et pour une durée de cinq ans [31] . [ 48 ] L’audition des pourvois en contrôle judiciaire se tient les 21 et 22 septembre 2020 devant le juge Immer. [ 49 ] Le 23 septembre 2020, alors que le dossier est en délibéré, le gouvernement, par le Décret 993-2020 , donne suite à la demande de WM et autorise l’agrandissement du LET et l’enfouissement sur la phase 3B1 seulement, selon un tonnage annuel de 430 000 tonnes métriques, mais pour une durée de cinq ans de plus que la durée recommandée par le MELCC, soit de dix ans, aux conditions prévues par les décrets antérieurs.

Dans un communiqué émis le 28 septembre suivant, le MELCC déclare que la poursuite de l’exploitation du LET par WM représente la seule option à court et moyen terme pour répondre aux besoins d’élimination des matières résiduelles des Québécois. [ 50 ] Le 26 février 2021, le juge Immer rend jugement et rejette les pourvois en contrôle judiciaire de WM. Le 17 mai suivant, la juge Hogue accueille la demande de bene esse pour permission d’appeler de ce jugement.

[ 51 ] Ainsi, il résulte de ce litige qu’à la fin du printemps 2021, bien que le gouvernement ait délivré les autorisations requises permettant l’agrandissement du LET sur la phase 3B1, tout agrandissement demeure prohibé par la réglementation municipale. [ 52 ] Enfin, le gouvernement adopte et publie le 22 septembre 2021, soit après que le jugement du juge Immer fut rendu, le D écret 1235-2021 pris en vertu des articles 158 et s. LAU .

Par ce décret, il autorise la création d’une zone d’intervention spéciale (« ZIS ») sur les terrains de WM et y autorise, en substitution de toute norme réglementaire locale ou régionale, l’aménagement et la poursuite de l’exploitation d’un LET. 2. Les motifs du jugement entrepris [ 53 ] Le juge traite d’abord de la présomption qui émane de l’

article 137.15 LAU , qui prévoit qu’une fois le certificat de conformité des dispositions du règlement d’urbanisme au SAR délivré par la MRC, le règlement « est réputé conforme aux objectifs du schéma et aux dispositions du document complémentaire ». [ 54 ] Le juge estime que cette présomption empêche toute contestation du règlement par voie de contrôle judiciaire pour le motif qu’il ne serait pas ainsi conforme au schéma ou au Document complémentaire.

Prenant appui sur l’ arrêt Pires [32] , il écrit que l’expression « réputé conforme » crée une présomption irréfragable qui a pour fonction d’éviter qu’un litige sur la conformité se retrouve devant les tribunaux de droit commun. Cette présomption assurerait la sécurité juridique des personnes ayant obtenu des permis sous l’autorité d’un règlement de concordance entré en vigueur à la suite de la délivrance d’un certificat de conformité.

Il estime que bien que cet arrêt soit ancré dans un contexte de conformité locale (conformité des règlements locaux au plan d’urbanisme), les principes qui en émanent sont tout aussi applicables à la conformité régionale (conformité des règlements et du plan d’urbanisme au schéma) et qu’il ne lui revient pas de se questionner quant au caractère raisonnable de la décision de la MRC sur la conformité [33] . [ 55 ] Le juge reconnaît toutefois que le contrôle judiciaire est toujours disponible pour les personnes habilitées à voter qui souhaiteraient contester la légalité des règlements de la Ville, de la résolution et du certificat de conformité de la MRC en raison, par exemple, d’un vice procédural, d’abus ou de mauvaise foi de l’une ou de l’autre [34] . [ 56 ]

Malgré cette conclusion péremptoire, le juge passe à l’examen de la conformité, en y appliquant la norme de la décision raisonnable [35] . Il analyse le caractère raisonnable du règlement de concordance RV19-5159 modifiant le règlement de zonage 4300 qui crée la nouvelle zone R-9418-1 dans laquelle les seuls usages autorisés sont dorénavant les usages agricoles et forestiers [36] , à l’exclusion de toute activité de LET. [ 57 ] Prenant assise sur la déclaration sous serment de la Directrice de l’aménagement et des services techniques à la MRC, Valérie Carrère, qui avait participé à

titre de membre de l’équipe de rédaction du SAR aux discussions qui avaient mené à son adoption, il écrit que l’idée de prévoir ces fonctions dominantes et complémentaires dans le SAR résulte d’une demande de la Ville de réduire le périmètre de l’affectation du plan 4.1 du PSAR 2, de sorte qu’il ne corresponde qu’au seul périmètre sur lequel le gouvernement avait déjà autorisé les activités de gestion et d’enfouissement des matières résiduelles en juin 2013 par le Décret 551-2013 . [ 58 ] Selon l’interprétation de Mme Carrère, à laquelle le juge réfère expressément à

titre de contexte entourant l’adoption du schéma, ces deux catégories de fonctions accordaient à la Ville la latitude lui permettant à la fois de conserver l’aire de l’affectation « Gestion des matières résiduelles » qui était prévue dans le plan 4.1 du PSAR 2 et de restreindre les activités de gestion des matières résiduelles à la zone R-9418 qui n’inclurait que les terrains visés par les autorisations déjà accordées par le Décret 551-2013 , et ce, sans compromettre les objectifs du SAR [37] . [ 59 ] Le juge estime que les décideurs pouvaient aussi tenir compte, tant lors de la rédaction du SAR que des règlements de concordance, que la Ville et la MRC cherchaient depuis plusieurs années à modifier leur gestion du traitement de leurs propres matières résiduelles, à encourager des modes alternatifs à l’enfouissement [38] et à donner écho au souhait de sa population de voir le LET mettre fin à ses activités : [293] Le Tribunal retient de l'ensemble de la preuve que les auteurs du SAR étaient parfaitement conscients des intérêts que la Ville avait à équilibrer dans son exercice de zonage.

Il n'est pas déraisonnable de conclure que c'est en toute connaissance de cause, entre autres, des questions d'acceptabilité sociale, que le SAR a mis en place le mécanisme des fonctions dominantes et complémentaires afin de permettre à la Ville d'effectuer le zonage . [294] Ainsi, même si la décision des Villes et de la MRC avait été uniquement animée par le désir d'accommoder l'opposition d'un certain groupe au sein de la Ville, ce dont le Tribunal ne convient pas, le Tribunal ne voit pas là une fin illégitime qui rendrait la décision abusive ou ultra vires. [Soulignement ajouté] [ 60 ] Le juge conclut que les décisions de la Ville et de la MRC d’adopter les règlements de concordance et les résolutions de conformité n’ont pas été prises sans tenir compte des contraintes factuelles et juridiques qui se posaient à elles.

La décision de la Ville de modifier son zonage sans permettre l’enfouissement dans la zone R-9418-1 était raisonnable [39] , tout comme l’est la décision de la MRC de délivrer le certificat de conformité. [ 61 ] Référant toujours à l’interprétation donnée par Mme Carrère au schéma et au règlement de concordance attaqué, le juge estime que les « fonctions complémentaires » autorisées dans la zone R-9418-1 pouvaient être restreintes aux seuls « usages et activités existant sur le territoire avant l’entrée en vigueur du SAR » puisque ces usages étaient permis sous l’ancien règlement de zonage.

[ 62 ] Ainsi, conclut le juge, WM n’a pas réussi à remplir son fardeau de démontrer que la façon employée par la Ville dans son règlement de concordance afin d’intégrer l’usage pour se conformer au Document complémentaire est déraisonnable [40] . [ 63 ] Le juge rejette ensuite la prétention avancée par WM selon laquelle les décrets gouvernementaux adoptés au cours des années appuieraient l’interprétation qu’il faudrait donner au SAR, soit qu’un de ses objectifs était de s’assurer qu’il puisse y avoir un agrandissement du LET [41] .

Il ne voit donc pas dans les gestes du gouvernement en 2013 ni en 2019 un engagement non équivoque de sa part qui devait être considéré par les décideurs municipaux à

titre de « contrainte factuelle » au sens de Vavilov . Il conclut de la même façon à l’égard de l’autorisation d’agrandissement du LET sur la phase 3B1 donnée par le Décret 993-2020 pendant le délibéré.

Le juge souligne que le Procureur général du Québec n’a pas plaidé que la réglementation municipale était contraire au SAR ou inopérante. [ 64 ] Enfin, le juge rejette l’argument avancé par WM voulant que, puisque la capacité d’enfouissement de la phase 3A est atteinte, ne permettre l’enfouissement que dans la zone R-9418 équivaudrait à une prohibition absolue de l’activité [42] . [ 65 ] Le juge s’attarde ensuite au contrôle judiciaire du règlement fondé sur sa non-conformité au PGMR.

L’appelante demandait à la Cour de forcer la Ville à adopter des règlements permettant l’agrandissement des installations d’enfouissement de la future phase 3B, conformément aux prescriptions du PGMR [43] . [ 66 ] Relativement au recours en mandamus , il détermine que, puisque WM demande l’annulation de règlements et d’ordonner à la Ville d’en adopter qui seraient conformes au PGMR, sa nature est celle d’un pourvoi en contrôle judiciaire et donc que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable [44] .

Il estime que rien dans le PGMR ne constitue une directive claire qui peut être qualifiée de pouvoir lié pouvant donner lieu au mandamus. [ 67 ] Le juge procède alors à l’évaluation du contexte d’adoption du PGMR en 2016 pour ensuite analyser les obligations qui en découlent, puis conclut que le PGMR ne prévoit aucune obligation de modifier la réglementation municipale.

Le PGMR énumère les actions qui doivent être posées par la Ville et aucune d’entre elles ne vise la modification de la réglementation d’urbanisme de la Ville, d’autant plus que le PGMR a pour objectif de réduire l’enfouissement des matières résiduelles [45] . Le juge observe qu’entre 2014 et 2019, la Ville cherchait à modifier sa gestion du traitement des matières résiduelles et à trouver des modes alternatifs à l’enfouissement [46] .

L’adoption du PGMR n’étant que pour une durée de cinq ans, la manière dont le LET de WM peut accommoder tout le volume prévu pendant la durée du PGMR n’était donc pas une considération pertinente à sa rédaction [47] . [ 68 ] Par ailleurs, l’appelante ne peut invoquer la

section 2.3.1 du PGMR, qui ne fait que décrire l’état de l’aménagement du territoire en 2016, afin de prouver que les usages autorisés ne correspondent pas à ceux du SAR et des règlements de concordance [48] . [ 69 ] Quant à l’effet du Décret 993-2020 autorisant l’agrandissement du LET et l’enfouissement sur la phase 3B1, le juge estime que le gouvernement semble agir en abstraction de la réglementation municipale et des questions d’aménagement du territoire, alors que le rapport d’analyse du MELCC reconnaît qu’il revient aux municipalités de mettre en œuvre le PGMR par l’adoption de règlements.

Le Décret 993-2020 ne crée pas d’obligation légale de conformité et ne peut rendre déraisonnables des décisions intervenues avant sa publication [49] . [ 70 ] Ainsi, le juge conclut que le PGMR et conséquemment l’

article 53.24 LQE n’exigent pas de la Ville qu’elle adopte des règlements de concordance qui autoriseraient l’enfouissement dans la zone R-9418-1. * * * [ 71 ] Étant donné le résultat de mon analyse portant sur la question de la conformité des règlements au SAR et sur la légalité des agissements de la Ville, il ne sera pas nécessaire de traiter de la question de la conformité de ces règlements au PGMR. 3.

La position des parties à l’égard de la conformité des règlements de la Ville au SAR [ 72 ] WM soutient d’abord que le juge a erré en limitant le pouvoir d’intervention de la Cour supérieure au motif que la Ville bénéficiait d’une large discrétion dans le cadre de l’adoption de règlements d’urbanisme. Puisque l’

article 59 LAU impose aux municipalités l’obligation d’adopter des règlements de concordance, la décision de la Ville se qualifie de pouvoir lié et non de pouvoir discrétionnaire.

Le fait que l’emploi d’un règlement de concordance permette à la municipalité de passer outre à son obligation d’obtenir l’approbation de la population, comme c’est le cas dans toute autre circonstance, milite en faveur de l’octroi d’une plus grande latitude au juge réviseur de s’assurer que les objets du règlement en sont bien de concordance. [ 73 ] Subsidiairement, WM soutient que la norme de contrôle du règlement et des résolutions attestant leur conformité est celle de la décision correcte, vu les contraintes à l’exercice du pouvoir alors exercé. [ 74 ] S’il faut plutôt employer la norme d’intervention de la décision raisonnable, l’analyse doit alors tenir compte du régime juridique mis en place par la LAU , ce qui restreint l’éventail des dispositions réglementaires que la Ville pouvait adopter afin de rendre ses règlements conformes au SAR et à son Document complémentaire.

Le juge n’a pas fait une telle analyse. [ 75 ] Sur la question de la présomption de conformité prévue à l’

article 137.15 LAU , WM soutient d’abord que, si cet

article enlève à la Cour supérieure sa compétence de contrôler la conformité d’un règlement au schéma, elle ne lui enlève pas celle de contrôler si la municipalité a bien adopté un règlement de concordance. La Cour demeure compétente afin de contrôler la légalité de tout règlement,

incluant ceux dits de concordance. L’ arrêt Pires a une portée réduite lorsque les principes qu’il énonce sont appliqués à la conformité régionale. Dans Pires , où il était question de la conformité locale (conformité des règlements locaux au plan d’urbanisme local), les personnes intéressées disposaient d’un droit d’appel à la Commission municipale du Québec (la « CMQ ») afin de faire vérifier la conformité de la disposition réglementaire litigieuse. Or, la LAU n’accorde aucun tel droit d’appel aux personnes dont les droits sont brimés par un règlement de concordance au schéma.

Si l’existence d’un tel droit d’appel milite en faveur d’une interprétation plus généreuse de l’étanchéité conférée par l’

article 137.15 LAU , il en va autrement lorsque le seul moyen accordé aux citoyens lésés de faire valoir leurs droits est le pourvoi en contrôle judiciaire. [ 76 ] En l’espèce, la Ville devait créer une zone dont les contours seraient conformes à ceux de la carte 11 du SAR à l’égard de laquelle le SAR attribut l’affectation « gestion des matières résiduelles », et devait y autoriser les usages associés par le SAR à cette fonction. Rien dans le SAR ne prévoyait la possibilité de prohiber sur la superficie de la zone R-9418-1 sa fonction dominante.

Le juge a erré en sous-estimant le contexte juridique qui limitait les pouvoirs de la Ville et de la MRC et l’importance du respect des objectifs du SAR, c’est-à-dire « non seulement les intentions qui y sont prévues explicitement, mais encore les principes découlant de l’ensemble de ses éléments » [50] . [ 77 ] Ainsi, la preuve démontre que la Ville a sciemment choisi de contourner les orientations du gouvernement, le SAR, le PGMR, les obligations de conformité imposées par la LAU et par la LQE et la jurisprudence de la Cour, afin de tenter de bloquer la réalisation et l’exploitation de la phase 3B du LET par une résistance réglementaire planifiée, mais ultimement illégale, d’autant plus que la qualification erronée donnée par la Ville au règlement a pour effet de retirer aux personnes habiles à voter leur droit de le refuser [51] . [ 78 ] De son côté, la Ville soutient que le juge s’est bien dirigé en droit tant dans son analyse de la norme applicable que dans son application.

Elle expose dans son mémoire et réitère lors des plaidoiries sa version de ce qu’était son objectif lors de la création des zones R-9418 et R-9418-1 : 16. Le fait de maintenir le statu quo et de permettre sur la nouvelle zone R-9418-1 des usages qui étaient auparavant autorisés sur les anciennes zones R-9407, R-9414 et R-9419, soit des usages agricoles et forestiers, ne constitue pas une modification au zonage et n’a naturellement pas à être soumis à l’approbation des personnes habiles à voter puisqu’il n’y a pas de changement aux usages autorisés. 17.

Par contre, si la Ville avait plutôt voulu autoriser l’enfouissement sanitaire dans la zone R-9418-1, ceci aurait constitué une modification des usages et du zonage qui n’est pas nécessaire pour tenir compte de la modification au schéma d’aménagement de sorte que tout nouvel usage d’enfouissement sur la Phase 3B (zone R-9418-1) aurait obligatoirement été soumis à l’approbation des personnes habiles à voter en vertu des articles 128 à 137 de la LAU .

Aussi, ceci aurait constitué un « règlement de la nouvelle Ville (…) visant à permettre l’agrandissement (…) d’un site d’enfouissement » et aurait déclenché le processus de double référendum pour le secteur Saint- Nicéphore et la Ville de Drummondville conformément au Décret no 626-2004 de fusion. 18. Au paragraphe 6 de son mémoire, WM mentionne que la Ville tente de bloquer « la réalisation et l’exploitation de la Phase 3B du LET ». Or, la Ville ne tente pas de bloquer quoi que ce soit, mais a tout simplement choisi de maintenir le statu quo quant aux usages permis sur ce que WM appelle sa Phase 3B.

Or, il ne suffit pas de désigner un terrain comme étant la Phase 3B d’un LET pour que ceci confère des droits allant à l’encontre des usages qui ont toujours été permis par le zonage, soit les usages agricoles et forestiers. 19.

Aussi, le maintien des usages antérieurs sur la zone R-9418-1 était tout à fait légitime et raisonnable pour la Ville qui a toujours agi dans le respect des résultats du référendum de 2013 et qui ne voulait pas déclencher le mécanisme de double référendum de l’article 45 du Décret 626-2004 ni la procédure d’approbation référendaire prévue à la LAU pour un projet d’agrandissement d’un site d’enfouissement qui ne rencontre pas le seuil d’acceptabilité sociale requis pour ce genre de projet. [ 79 ] Dans tous les cas, ajoute la Ville, vu la présomption irréfragable de conformité des règlements au schéma découlant de la délivrance du certificat de conformité prévue à l’

article 137.15 LAU , la Cour supérieure ne possédait pas le pouvoir de contrôler judiciairement cette conformité. [ 80 ] La MRC soutient que la norme d’intervention qui s’applique est celle de la décision raisonnable. [ 81 ] Par ailleurs, bien que l’obligation de la Ville de rendre ses règlements conformes au schéma soit un pouvoir lié, la manière d’y arriver relevait de sa discrétion. Le schéma n’est qu’un énoncé de politiques dont l’application relève des municipalités locales. [ 82 ] Au sujet de la présomption de conformité prévue à l’

article 137.15 LAU , la MRC soutient que les motifs de la Cour dans Pires s’appliquent aussi bien à la conformité régionale qu’à la conformité locale.

Le fait que l’examen de la conformité locale ne peut être demandé par cinq citoyens à la CMQ que dans le cadre de la conformité locale s’explique par le fait que le législateur n’a pas voulu que la municipalité locale soit l’organisme appelé à trancher une question de conformité dont elle est elle-même responsable. [ 83 ] Quant à la question de la conformité même, la MRC précise que le schéma est avant tout un outil de planification à caractère régional qui ne traite que de grandes orientations et affectations.

Il ne comporte pas d’obligation de conformité stricte des règlements locaux ni de faire correspondre précisément les limites des zones à celles des territoires indiqués au schéma. La décision de la MRC de permettre des fonctions dominantes et des fonctions complémentaires sans prévoir de pourcentage d’occupation ou règles d’interprétation précises avait pour but de laisser une certaine latitude aux municipalités lors de la rédaction de leurs règlements de conformité. [ 84 ] Ainsi, la Ville pouvait n’autoriser dans la zone R-9418 que les usages de LET et n’autoriser dans la zone R-9418-1 que les usages existants à

titre de fonctions complémentaires aux premiers, pourvu que l’ensemble de ces usages soit inclus dans l’aire de l’affectation « Gestion des matières résiduelles » identifiée sur la carte 11 du SAR.

Limiter ainsi l’aire permis d’exploitation du LET aux seuls terrains où cet usage avait déjà été autorisé par décret permettait de préserver la forêt et les milieux humides qui se trouvaient dans la zone R-9418-1 et, du même coup, « de veiller à la cohabitation des usages à proximité des sources de contraintes anthropiques, et, d’autre part, avec les dispositions du Document complémentaire prévoyant des normes minimales visant la protection des usages sensibles aux abords du LET de WM » [52] . La réalisation du projet d’agrandissement du LET ne constituait pas un objectif au sens du

schéma ou du PGRM, mais seulement une possibilité. D’ailleurs, la LAU n’accorde pas à la MRC le pouvoir de dicter à la Ville le contenu de ses règlements. [ 85 ] Enfin, le PGQ déclare s’en remettre à la décision de la Cour. Il ajoute toutefois que le Décret 1235-2021 , lequel fut adopté après le jugement de première instance afin de créer une zone d’intervention spéciale, n’interfère pas dans le processus judiciaire qui oppose les autres parties et qu’il ne devrait pas influencer son résultat, contrairement à la position adoptée par la Ville dans son mémoire.

Par ce décret, le gouvernement n’a pas « renversé » le jugement de première instance, il n’a qu’utilisé un pouvoir distinct qui lui permet d’agir dans certaines circonstances. Cela dit, la prise de ce décret doit être comprise comme une reconnaissance par le gouvernement que les conclusions du jugement entrepris « confirment que la réglementation municipale empêche la réalisation de la phase 3B du LET de l’appelante ». 4. Analyse a.

La norme de contrôle [ 86 ] Le rôle premier d’un tribunal d’appel en révision d’un jugement en contrôle judiciaire consiste à se « mettre à la place » du premier juge et alors vérifier s’il a choisi la norme de contrôle appropriée et, le cas échéant, s’il l’a appliquée correctement [53] . [ 87 ] La norme de contrôle est désormais présumée être celle de la raisonnabilité [54] . [ 88 ] Dans Catalyst Paper [55] , la Cour suprême rappelle les deux situations qui permettent de réviser les décisions et règlements d’une municipalité : le non-respect de certaines exigences procédurales ou lorsque ces actes outrepassent le régime législatif : [12] Les décisions et les règlements d’une municipalité, à l’instar de tout acte administratif, peuvent être révisés de deux façons.

D’abord, les exigences en matière d’équité procédurale et le régime législatif qui régit la municipalité peuvent l’obliger à respecter certaines exigences de nature procédurale, notamment en matière d’avis ou de vote, et sa décision ou son règlement peut être jugé invalide si elle néglige de suivre ces procédures. Mais en plus de pouvoir être annulés au motif que ces exigences légales minimales n’ont pas été respectées, il se peut que les actes d’une municipalité le soient parce qu’ils outrepassent ce que le régime législatif permettait de faire.

Cette révision sur le fond est fondée sur la présomption fondamentale, découlant de la primauté du droit, selon laquelle le législateur ne peut avoir voulu que le pouvoir qu’il a délégué soit exercé de façon déraisonnable, ou, dans certains cas, incorrecte . […] [24] Il est donc clair que les tribunaux appelés à réviser le caractère raisonnable de règlements municipaux doivent le faire au regard de la grande variété de facteurs dont les conseillers municipaux élus peuvent légitimement tenir compte lorsqu’ils adoptent des règlements.

Le critère applicable est le suivant : le règlement ne sera annulé que s’il s’agit d’un règlement qui n’aurait pu être adopté par un organisme raisonnable tenant compte de ces facteurs. Le fait qu’il faille faire preuve d’une grande retenue envers les conseils municipaux ne signifie pas qu’ils ont carte blanche. [25] La norme de la décision raisonnable restreint les conseils municipaux en ce sens que la teneur de leurs règlements doit être conforme à la raison d’être du régime mis sur pied par la législature.

L’éventail des issues raisonnables est donc circonscrit par la portée du schème législatif qui confère à la municipalité le pouvoir de prendre des règlements . [56] [Soulignements ajoutés] [ 89 ] Ainsi, bien qu’elles possèdent un large pouvoir discrétionnaire et que l’adoption de règlements – ou de résolutions – fasse intervenir « toute une gamme de considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique » [57] , les municipalités doivent l’exercer dans les limites des pouvoirs qui leur sont expressément délégués [58] .

En appliquant la norme de la décision raisonnable, la question est donc de « savoir si le règlement contesté est raisonnable, eu égard au processus qui a mené à son adoption, et s’il s’inscrit dans un éventail d’issues possibles raisonnables » [59] . [ 90 ] Le fait que le pouvoir exercé par la Ville en soit un qui comporte certaines des caractéristiques d’un pouvoir lié, dans le sens que la Ville doit obligatoirement rendre ses règlements conformes au schéma et à son Document complémentaire, n’empêche pas l’application de cette règle.

Non seulement la décision attaquée ne correspond pas à une des six exceptions à l’application de la norme de la décision raisonnable énoncées par la Cour suprême [60] , le pouvoir n’est pas nécessairement lié puisque le schéma peut dans certains cas (et comme en l’espèce) accorder une certaine latitude à la municipalité afin d’atteindre les objectifs du schéma. Dans un tel cas, le juge réviseur applique la norme de la décision raisonnable en tenant compte des restrictions à cette discrétion qui peuvent être imposées par la LAU et le schéma. b.

Le caractère de la présomption découlant de l’émission du certificat de conformité [ 91 ] J’aborde d’abord la question du caractère, qualifié d’irréfragable par le premier juge, de la présomption découlant de la délivrance du certificat de conformité par la MRC à l’égard des règlements de concordance de la Ville. [ 92 ] La Cour supérieure détient le pouvoir constitutionnel de révision des décisions des organismes soumis à son contrôle, ce qui

inclut évidemment les règlements locaux de conformité et les résolutions de la MRC attestant cette conformité. Lorsqu’elle applique la norme de contrôle à de telles décisions, la Cour supérieure « le fait dans le contexte de son obligation constitutionnelle de veiller à la légalité de l’action administrative » [61] .

Ce pouvoir l’autorise à « réviser l’exercice des pouvoirs publics afin de s’assurer que cet exercice soit conforme à la loi et que les citoyens soient protégés contre l’arbitraire de l’État » [62] . [ 93 ] L’organe législatif ne peut supprimer ou indûment entraver ce pouvoir judiciaire, même par le biais d’une clause privative, laquelle, sans être invalide, n’est alors que révélatrice de son intention sans être décisive [63] . [ 94 ] En l’espèce, pour conclure comme ils le font que la Cour supérieure n’est pas compétente pour revoir la conformité d’un règlement en matière de concordance, le juge de première instance, la Ville et la MRC prennent appui sur l’ arrêt Pires [64] rendu en 1988.

La Cour était alors saisie d’une demande en nullité d’un règlement modifié afin de le rendre conforme au plan d’urbanisme de la municipalité. L’

article 103 LAU accordait à cette époque le pouvoir à la CMQ, si cinq personnes situées dans le territoire de la municipalité le lui demandaient dans les 45 jours de l’adoption du règlement, d’émettre un avis contraignant sur cette conformité. [ 95 ] Les juges majoritaires y écrivent que, bien que le règlement fût non conforme au plan d’urbanisme, les citoyens insatisfaits étaient forclos de porter cette question devant le tribunal de droit commun puisqu’ils ne s’étaient pas prévalus du mécanisme de résolution du litige mis à leur disposition par l’

article 103 LAU . Dans un tel cas, la présomption selon laquelle le règlement était « réputé » conforme au plan d’urbanisme devait être interprétée comme en étant une juris et de jure : À lire la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme , il est manifeste que le législateur, qui avait le souci de la stabilité nécessaire des règlements de zonage des municipalités, a voulu qu’après un certain délai ou qu’après qu’un avis de conformité de la commission municipale, la conformité d’un règlement de zonage ne pût plus être remise en question.

Après ce délai ou après l’avis de la Commission, un règlement de zonage ne peut plus être attaqué au motif qu’il ne serait pas conforme au Plan d’urbanisme. [65] [ 96 ] Dans ses motifs concordants, le juge Nichols écrit qu’à son avis, les tribunaux de droit commun ne doivent pas intervenir parce qu’ils ne possèdent pas les outils nécessaires à l’étude de la conformité de règlements au plan d’urbanisme.

La Cour supérieure ne pourrait intervenir qu’en présence d’une preuve de mauvaise foi de la municipalité. [ 97 ] Bien que dans Pires la conformité se situait entre deux outils locaux, les auteurs sont généralement d’avis que les principes qui y sont établis s’appliquent de la même façon à la conformité régionale. Le professeur L’Heureux écrit : La Cour d’appel a jugé, dans l’affaire Pires c. Charlesbourg (Corporation municipale de) que la présomption de conformité est une présomption juris et de jure qui ne peut plus être remise en question.

Elle l’a fait à propos de la conformité au plan d’urbanisme, mais cet arrêt est tout aussi applicable à la conformité aux objectifs du schéma et aux dispositions du document complémentaire. [66] [ 98 ] Le professeur L'Heureux souligne que le fait que la vérification régionale a été confiée par la LAU au conseil de la MRC montre que le législateur avait avant tout voulu en faire une question administrative, et non légale [67] . [ 99 ] Le professeur Lorne Giroux (tel qu’il était alors) abonde dans le même sens: Le régime de vérification de la conformité de la L.A.U. repose sur des principes différents.

Au premier chef, la question du respect de la conformité doit être tranchée par un organisme autre que les tribunaux ordinaires. Ainsi, lorsqu’il s’agit de vérifier la conformité du plan et des règlements d’urbanisme locaux aux objectifs du schéma d’aménagement et aux dispositions du document complémentaire, c’est d’abord au conseil de la M.R.C. que s’en remet le législateur avec mandat d’examen et d’approbation. On notera ici que le conseil de la M.R.C. est une instance à caractère politique ce qui indique la volonté du législateur de ne pas faire de la conformité une obligation au seul caractère juridique .

En cas de mésentente entre l’instance politique locale et l’instance politique régionale quant à l’existence de la conformité, cette mésentente est tranchée par un organisme administratif, la Commission municipale du Québec. C’est également la Commission qui doit vérifier s’il y a conformité entre les règlements d’urbanisme et le plan d’urbanisme local. [68] […] Le jugement de la Cour d’appel dans Pires c. Charlesbourg ne concerne que la question de la conformité du règlement de zonage au plan d’urbanisme local.

Il est difficile de concevoir toutefois que le résultat puisse être différent lorsqu’il s’agit de la question de la conformité du plan d’urbanisme et des règlements d’urbanisme aux objectifs du schéma d’aménagement et aux dispositions du document complémentaire. L’argument du juge Nichols quant à la compétence de la Commission municipale en matière de conformité est encore valable ici à cette seule différence que la Commission ne peut intervenir qu’après le conseil de la M.R.C. qui est le premier juge de la conformité. Par ailleurs, qu’il s’agisse de la présomption de conformité de l’article 45 ou même de l’

article 108 L.A.U. , la terminologie employée est la même que celle de l’

article 105 qui a été jugée par la Cour d’appel comme établissant une présomption irréfragable . À notre avis, le jugement de la Cour d’appel dans Pires doit être considéré comme établissant clairement que la question de la conformité doit être réglée selon les procédures prévues à la L.A.U. et non devant les tribunaux. La solution retenue par la Cour nous apparaît comme étant la plus conforme à la volonté législative telle qu’exprimée par la L.A.U. et elle offre le grand avantage de donner une plus grande sécurité juridique aux citoyens qui se conforment à la réglementation .

Cependant, si les tribunaux refusent d’intervenir à l’encontre de la réglementation d’urbanisme pour le motif qu’elle ne soit pas conforme au schéma d’aménagement ou au plan d’urbanisme, le contrôle judiciaire n’en continue pas moins à s’exercer sur la réglementation de zonage en particulier pour les motifs reliés à sa légalité . C’est à ce contrôle que nous allons maintenant nous intéresser de plus près. [69] [Soulignements ajoutés] [ 100 ] J’adhère à ces propos du professeur Giroux.

Il faut toutefois prendre garde de ne pas interpréter ces articles de la LAU , lesquels, bien que reflétant l’intention du législateur voulant que la question de la conformité ne doive pas être tranchée par les tribunaux judiciaires, de façon à nier à la Cour supérieure son pouvoir inhérent de révision et de contrôle des décisions de la MRC et de la municipalité locale. Le législateur provincial ne peut écarter par une clause privative, ce qu’est l’

article 137.15 al. 1 in fine LAU , le pouvoir que possède la Cour supérieure de réviser la légalité d’une décision d’un organisme qui y est soumis. [ 101 ] Il va de soi qu’un justiciable qui soutient que ses droits sont lésés par l’imposition d’une norme réglementaire qui ne se conforme pas au plan d’urbanisme ou aux objectifs du schéma ou à une disposition de son document complémentaire, et qui ne se prévaut pas du mécanisme de contestation de la conformité mis à sa disposition par la loi (lorsque la loi prévoit un tel mécanisme), comme c’était le cas dans Pires , pourrait voir la Cour supérieure refuser de contrôler cette conformité vu qu’un autre recours prévu par la loi était disponible pour ce faire et que le justiciable ne s’en est pas prévalu.

Ce justiciable est alors dans une position qui n’est pas différente de celui à qui le législateur a retiré le droit de contester une décision administrative auprès des tribunaux judiciaires tout en confiant cette tâche à un décideur administratif, par exemple à un arbitre.

Si ce justiciable n’exerce pas le recours que la loi lui accorde, sauf exception, il ne pourra se pourvoir en contrôle judiciaire à l’encontre de la décision. [ 102 ] Si, au contraire, ce justiciable se prévaut de ce droit de contester cette décision administrative auprès du décideur administratif à qui le législateur a confié la fonction d’en décider, il est incontestable qu’il pourra, une fois ses droits de révision et d’appel administratifs épuisés, demander à la Cour supérieure d’exercer son pouvoir de contrôle judiciaire. [ 103 ] À mon avis, il en va de même lorsque la loi n’accorde pas au justiciable un mode particulier de contestation ou de révision du règlement quand la loi impose à la municipalité une obligation de le rendre conforme aux objectifs du schéma et aux dispositions de son document complémentaire, de même que du certificat délivré par la MRC qui l’attesterait. [ 104 ] En l’espèce, c’est précisément la situation dans laquelle se trouve WM à l’égard des règlements de conformité et du certificat de conformité.

Contrairement à la situation qui prévalait dans Pires , WM ne dispose d’aucun recours à l’encontre des règlements et du certificat de conformité. On ne peut donc lui reprocher de ne pas avoir présenté une demande d’avis contraignant à la CMQ puisque la LAU n’accorde ce droit qu’à la Ville lorsqu’elle souhaite contester la résolution de la MRC qui refuse d’attester la conformité de ses règlements au schéma ou si elle omet de se prononcer dans le délai prévu pour le faire. L’

article 137.15 LAU , qui prévoit qu’une fois le certificat de conformité émis par la MRC le règlement « est réputé conforme aux objectifs du schéma et aux dispositions du document complémentaire », doit alors être compris comme étant révélateur de l’intention du législateur d’assurer la stabilité aussi bien du règlement que des permis et autorisations délivrées en vertu de celui-ci.

Mais cette intention ne pourra être décisive et le règlement et le certificat de conformité pourront être annulés si la décision a été prise dans un but manifestement détourné, de mauvaise foi ou pour tout autre motif d'illégalité, en d'autres mots si la décision viole les principes fondamentaux du droit. [ 105 ] Le juge écrit que « [s]i la Ville et la MRC ont agi de mauvaise foi, de façon abusive ou pour des fins illégitimes, le Tribunal pourrait intervenir, mais ce moyen ne peut être utilisé pour contourner la présomption irréfragable de conformité » [70] .

Avec égards, je ne suis pas d’accord avec cette affirmation. Dans certains cas, dépendamment des circonstances de l’affaire, le contrôle de la légalité du règlement pourra au contraire inévitablement passer par l’examen de sa conformité aux objectifs du schéma et aux dispositions de son document complémentaire. Ce pourra être le cas, par exemple, afin de contrôler la légalité de la décision en présence d’allégations que celle-ci aurait été prise de mauvaise foi ou dans un but manifestement détourné.

Évidemment, dans un tel cas, le fardeau du justiciable sera plus lourd que s’il s’agissait de simplement vérifier la conformité du règlement au schéma (comme le ferait la CMQ) ou d’un appel, vu la norme de contrôle qui doit être appliquée. [ 106 ] Enfin, la crainte voulant qu’advenant que le pourvoi en contrôle judiciaire serait disponible, les règlements et les permis délivrés en vertu de ceux-ci puissent être contestés à la Cour supérieure longtemps après la délivrance du certificat attestant leur conformité, crainte légitime s’il en est, est toutefois exagérée puisque le pourvoi en contrôle judiciaire doit être déposé dans un délai raisonnable de la décision attaquée [71] . c.

La raisonnabilité du règlement de concordance et de la décision de la MRC d’émettre le certificat de conformité [ 107 ] Le juge conclut que la Ville pouvait diviser en deux zones l’aire de l’affectation « Gestion des matières résiduelles » prévue dans le SAR et n’autoriser les activités de LET que dans une des deux zones.

Puisque le schéma prévoit que l’affectation « Gestion des matières résiduelles » comprend une fonction « dominante » (les équipements, infrastructures et activités d’enfouissement et d’élimination des déchets ultimes) et certaines fonctions dites « complémentaires », rien n’empêchait la Ville de n’autoriser la fonction dominante que sur une

partie de l’affectation et de n’autoriser les fonctions complémentaires que dans l’autre

partie de l’affectation. [ 108 ] Avec égards, en omettant de donner au texte même du schéma et de son Document complémentaire le poids qui leur est donné par la LAU , le juge a mal appliqué la norme de la décision raisonnable. [ 109 ] Dans Ville de Québec c.

Vidéotron ltée [72] , la Cour, sous la plume du juge Morissette, expose, bien qu’à l’égard d’une décision motivée émanant d’un tribunal administratif, la synthèse des contraintes imposées au décideur selon Vavilov et dont le juge réviseur doit tenir compte lors de son analyse de la raisonnabilité d’une décision : [59] Les contraintes factuelles et juridiques pertinentes varieront en fonction du contexte propre à chaque prise de décision. Sans

tenter d’en dresser une liste exhaustive, il paraît utile d’identifier les principales contraintes de ce genre et de rappeler qu’elles peuvent interagir entre elles. [60] Le régime législatif applicable présente une première contrainte importante. La décision à réviser doit être conforme à la raison d’être et à la portée de ce régime et le décideur doit demeurer attentif aux exigences spécifiques de la loi en cause en se gardant d’en outrepasser le cadre.

Les termes, limitatifs ou non, dans lesquels le législateur s’est exprimé ont une importance particulière pour déterminer quel degré de souplesse il entendait laisser au décideur dans l’interprétation de la loi. [61] Les lois, la common law et le droit privé incorporent des notions et des règles d’interprétation consacrées auxquelles une décision raisonnable se conformera.

Les précédents pertinents fixent eux aussi des balises que le décideur devra le plus souvent respecter, sauf à parfois passer outre en explicitant la raison de la dérogation ou en adaptant au contexte administratif une règle établie dans un autre contexte. Certaines règles du droit international coutumier ou conventionnel sont aussi à prendre en compte. [62] Viennent ensuite les principes d’interprétation législative.

L’analyse de novo , par ailleurs familière, n’a plus cours ici, car s’il s’agit d’évaluer la raisonnabilité d’une décision, l’examen d’ensemble de la décision doit prévaloir, ce qui comprend son contexte, les motifs qu’elle comporte et le résultat qu’elle engendre. Le « principe moderne » d’interprétation domine toujours, mais il est modulé à l’aune de l’expérience et de l’expertise spécialisée du décideur administratif. Le respect du texte de loi demeure primordial, ce qui exclut les interprétations plausibles, mais de moindres qualités, échafaudées en fonction du résultat recherché.

Aussi, omettre un élément clé du texte, du contexte ou de l’objet de la disposition visée risque de compromettre la raisonnabilité de la décision . Une interprétation unique peut également se dégager en révision et justifier qu’on la mette en lumière pour casser la décision révisée. [Renvois omis; soulignement ajouté] [ 110 ] Dans Ville de Brossard c.

Ville de Longueuil [73] , la Cour ajoutait les précisions suivantes, utiles lorsqu’aucun motif n’est donné ou lorsque le contexte général ne permet pas de discerner le fondement de la décision attaquée : [49] Selon Vavilov , lorsque qu’aucuns motifs n’aura été fournis et où ni le dossier ni le contexte général ne permettront de discerner le fondement de la décision en cause, comme il est fréquent lorsque la décision est un règlement municipal à caractère normatif, alors le rôle du juge réviseur appliquant la norme de la décision raisonnable sera ramené à celui-ci : [138] Il existe néanmoins des situations dans lesquelles aucuns motifs n’ont été fournis et où ni le dossier ni le contexte général ne permettent de discerner le fondement de la décision en cause.

En pareil cas, la cour de révision doit tout de même examiner la décision à la lumière des contraintes imposées au décideur afin de déterminer s’il s’agit d’une décision raisonnable. Toutefois, il est peut-être inévitable que faute de motifs, l’analyse soit alors centrée sur le résultat plutôt que sur le raisonnement du décideur.

Il ne s’ensuit pas pour autant que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est moins rigoureux dans ces circonstances; il prend seulement une forme différente. [50] La Cour suprême, dans le même arrêt, explique également ce que sont ces « contraintes imposées au décideur », l’une d’elles, le contexte législatif, étant alors susceptible de jouer un rôle déterminant : [68] La norme de la décision raisonnable ne permet pas aux décideurs administratifs d’interpréter leur loi habilitante à leur gré et ne les autorise donc pas à élargir la portée de leurs pouvoirs au-delà de ce que souhaitait le législateur .

Elle vient plutôt confirmer que le régime législatif applicable servira toujours à circonscrire les actes ainsi que les pouvoirs des décideurs administratifs. Même dans les cas où l’interprétation que le décideur donne de ses pouvoirs fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, un texte législatif formulé en termes précis ou étroits aura forcément pour effet de restreindre les interprétations raisonnables que le décideur peut retenir — en les limitant peut-être à une seule .

À l’inverse, lorsque le législateur confère au décideur de vastes pouvoirs au moyen d’un texte législatif rédigé en termes généraux, et ne prévoit aucun droit d’appel devant une cour de justice, il y a lieu de donner effet à son intention d’accorder une plus grande latitude au décideur sur l’interprétation de sa loi habilitante.

Sans pour autant chercher à importer en bloc la jurisprudence américaine sur ce point, nous estimons pertinents les propos suivants formulés par la Cour suprême des États-Unis dans l’arrêt Arlington , p. 307 : [traduction] Il faut éviter le syndrome du « loup dans la bergerie » non pas en créant une catégorie arbitraire et indéfinissable de décisions d’organismes à l’égard desquelles il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence, mais en prenant au sérieux et en appliquant rigoureusement, dans tous les cas, les restrictions prévues par la loi relativement aux pouvoirs conférés à un organisme.

Si [le législateur] trace une ligne de démarcation claire, l’organisme ne peut aller au-delà de celle-ci; si [le législateur] trace une ligne de démarcation ambiguë, l’organisme ne peut dépasser les limites de l’ambiguïté même.

Or, pour l’application rigoureuse de cette dernière règle, la cour de justice n’est pas nécessairement tenue de s’arrêter et d’essayer de comprendre si la question d’interprétation soulevée touche à la « compétence ». [Caractères italiques dans l’original; soulignements ajoutés] [51] Une municipalité ne saurait donc être absoute d’une décision déraisonnable du seul fait que la lecture qu’elle a faite de son pouvoir habilitant lui procurerait un bénéfice ou un droit : [121] La tâche du décideur administratif est d’interpréter la disposition contestée d’une manière qui cadre avec le texte, le contexte et l’objet, compte tenu de sa compréhension particulière du régime législatif en cause.

Toutefois, le décideur administratif ne peut adopter une interprétation qu’il sait de moindre qualité — mais plausible — simplement parce que cette interprétation paraît possible et opportune. Il incombe au décideur de véritablement s’efforcer de discerner le sens de la disposition et l’intention du législateur, et non d’échafauder une interprétation à partir du résultat souhaité . [Soulignement ajouté] [ 111 ] En l’espèce, les décideurs faisaient face à deux catégories de contraintes juridiques, la LAU et le texte même du SAR.

S’il est vrai qu’ils pouvaient prendre en considération le contexte général qui prévalait au moment de leur décision, ils ne pouvaient pas adopter une

interprétation de la LAU et du SAR qui, parce qu’elle leur permettait d’atteindre l’objectif souhaité par la Ville, faisait fi de ces contraintes juridiques. [ 112 ] Voyons d’abord quelles étaient les contraintes juridiques dont la Ville devait tenir compte lors de la rédaction de son règlement de conformité. [ 113 ] Au moment de la préparation du PSAR 2, l’

article 5 LAU prévoyait que le schéma devait indiquer la nature des infrastructures et des équipements importants qui existaient ainsi que l’emplacement où ils étaient situés, et indiquer l’endroit approximatif où les nouvelles infrastructures et les nouveaux équipements dont la mise en place est projetée seraient situés [74] . Le dernier alinéa de l’article précisait qu’« est important toute infrastructure ou tout équipement qui intéresse les citoyens et contribuables de plus d’une municipalité ».

Le troisième alinéa de l’article 6 ajoutait la possibilité suivante et l’obligation correspondante : Le document complémentaire prévu au deuxième alinéa de l’article 5 peut : […] (4) obliger les municipalités dont le territoire est compris dans celui de la municipalité régionale de comté à prévoir, dans tout règlement d’urbanisme, des dispositions au moins aussi contraignantes que celles prévues dans le document complé-mentaire. The complementary document provi-ded for in the second paragraph of

section 5 may […] (4) require municipalities whose ter- ritories are comprised in that of a regional county municipality to include in an urban planning by-law provision that are at least as restrictive as those included in the complementary document. [ 114 ] Faisant suite à l’Entente tripartite de mars 2012 qui portait sur les projets d’agrandissement du LET, ce qui incluait les terrains qui seraient éventuellement requis pour la phase 3B, la MRC adopte au cours du mois de décembre suivant le Règlement MRC-720 qui modifie son schéma d’aménagement afin de prévoir une aire de gestion des matières résiduelles, qu’elle identifie sur le Plan 2.

Le schéma modifié prévoyait aussi que la Ville devait autoriser cette activité « à l'intérieur des limites de l'aire de gestion des matières résiduelles identifiée par la MRC ».

Le Document complémentaire au schéma précisait les modifications que la Ville devait apporter à ses règlements dans le cadre de son obligation de concordance : « Plus particulièrement, la ville devra modifier son plan et ses règlements d’urbanisme afin d’autoriser, dans l’aire de gestion des matières résiduelles identifiée au schéma, les usages retenus par la MRC » [75] . [ 115 ] On sait que cette modification au schéma était concomitante à une demande d’agrandissement du LET présentée par WM au gouvernement pour ses phases 3A et 3B (et que celui-ci avait approuvé le 5 juin 2013 pour la phase 3A seulement par le Décret 551- 2013 ).

Le ministre avait alors confirmé que les modifications au schéma, dont l’aire entière identifiée sur son Plan 2 dorénavant affectée à la « Gestion des matières résiduelles », respectaient les orientations du gouvernement. [ 116 ] Les termes employés au schéma, à l’impératif, ne laissent aucun doute quant à l’obligation qui incombait alors à la Ville de modifier sa réglementation afin d’autoriser les activités associées à la gestion des matières résiduelles sur l’ensemble de l’aire identifiée au Plan 2.

De même, l’attestation délivrée par le gouvernement selon laquelle l’affectation de cette aire correspondait à ses orientations ne peut être ignorée et ne semble d’ailleurs pas l’avoir été par la MRC au moment de rédiger le PSAR 2 et le SAR puisqu’elle a maintenu la même aire affectée à la « Gestion des matières résiduelles ». [ 117 ] C’est ainsi que l’année suivante, la MRC élabore son PSAR 2 qu’elle adopte en mai 2014. Celui-ci reprend, dans son Plan 4.1, l’aire de la carte 2 du schéma, qu’elle nomme à nouveau « Aire de gestion des matières résiduelles ».

Cette aire couvre donc toujours les mêmes terrains et reprend les mêmes obligations de conformité imposées à la Ville [76] dans le schéma qu’il vise à remplacer. [ 118 ] La Ville s’oppose alors à cette intention de la MRC [77] . Elle lui demande de réduire l’aire de gestion des matières résiduelles aux seuls terrains sur lesquels les activités du LET ont déjà été autorisées.

Il est évident que si la MRC accepte de réduire cette aire, comme le demande la Ville, tout agrandissement futur susceptible d’être autorisé par le gouvernement, dont la phase 3B, sera prohibé. [ 119 ] La MRC ne donne pas suite à cette demande de la Ville. Le SAR finalement adopté reproduit en effet sur sa carte 11 la même aire que celle identifiée au Plan 4.1 du PSAR 2 et au schéma antérieurement modifié spécifiquement à cette fin, et lui attribue toujours l’affectation « Gestion des matières résiduelles » [78] .

Plus encore, le SAR prévoit que la Ville n’est pas autorisée à modifier les contours de l’aire de cette affectation puisque le Document complémentaire l’oblige spécifiquement à intégrer son périmètre dans ses plans et règlements d’urbanisme [79] . [ 120 ] La Ville soutient dans son mémoire que « si la Ville avait plutôt voulu autoriser l’enfouissement sanitaire dans la zone R-9418-1, ceci aurait constitué une modification des usages et du zonage qui n’est pas nécessaire pour tenir compte de la modification au schéma d’aménagement de sorte que tout nouvel usage d’enfouissement sur la phase 3B (zone R-9418-1) aurait obligatoirement été soumis à l’approbation des personnes habiles à voter en vertu des articles 128 à 137 de la LAU ».

[ 121 ] Cette affirmation de la Ville est inexacte. Au contraire, prévoir l’usage de LET dans toute l’affectation « Gestion de matières résiduelles » aurait été entièrement conforme aux orientations du SAR et de son Document complémentaire. En fait, c’est plutôt le contraire de cette affirmation de la Ville qui est vrai : puisque la division de l’affectation « Gestion de matières résiduelles » en deux zones distinctes n’était pas requise par le SAR, elle n’avait pas pour but de s’y conformer.

S’agissant alors d’une modification visée par l’article 113 al. 2 (1°) LAU , WM a raison de soutenir que la Ville devait alors soumettre la création de cette deuxième zone au processus susceptible de mener à une approbation référendaire prévu aux articles 123 al. 3 (1°) et s. LAU . [ 122 ] La Ville et la MRC ont soutenu en première instance et soutiennent devant nous que le SAR accorderait à la Ville le droit de ne permettre les activités du LET que sur les terrains sur lesquels cet usage a déjà été autorisé par le Décret 551-2013 de juin 2013 et de les prohiber sur les autres terrains de l’affectation.

Le juge adhère à cette proposition. [ 123 ] Selon les intimées, qui prennent appui pour cela sur la déclaration sous serment de Mme Carrère, ce droit découlerait des modifications apportées au SAR afin de permettre à la Ville d’ainsi diviser l’affectation. Selon cette officière de la MRC, la volonté de la MRC était alors de prévoir pour cette affectation la fonction « dominante » de LET, qui pourrait alors n’être permise que dans une

partie de l’affectation, et des fonctions « complémentaires » qui ne seraient permises que dans l’autre partie. Ainsi, écrit-elle, pourvu que le règlement de la Ville prévoie des usages correspondant à ces fonctions dominantes et complémentaires à l’intérieur de l’affectation, il ne compromet pas la mise en œuvre des objectifs du schéma : 46.

Ce faisant, la MRC a porté attention au secteur de l'affectation de la gestion des matières résiduelles et aux dispositions qui y sont applicables et s'est assurée du respect des limites de l'affectation, des usages permis dans les zones situées à l'intérieur de ces limites et des dispositions du document complémentaire qui y sont applicables; 47.

D'ailleurs, suivant les ajustements mêmes qui avaient été demandés par la Ville de Drummondville dans le cadre du processus de révision du schéma d'aménagement ayant conduit à l'entrée en vigueur du Schéma révisé, le contenu de celui-ci qui concerne le secteur du Site d'enfouissement avait été modifié afin de déterminer des fonctions dominantes et des fonctions complémentaires qui permettraient à la Ville de Drummondville de conserver les usages agroforestiers déjà autorisés à sa réglementation relativement à l'aire résiduaire de la propriété de WM Québec inc. n'étant pas visée par le décret 551-2013; 48.

Il faut souligner que la MRC a délibérément fait le choix dans son Schéma révisé d'identifier des fonctions dominantes et complémentaires, et ce, sans prévoir de pourcentage d'occupation ou de définition exhaustive permettant d'établir la notion de fonctions dominantes par rapport aux fonctions complémentaires; 49.

En effet, la MRC désirait être en mesure d'avoir une marge de manœuvre et une latitude dans l'analyse et l'approbation de la conformité des règlements soumis au Schéma révisé afin d'éviter notamment un contrôle trop rigide de la planification territoriale et la complexification de l'analyse de la conformité; 50. Les zones situées dans l'aire d'affectation de gestion des matières résiduelles prévues aux règlements de concordance adoptés par la Ville de Drummondville permettent à la fois des fonctions dominantes et complémentaires et aucun usage non permis par le Schéma révisé n'est prévu à ces règlements; 51.

Les règlements de concordance ne risquent pas de compromettre la mise en œuvre des objectifs du Schéma révisé puisqu'ils ne contiennent pas de dispositions incompatibles ou contradictoires avec le Schéma révisé, ses objectifs, ses affectations ou les dispositions du document complémentaire; [80] [ 124 ] La compréhension de cette officière des raisons qui auraient motivé la MRC à ainsi prévoir des fonctions dominantes et complémentaires dans l’affectation « gestion des matières résiduelles » est douteuse.

Selon elle, le SAR aurait été ainsi rédigé afin de permettre à la Ville de n’autoriser l’usage de LET que dans une

partie de l’aire de l’affectation de la carte 11. Or, le SAR applique cette méthode rédactionnelle non pas à la seule affectation « Gestion des matières résiduelles », mais aux 13 affectations prévues dans le SAR puisque

[…]